Часть II1 Стратегическое планирование городов и городского хозяйства

Литература

Контрольные вопросы

1. Содержание процесса реализации стратегии.

2. Система планов реализации стратегии.

3. Виды и функции обеспечения реализации стратегии.

4. Виды управления реализацией стратегии. Бюджетно-ресурсное управление.

5. Целевое управление реализацией стратегии

6. Основные виды организационных структур управления и сфера их применения.

7. Рекомендации по выбору структур управления при реализации стратегии.

8. Методы оценки результатов стратегии.

9. Принятие корректирующих решений по итог стратегического курса организа-ции.

1. Менеджмент организации: Учеб. пособие / Под ред. Румян­цевой и др. М.: ИНФРЛ-М, 1997.

2. Общий менеджмент: Дайджест учеб. курса / Под ред. К. Казан­цева. М:ИНФРА-М, 1999.

3. Виханский О. С. Стратегический менеджмент: Учебник. М.: Гардарики, 1999.

4. Забелин П. В., Моисеева Н. К. Основы стратегического управле­ния: Учеб. пособие. М.: ИВЦ «Маркетинг», 1998.

5. Фатхутдинов Р. А. Стратегический менеджмент: Учебник для ву­зов. М.: ЗАО «Бизнес-школа» «Интел-Синтез», 1999.

Раздел 1: «Плановое регулирование развития города и городского хозяйства»

План лекций 1 раздела:

1. Сущность стратегического планирования развития города.

2. Отечественный и зарубежный опыт территориального пла­нирования.

3. Система планового регулирования развития города.

4. Содержание стратегического плана в крупном городе.

Лекция на тему:

«Сущность стратегического планирования развития города»

Экономические реформы, осуществляемые сегодня в Рос­сии, объективно способствуют усилению внимания к территори­альному аспекту управления. Именно на региональный и мест­ный уровни перенесен центр тяжести практического решения многих территориальных социально-экономических проблем. От того, насколько успешно здесь будут проходить процессы ре­формирования и развития экономики, зависят результаты соци­ально-экономического развития страны в целом.

Эти факторы являются существенным стимулом реформиро­вания территориального управления и его важнейшей функции - планирования. Суть этих преобразований состоит не в отказе от планового, централизованного начала, а в переходе от директив­ного к индикативному, направляющему планированию, имеюще­му стратегический характер. В современных условиях развития рыночных механизмов плановое регулирование является объек­тивной необходимостью, но требует использования адекватных форм, принципов и методов.

Анализ мирового опыта территориального управления убе­дительно подтверждает, что разумное сочетание централизован­ного планового управления и рыночных механизмов саморегуля­ции не только возможно, но даже необходимо. Основная черта современного планирования состоит в отказе от директивных ме­тодов и переходе к планированию, основанному на партнерских отношениях властных структур с различными субъектами хозяй­ствования на данной территории, а также с населением. Про­цесс перехода к новой идеологии муниципального планирова­ния и управления основан на системном применении научных прогнозов, стратегического управления, целевых программ, ба­лансовых расчетов, современных методах принятия управлен­ческих решений.

В связи с этими обстоятельствами закономерным явилось принятие Федерального закона «О государственном прогнозиро­вании и программах социально-экономического развития Россий­ской Федерации», принятом в 1995 г. Но, к сожалению, до сих пор существенных перемен в организации планирования на региональном и муниципальном уровнях управления не произошло. Обусловлено это следующими причинами.

Имеет место инерция отторжения плановых решений стра­тегического характера в связи с отрицанием системы директивного планирования и административного управления.

Недостаточная социально-психологическая и профессиональная готовность аппарата управления к постановке и решению проблем стратегического характера.

Отсутствие общепринятых научно-методических основ территориального планирования в новых условиях хозяйствования.

Главная причина недооценки планирования прогнозирования в городах состоит в чрезмерном увлечении местными ру­ководителями решением текущих проблем и вопросе и недоста­точном осознании необходимости научно обоснованного стратегического подхода к развитию территорий. В то же время боль­шинство социально-экономических проблем имеют объективную основу и не поддаются решению в рамках текущего управления. Поэтому формирование системы планового регулирования соци­ально-экономического развития города является необходимым условием решения проблем и развития территории.

