Функции управления землями населенных пунктов

Государственное управление любой категорией земель, несмотря на наличие ряда общих черт, обладает и определенной спецификой. Специфика управления землями населенных пунктов проявляется, прежде всего, в содержании отдельных функций управления. Несмотря на важность проблемы управленческих функций, она недостаточно разработана в науке. До сих пор отсутствует единство мнений как относительно понятия «функции управления», так и классификации функций управления.[294]

Представляется, что под функциями управления в области использования и охраны земель населенных пунктов следует понимать основные направления деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, необходимые для организации рационального использования и охраны земель данной категории. Виды и содержание самих функций вытекают из градостроительного, экологического, земельного законодательства РФ и субъектов РФ, а также муниципальных правовых актов.

В научной литературе отсутствует единство подходов к классификации функций управления землями, включая земли населенных пунктов. Впервые вопрос о функциях государственного управления был поставлен в 40-е годы XX в. Авторы учебников по земельному праву 1940 г. и 1949 г. к числу функций по управлению земельным фондом относили: учет земель и их государственную регистрацию, землеустройство и планировку населенных пунктов, отвод и изъятие земель, контроль за использованием земель, разрешение земельных споров. В большинстве последующих работ эта классификация функций управления земельными ресурсами была принята за основу.

Г.А. Аксененок в своих трудах выделял две основные функции управления единым государственным земельным фондом: учет и регистрацию земель, а также проведение землеустройства. Землеустройство Г.А. Аксененок рассматривал в широком смысле, т.е. как мероприятия связанные с отводом и изъятием земли, оформлением прав землепользователей на землю и распределением земли внутри определенных ведомств, организаций, получивших землю в пользование. Кроме того, в его работах упоминается и функция контроля за надлежащим использованием земли.[295]

М.И. Козырь относил к числу функций управления «учет всех земель государственного фонда, землеустройство, контроль за использованием земли».[296] В.И. Суворов писал, что в СССР функциями государственного управления земельным фондом являлись: «а) установление в порядке управления общих правил использования земли; б) планирование использования земли; в) организация земельной территории как объекта хозяйственного и иного использования; г) учет земли и государственная регистрация землепользователей, ведение земельного кадастра; д) разрешение земельных споров».[297]

В числе первых попыток предложить классификацию функций управления непосредственно землями городов и иных населенных пунктов следует отметить работы Б.В. Ерофеева и В.П. Балезина. Так, Б.В. Ерофеев выделял функции: учета земель городов и земельный кадастр; планировку земель; распределения и перераспределения земель городов; государственный контроль за использованием земель городов и разрешение земельных споров в городах.[298] В работе В.П. Балезина предлагается практически аналогичная классификация плюс функция землеустройства.[299]

По мнению авторов монографии «Общая теория советского земельного права», к числу функций государственного управления земельным фондом относились: ведение государственного земельного кадастра; планирование использования земли; предоставление и изъятие земельных участков; землеустройство; контроль за использованием земель; организация мелиорации земли; организация рекультивации земель; разрешение земельных споров».[300]

Указанный перечень функций и их содержание авторы выводили из действующего земельного законодательства, а содержание функций, по их мнению, определяли социальные, экономические и научно-технические требования, предъявляемые к организации рационального использования и охраны земель. В данной работе представлен самый исчерпывающий перечень функций государственного управления, сложившихся на момент ее написания.

Тем не менее, во всех указанных классификациях функций управления земельным фондом прослеживался ряд недостатков. Во-первых, при анализе универсальных функций управления земельным фондом (т.е. распространяющихся на все категории земель в земельном фонде страны) авторы включали в перечень функций те, которые распространяются только на одну категорию земель. Например, выделенная авторами монографии «Общая теория советского земельного права» функция мелиорации земель распространялась только на земли сельскохозяйственного назначения. Во-вторых, при рассмотрении управленческих функций применительно к одной категории земель (населенных пунктов), недостаточно четко прослеживалась специфика управления именно этими землями. В-третьих, в указанных работах необоснованно игнорировались функции государства по рациональному использованию и охране земель, а в ряде случаев и иные управленческие функции.

