Сметы расходов

Нужно заметить, что сметы, которые лежат в основе формиро­вания бюджета, по своей природе являются и прогнозами, и плана­ми. Фактически, когда обычно формируется бюджет, то редко ког­да можно четко определить границу между ними. Они являются прогнозами, как бы косвенно говоря: «Если вы хотите осуществить такую-то административную программу, то вы должны ассигновать на нее столько-то».

Планами они являются постольку, поскольку как бы косвенно говорят: «Мы предлагаем провести такую-то административную программу».

Существует тесная связь между рациональным основанием составления бюджета и теорией эффективности. Принять рацио­нальное решение по бюджету можно в том случае, если одоб­ряются:

(1) цели правительства и соответственно важность этих целей и (2) оптимальный способ ассигнования дефицитных средств с целью максимизировать достижение этих целей.

В наши дни при реальном составлении бюджета эти две раз­ные группы вопросов редко явно разделяются. Административная структура, которая готовит сметные предложения, рассматривает свои заявки как расчеты своих потребностей. Существует пора­зительно всеобщая неспособность признать, что эти «потребно­сти» ведомства относительны. Если оно приняло расширенную программу, то ему нужно больше денег, а если программа сокра­щена — меньше. Строить расчеты на понятии «потребности», как обычно делается, — это значит давать спорное обоснование тому, какие цели важны и в какой мере большие или меньшие расходы повлияют на достижение целей.

Некоторые профессиональные объединения, отождествляемые с какими-то правительственными целями, даже уточняют мини­мальные суммы, которые соответствующие ведомства должны из­расходовать. Например, американская ассоциация библиотекарей и национальная ассоциация оздоровительных учреждений заяв­ляют, что муниципалитет должен тратить определенные суммы на душу населения соответственно на библиотеки и оздорови­тельные учреждения. Неудивительно, что прилагаются также усилия для установления минимальных уровней расходов; мы же хотим, чтобы библиотекари считали важными массовые библио­теки, а руководители оздоровительных учреждений были бы убеждены в ценности отдыха и спорта. Удивляет же именно то, что такие предложения по расходам формулируются как техни­ческие оценки при явном непонимании, что в каждом таком предложении заключен ряд оценочных суждений относительно значимости расходования дефицитных ресурсов на достижение определенных целей.

Из-за распространенности такого непонимания и из-за труд­ностей при объективной оценке результатов и эффективности правительственных работ составление бюджета, как оно на прак­тике проводится, очень сильно отходит от лежащих в его основа­нии разумных суждений. В рациональных терминах составление бюджета — это процедура, направленная на эффективное распределение дефицитных ресурсов для достижения ценностей, относительно которых достигнуто соглашение. На практике составление бюджета — это процедура, которая порождает некое отношение между расходами и доходами правительства и путем сложного процесса переговоров и заключения соглашений (в какой-то мере наугад) сосредоточивает разнообразные политические и прочие влияния на структуру расходов.

Это не значит, что бюджетные процедуры неважны или должны быть упразднены. Процедурные недостатки в основном обусловле­ны сложностью и непоследовательностью системы ценностей, за­ключенной в демократическом процессе, и трудностями оценки эф­фективности.