Вопросы организации системы планового регулирования социально-экономического развития городов и муниципальных образований носят дискуссионный характер. Высказываются раз­личные точки зрения. В настоящем учебном пособии предлагается принципиальная схема планирования развития муниципальных образований, обобщающая результаты исследований и опыт практических разработок по плановому регулированию развития ряда территорий России, накопленный в Институте социально-экономическим проблем РАН, Санкт-Петербургского государственного инженерно-экономического универси-тета и других орга­низациях Санкт-Петербурга. Такая схема включает в себя два ос­новных документа, подлежащих разработке, утверждению и реа­лизации: долгосрочная концепция и комплексная программа со­циально-экономического развития города.

Для выяснения сущности стратегического планирования в городах и необходимости применения ряда терминов имеющих неоднозначную трактовку, уточним содержание следующих широко используемых категорий: «концепция», «стратегия», «стра­тегический выбор».

Стратегия представляет собой важнейшую функцию управления городом, связанную с обоснованием целей, задач и приоритетов его социально-экономического развития.

Стратегический выбор представляет собой процесс конкре­тизации стратегии и включает в себя формирование рациональ­ных вариантов развития города и городских систем с целью оп­ределения наилучшего решения и достижения целевых ориенти­ров развития города.

Между категориями «стратегия» и «концепция» существует взаимосвязь части и целого, т. е. концепция социально-экономи­ческого развития включает в себя стратегию и, соответственно, предусматривает осуществление стратегического выбора города. Кроме того, концепция должна включать в себя этап анализа стартовых условий и механизм реализации стратегических на­правлений.

Комплексная программа социально-экономического разви­тия определяет важнейшие мероприятия, направленные на дости­жение поставленных целей и решение сформулированных задач.

Таким образом, суть стратегического планирования состоит в обосновании основополагающих документов (концепции и комплексной программы развития), определении важнейших це­лей, задач и приоритетов, в стратегическом выборе наилучших направлений развития города, обосновании первоочередных и стратегических мероприятий и формировании механизма реали­зации принимаемых плановых решений.

Лекция на тему:

«Отечественный и зарубежный опыт территориального планирования»

Развитие территориального планирования целесообразно вести с учетом имеющегося отечественного и зарубежного опыта, в том числе опыта СССР в 70-80-е гг. Отметим, что, не зная про­шлого, трудно понять настоящее и невозможно предвидеть будущее. Поэтому начнем рассмотрение имеющегося опыта с пла­нов социально-экономического развития городов и регионов в советский период.

Как известно, в СССР господствовала командно-административная система, одним из важнейших параметров которой было директивное планирование. Но директивные планы были ориен­тированы преимущественно на развитие ресурсного и военно-промышленного комплексов. Интересы отдельных территорий практически не учитывались. В результате обострилась деграда­ция ряда регионов, значительно ухудшилась экологическая си­туация во многих городах и поселениях. В то же время мелось немало объективных факторов, обуславливающих переход от чисто отраслевого к территориально-отраслевому типу хозяйствования. Главный из них - громадная территория страны, от­дельные регионы которой значительно отличаются друг от друга по природно-климатическим и социально-экономическим факто­рам, по уровню и качеству жизни населения. Но преобладающим подходом к управлению народным хозяйством оставался ведом­ственно-отраслевой. И потому длительное время государственное планирование реализовывалось лишь в отраслевом аспекте. Это было связано с тем, что именно ведомственно-отраслевое плани­рование в наибольшей степени отвечало духу административного управления. Но необходимость решения территориальных про­блем возрастала. Возникли неотложные задачи и по реализации крупномасштабных проектов в области промышленности и жи­лищного строительства, решению градостроительных и транс­портных задач, проблем расселения. Так, еще в довоенные годы были разработаны генеральные планы Москвы и Ленинграда. Но назвать их планами развития городов было еще нельзя, так как они являлись градостроительными документами.