После начала земельной реформы и изменения государственной политики в области земельных отношений в земельно-правовой литературе перечень функций постепенно изменяется и дополняется. Так, ряд авторов начинает выделять такие функции государственного управления земельным фондом, как планирование и систематическое регулирование использования и охраны земельных ресурсов; распределение и перераспределение земель между юридическими и физическими лицами; реализация закона о плате за землю; организация и осуществление землеустройства, земельного кадастра, мониторинга земель; осуществление государственного контроля за использованием и охраной земель; разрешение земельных споров; охрана права собственности на землю, права землевлевладения и права землепользования.[301]

Таким образом, в данной классификации впервые отражены функции государственного управления, появившиеся в период земельной реформы - платность землепользования, проведение мониторинга земель, охрана прав на землю, включая не только право собственности, но и право пожизненного наследуемого владения и постоянного бессрочного пользования.

Р.К. Гусев, рассматривая функции управления земельными ресурсами, разграничил их на две группы. В первую группу он включил функции, которые сохранились с дореформенного периода: учет земель, распределение и перераспределение земельных ресурсов, землеустройство, осуществление контроля за использованием и охраной земель. Однако, несмотря на такую преемственность, по мнению автора, сущность и содержание многих функций этой группы претерпевает определенные изменения.

Ко второй группе Р.К. Гусев отнес новые функции управления земельными ресурсами, возникшие в ходе проведения земельной реформы. В их числе указаны лицензирование землепользования, нормирование качества земли, зонирование земельной территории, экологическая экспертиза.[302]

В данной классификации функций управления земельными ресурсами, безусловно, присутствует ряд заслуживающих внимание элементов, в первую очередь связанных с экологизацией управления земельными ресурсами. В то же время трудно согласится с выделением в качестве отдельной функции государственного управления экологической экспертизы, которая является одной из форм предупредительного контроля за состоянием окружающей среды, и поэтому не может рассматриваться вне контрольной функции управления. Не совсем понятно и упоминание функции лицензирования землепользования. Дело в том, что в отличие от недропользования, пользования иными природными ресурсами, осуществление которых природоресурсовое законодательство прямо связывает с получением лицензии (ст.ст. 37-38 Федерального закона от 24 апреля 1995 г. «О животном мире»; ст. 11-12 Федерального закона «О недрах» и т.д.), пользование земельными участками гражданами и юридическими лицами всегда осуществлялось без получения лицензий.

О.И. Крассов выделяет в числе функций управления ведение государственного земельного кадастра; территориальное планирование использования и охраны земель; предоставление и изъятие земель; землеустройство; мониторинг земель; государственный контроль за использованием и охраной земель. По его мнению, необоснованно выделение рядом авторов в качестве одной из функций управления в сфере использования и охраны земель разрешение земельных споров. Действительно, до начала земельной реформы существовал административный порядок разрешения земельных споров. С принятием Указа Президента РФ от 27 октября 1993 г. «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» все земельные споры рассматриваются в судебном порядке. Поэтому, полагал О.И. Крассов, рассматривать разрешение земельных споров в качестве одной из функций управления означает нарушение принципа разделения властей.[303]

Т.В. Волкова относит к числу специальных функций государственного управления в области рационального использования и охраны земель всех категорий государственный мониторинг земель; землеустройство; ведение государственного земельного кадастра; планирование использования земельных ресурсов и их охраны; государственное регулирование перевода земель из одной категории в другую; распределение и перераспределение земель; государственный контроль за использованием и охраной земель.[304]

По мнению Г.Г. Файзуллина, к основным функциям государственного управления в области земельных отношений следует относить: осуществление земельного мониторинга; ведение землеустройства, государственного земельного кадастра; определение функционально-целевой структуры земельного фонда; планирование использования и охраны земель; распоряжение земельным фондом (распределение и перераспределение земель); контроль за использованием и охраной земель; обеспечение исполнения земельного законодательства (разрешение земельных споров, ответственность за нарушения земельного законодательства).[305]

А.В. Саакян выделяет учетную функцию (включает в себя ведение государственного земельного кадастра и государственную регистрацию прав на земельные участки); мониторинг земель; землеустройство; земельный контроль; распределение и перераспределение (включая изъятие) земель; территориальное планирование; охрану земель.[306]