Значительным этапом на пути развития территориальных форм управления стало образование региональных совнархозов на рубеже 50-60-х гг. В этот период было образовано 105 совнар­хозов, в подчинение которых входило большинство предприятий и организаций, находящихся на данной территории. На уровне страны сохранялись лишь несколько важнейших министерств, которые лишались оперативных функций и могли заниматься лишь технической политикой. Но в условиях директивной эко­номики жизнеспособность такой системы была невелика. Сов­нархозы занимались текущими вопросами, а стратегические за­дачи оставались нерешенными. В результате усилились экономи­ческие диспропорции, возникли кризисные явления в экономике страны.

После ликвидации совнархозов и возвращения к ведомст­венно-отраслевому управлению и планированию в 60-е гг. про­блемы территориального планирования возникли вновь. Одной из попыток их решения в 70-80-е гг. стала идея комплексного территориального планирования, охватывающего все хозяйст­венные структуры региона вне зависимости от их ведомственной принадлежности. Первые планы комплексного социально-эконо­мического развития стали разрабатываться в Ленинграде, Моск­ве, а затем стали распространяться на другие города и террито­рии. Эти планы разрабатывались в годовом и пятилетнем разре­зах, а их основой стали показатели развития предприятий и орга­низаций, расположенных на территории данного города или ре­гиона.

Планы комплексного социально-экономического развития сыграли определенную положительную роль в решении ряда проблем конкретных городов и территорий, особенно в крупных городах, где имелись сильные позиции партийных органов вла­сти. Кроме того, стала формироваться научно-методическая база территориального планирования, значительно расширились на­учные разработки и публикации по данной тематике.

В то же время необходимо отметить, что эти планы носили несколько декоративный характер и имели существенные недос­татки. Во-первых, они имели в значительной мере формальный характер, так как представляли собой сводку отраслей, а не есте­ственную взаимосвязь показателей. Во-вторых, они не носили стратегического и целевого характера. Стратегические цели раз­вития регионов не были ясно обозначены. В-третьих, комплексные территориальные планы ориентировались на приказные, ад­министративные методы хозяйствования, которые адекватно соответствовали отраслевому планированию, но не срабатывали в должной мере в территориальных планах. Более того, эти плановые документы фактически выпадали из сложившейся системы пятилетних и текущих ведомственно-отраслевых пла­нов, которая служила верной основой административной системы управления.

В настоящее время имеется богатый зарубежный и определенный отечественный опыт стратегического планирования раз­вития городов и территорий. Так, во многих городах Западной Европы, начиная с 80-х гг., были разработаны стратегические плановые документы с выделением целей, задач, приоритетов и направлений развития. К настоящему времени стратегические планы разработаны в нескольких десятках городов и территорий Западной Европы и Америки. Например, в таких городах, как Амстердам, Барселона, Кельн, Гамбург и других. Они разнообразны по составу охватываемых вопросов и решаемых проблем, по структуре и содержанию, но все эти документы объединяет стратегическое начало и ориентация на достижение поставленных социально-экономических целей развития.

В последние годы стратегические разработки проведены в таких городах, как Нижний Новгород, Владимир, Тольятти, Санкт-Петербург и некоторых других. Попытки разработки стра­тегических плановых документов являются безусловно положительным фактом и требуют одобрения.

В то же время опыт стратегического планирования в рос­сийских условиях свидетельствует о ряде существенных недос­татков разработанных документов. Основными из них являются:

· анализ социально-экономической ситуации в городах зачастую проводится поверхностно, без глубокого анализа внешних и внутренних факторов развития территории;

· целевой блок, за редким исключением, формируется без ко­личественных оценок;

· сущность и состав стратегических документов трактуется разработчиками неоднозначно, что приводит к неопределенности использования плановых решений в системе планового регулиро­вания развития территорий;

· определение точек роста территории проводится без долж­ных обоснований и т. п.

Указанные недостатки являются не следствием действия случайных факторов, а обусловлены недостаточным методиче­ским обоснованием системы территориального планового регу­лирования и различным пониманием сути стратегического управления города.