Последняя классификация представляется нам наиболее удачной из предложенных в научной литературе, хотя и она нуждается в некоторых уточнениях. Так, в свете Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» содержание учетной функции несколько изменилось ввиду объединения функций кадастрового учета земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости. Более того, после образования Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, произошло и объединение указанных А.В. Саакяном учетных функций (по кадастровому учету земельных участков и государственной регистрации прав на них) в едином органе государственной власти. Вместе с тем, едва ли обосновано выделение в качестве отдельной функции государственного и муниципального управления функции территориального планирования. Думается, что данную функцию нельзя рассматривать в отрыве от двух тесно связанных с ней процедур – градостроительного зонирования и планировки территории. Отсюда следует, что более обоснованным является ее обозначение как «регулирование градостроительной деятельности».

На наш взгляд, актуальность исследования функций государственного и муниципального управления земельными ресурсами на современном этапе обусловлена тем, что ЗК РФ не устанавливает четкую классификацию функций управления земельными ресурсами, равно как и не определяет вообще отдельной главой полномочия органов управления земельным фондом. Данное обстоятельство представляется нам принципиальным недостатком, поскольку в ходе проведения земельной реформы сформировалось земельное законодательство не только Российской Федерации, но и субъектов РФ, значительно увеличилось нормотворчество органов местного самоуправления в связи с делегированием им соответствующих полномочий. Существует сложившаяся система специально уполномоченных государственных и муниципальных органов власти, занимающихся вопросами использования и охраны земель (включая земли населенных пунктов), развивается международное сотрудничество в области использования и охраны земельных ресурсов. Однако взаимодействие всех указанных звеньев системы управления земельным фондом регулируется совокупностью разрозненных (и не редко противоречивых) нормативно-правовых актов различной юридической силы.

Дальнейшая теоретическая разработка и совершенствование функций управления землями населенных пунктов будет способствовать совершенствованию правового регулирования земельных отношений в России, координации и взаимодействию органов государственной власти общей и специальной компетенции, а также органов местного самоуправления, повышению правовой защищенности граждан и их объединений в сфере использования и охраны земель населенных пунктов. В целях обоснования предложений по совершенствованию земельного законодательства необходимо определиться с нашим пониманием системы и классификации функций органов государственной власти и местного самоуправления в границах населенных пунктов.

По характеру полномочий следует выделить органы общей и специальной компетенции. Управленческая деятельность органов общей компетенции носит территориальный характер, в то время как деятельность органов специальной компетенции (межотраслевых и отраслевых органов) распространяется на одну или несколько сфер жизнедеятельности общества.

По характеру юридических последствий следует разграничить функцию предоставления и изъятия земель (которая носит правоустанавливающий или правопрекращающий характер); функцию учета земель посредством государственной регистрации прав на землю и ведения кадастра недвижимости, мониторинга земель, а также регулирования градостроительной деятельности (правообеспечительный характер); функцию государственного контроля за использованием и охраной земель (правоохранительный характер).

По критерию универсальности функций органов государственной власти и местного самоуправления на территории населенных пунктов можно выделить две группы функций. С одной стороны, органы общей и специальной компетенции реализуют на территории населенных пунктов свои общие управленческие функции, которые распространяются на все категории земель (государственный земельный контроль, мониторинг и т.д.). При этом реализация этих функций на территории населенных пунктов обладает определенными особенностями. С другой стороны, органы государственной власти и местного самоуправления осуществляют специальные функции управления и охраны земель, которые практически отсутствуют в пределах иных категорий земель за границами категории земель населенных пунктов.

К числу функций первой группы относятся: осуществление землеустройства на территории населенных пунктов; территориальное планирование, учет земельных участков (включая подфункцию экологического учета – мониторинга и подфункцию экономического учета – ведение государственного кадастра недвижимости и государственной регистрации прав на земельные участки); организация и проведение инвентаризации земель и других объектов недвижимости городских и сельских населенных пунктов; государственный и муниципальный контроль (предупредительный и текущий) за использованием и охраной земель городских и сельских населенных пунктов; предоставление и изъятие земельных участков; предоставление гражданам и их объединениям информации по вопросам экологической и градостроительной деятельности, затрагивающей их интересы; организация охраны земель.

В числе функций второй группыследует выделить градостроительное зонирование и разработку документов по планировке территории; выдача разрешений на строительство и ввод объекта в эксплуатацию и т.д.