Лекция на тему:

«Система планового регулирования развития города»

Формирование системы планового регулирования развития города предусматривает разработка комплекса плановых и про­ектных документов, а также проведение предплановых исследо­ваний и разработок.

Необходимым элементом территориального планирования являются глубокие предплановые обоснования, без наличия ко­торых содержание плановых документов будет поверхностным, не соответствующим целям и задачам планового регулирования развития города.

Основными видами предплановых обоснований служат:

· исследования по выявлению территориальных проблем и обоснованию приоритетов развития города;

· исследования и оценки потенциала территории;

· прогнозы развития территории и возможностей использова­ния территориального потенциала и другие.

Таким образом, требуется проведение целого комплекса на­учно-исследовательских, научно-методических и практических разработок, социологических, психологических и других иссле­дований. Для успешного выполнения предплановых исследова­ний и разработок желательно привлечь ученых и практиков, имеющих необходимый опыт и знания для решения нестандартных задач, имеющих поисковый характер.

Отметим, также, что в качестве предплановых материалов могут быть использованы уже имеющиеся разработки градо­строительные документы, социально-экономические программы, инвестиционные проекты, научно-методические работы и другие.

Важнейшим направлением предплановых исследований яв­ляется изучение и оценка потенциала территории. Социально-экономический потенциал города характеризует возможности его развития при использовании всего комплекса территориальных ресурсов, особенностей структуры его хозяйства, географического положения в интересах развития территории и повышения ка­чества жизни населения города.

Стартовый социально-экономический потенциал территории может быть представлен в качестве трех основных блоков (рис. 2.1).

Во-первых, это блок базовых ресурсных потенциалов терри­тории, объединяющий природно-ресурсный потенциал, экономико-географический и демографический. Эти потенциалы объек­тивно характеризуют природно-географические возможности го­рода, которые необходимо хорошо знать и уметь их эффективно использовать.

Во-вторых, блок обеспечивающих потенциалов социально-экономического развития города. Этот блок объединяет потен­циалы, способствующие реализации базовых ресурсных потен­циалов. В его состав входят трудовой потенциал, производственный, научно-инновационный, социально-инфраструктурный, ин­вестиционный и другие.

В-третьих, блок потенциалов готовности города к социально-экономическим преобразованиям, включающий в себяпотен­циал социально-психологической, нормативно-правовой и науч­но-методической готовности.

Рис. 2.1 Структура стартового социально-экономического потенциала города

При анализе стартового социально-экономического потен­циала особое значение имеет оценка эффективности его исполь­зования, В самом общем виде критерием эффективности использования территориального потенциала территории служит сле­дующее выражение:

где - эффект от реализации территориального потенциала;

- затраты, необходимые для реализации .

В свою очередь, может быть представлен в виде суммы двух составляющих - прирост качества жизни населения и вклад территории в решение региональных и федеральных задач. Оценка необходимых затрат может быть определена с использованием известных методик определения эффективности крупных инве­стиционных проектов.

Немаловажное значение имеет разработка системы прогнозов социально-экономического развития города, которые в свою очередь, разрабатываются на основе прогнозов использования территориальных ресурсов, прогнозирования демографической и экологической ситуации в городе, а также прогнозов динамики факторов внешней среды - политических, общеэкономических, технологических, социальных и других.

Прогнозы строятся на основе грамматической конструкции «если,...то...», т.е. если произойдут изменения факторного па­раметра на определенную величину, то с некоторой вероятностью изменится оценка искомого параметра. Задачей прогнозов служит определение возможных перспектив развития города и городских систем при различных вариантах изменения факторов внешней среды и возможностей внутреннего развития. Таким об­разом, содержанием прогнозов является предварительное рас­смотрение и возможная оценка важнейших параметров стратегических альтернатив развития города. Система прогнозирования в виде схемы приведена на рис. 2.2.

Основными плановыми документами развития города, как уже указывалось, служат концепция и комплексная программа социально-экономического развития города.

Рис. 2.2 Виды социально-экономических прогнозов города

Анализ опыта разработки концепций развития городов и территории дает основание утверждать, что структуру концепции можно представить, состоящей из четырех основных разделов.

Стартовые условия и оценка исходной социально-эконо­мической ситуации.

Стратегический выбор города.

Основные направления городской социально-экономичес­кой политики.

Ресурсы для реализации стратегического выбора города и механизм их использования.

Важнейшим элементом разработки концепции имеет страте­гический выбор города. Именно в этом разделе определяется стратегический замысел социально-экономического развития го­рода и обосновываются основные приоритеты и целевые ориен­тиры развития его социально-экономической сферы, градострои­тельства и управления. Данный раздел является, по существу, ядром всей концепции, так как от его содержания во многом зависит содержание принимаемых плановых решений и путей их реализации.

Стратегический выбор города - это совокупность приори­тетных функций, выполняемых городом в рассматриваемой пер­спективе, реализация которых должна обеспечить достижение главных целей его развития.

Формирование стратегического выбора города представляет собой сложный процесс, который должен осуществляться на ос­нове таких принципов, как целенаправленность, комплексность, системность, адекватность, эффективность, минимизация риска, баланс интересов и легитимность. Большинство из этих принци­пов уже рассматривались. Поэтому здесь поясним только некото­рые из них.

Принцип адаптивности означает необходимость формирования стратегического выбора города с учетом изменения внеш­ней среды.

Принцип минимизации риска означает необходимость оцен­ки возможных рисков города при выполнении тех или иных при­оритетных функций развития города. Имеющиеся риски не должны выходить за разумные границы.

Принцип баланса интересов предполагает нахождение кон­сенсуса между основными участниками процесса функционирования города: властными структурами, сферой бизнеса и населе­нием.

Принцип легитимности предусматривает обязательность рассмотрения и принятия стратегического выбора на уровне представительных и исполнительных органов власти города.

Процесс формирования стратегического выбора города со­стоит из следующих этапов:

· интегральная оценка исходной социально-экологической ситуации в городе, включающая в себя анализ внутренних зако­номерностей развития территории и анализ стартовых условий социально-экономического развития территории;

· анализ внешних факторов, определяющих перспективы развития города;

· разработка системы муниципальных социальных стандар­тов развития территории;

· формирование вариантов стратегического развития города;

· комплексная оценка вариантов развития города;

· определение стратегического выбора города.

Поскольку Концепция представляет собой документ, опре­деляющий принципиальные направления развития города, то для конкретизации действий необходима дальнейшая проработка, ко­торая осуществляется в рамках муниципальнойпрограммы ком­плексного социально-экономического развития города. Програм­ма представляет собой документ, содержащий совокупность ме­роприятий, увязанных по ресурсам, исполнителям и срокам ме­роприятий, направленных на достижение целей развития города в рамках определенной социально-экономической политики.

Цели программы конкретизируют цели концепции. Основ­ными задачами программы являются следующие положения:

· уточнение и конкретизация системы целей социально-экономического развития города.

· формирование мероприятий, направленных на достиже­ние поставленных целей.

· разработка механизма управления программой.

Структура комплексной программы может быть различной, в зависимости от особенностей объекта планирования, но в наи­более общем виде в программе целесообразно выделять следую­щие разделы:

· сводный раздел - обобщенная характеристика ситуации, содержание стратегического выбора города, основные цели, при­оритеты, первоочередные меры иосновы механизма реализации программы;

· раздел «Повышение качества жизни» - основные элемен­ты социально-культурного и социально-бытового обслуживания населения;

· раздел «Основные направления реформирования и разви­тия экономики города» - рационализация экономической структуры, поддержка предпринима-тельства, развитие территориальных связей и другие направления.

· раздел «Основные направления развития системы городского самоуправления» - рационализация структуры управления городом, обеспечение баланса интересов, укрепление финансово-экономической базы местного самоуправления и другие направления;

Важное значение в системе планового регулирования развития города имеет координация принимаемых плановых и проектных решений. Для этого целесообразна, помимо стратегическихплановых документов, разработка текущего координационного плана, задачей которого служит увязка программных финансовых и проектных решений в годовом разрезе.

Укрупненная схема планового регулирования рода приведена на рис. 2.3.

Лекция на тему: