2015-01-13
6943
В настоящее время состояние зеленых насаждений на территориях большинства российских городов ухудшается под воздействием промышленных и транспортных загрязнений, неорганизованного отдыха населения, несанкционированных свалок промышленных и бытовых отходов, пожаров и самовольных вырубок. При этом меры по учету зеленых насаждений, включая городские леса, сегодня не принимаются, что ведет к ненадлежащему уходу за зелеными насаждениями и, в конечном итоге, к их естественной гибели. Кроме того, этим создаются условия для несанкционированной вырубки деревьев и кустарников, которые не являются чьей-либо собственностью или не учтены надлежащим образом, поэтому произвести расчет причиненного ущерба невозможно. Отсутствие учета зеленых насаждений ведет к уничтожению зеленого фонда городов с целью освобождения территорий под строительство жилой, общественно-деловой и иной недвижимости. При этом обеспеченность зелеными насаждениями на одного жителя в большинстве крупных городов и областных центров остается ниже нормативной.
В этой неблагоприятной экологической ситуации зеленые насаждения являются весьма эффективным фактором оздоровления окружающей среды, так как выполняют санитарно-гигиенические и психофизиологические функции, обеспечивают комфортность и качество среды обитания для горожан.
В настоящий момент правовой режим зеленых насаждений (в том числе городских лесов как самого их крупного вида) определяется нормами различной отраслевой принадлежности, главным образом, экологического, природоресурсового (земельного и лесного) и гражданского законодательства. Приступая к его исследованию, попытаемся обозначить существующие в теории и на практике проблемы в сфере использования и охраны городского зеленого фонда, и в итоге предложить свое видение решения проблемы.
1) терминологическая проблема. В сфере правового регулирования использования и охраны городских лесов и иной городской растительности не существует понятийно-категориальной определенности. Законодатель, определяя состав городской растительности, использует самые различные термины и определения, не раскрывая их содержание и соотношение. Так, правовое положение городской растительности определяют термины «зеленый фонд», «городские леса», «зеленые зоны», «зеленые насаждения» и т.д.
Но каково же их соотношение и содержание? Официальное определение городских лесов дано в «Стандарте отрасли ОСТ 56-108-98 «Лесоводство. Термины и определения» (утв. приказом Рослесхоза от 3 декабря 1998 г. № 203), согласно которому городские леса – это леса, расположенные на землях городских поселений, предназначенные для отдыха населения, проведения культурно-оздоровительных и спортивных мероприятий, а также для сохранения благоприятной экологической обстановки. Муниципальные правовые акты предлагают свои определения, понимая, например, под «городскими зелеными насаждениями» - «парки, скверы, сады общего пользования, зеленые насаждения на улицах и дорогах» либо определяя «зеленые насаждения» как «совокупность древесно-кустарниковой и травянистой растительности естественного и искусственного происхождения (включая парки, скверы, сады, газоны, цветники, а также отдельно стоящие деревья и кустарники)». Более того, в одном из решений Волгоградской городской Думы было установлено, что основными классификационными (инвентарными) объектами зеленых насаждений Волгограда являются: парк культуры и отдыха; парк (сад); сквер; бульвар; набережная; лесопарк; городские леса; дендропарк. Даны и весьма интересные определения. Так, лесопарк – это благоустроенный лес, расположенный в пределах городской черты или за ее пределами; городские леса - леса, расположенные на землях Волгограда.[388] Очевидно, что первое является частью второго, причем без четких критериев различия.
В нормативно-правовых актов более высокой иерархической силы, а именно Законе Волгоградской области от 7 декабря 2001 г. № 640-ОД «О защите зеленых насаждений в населенных пунктах Волгоградской области» предложен другой терминологический ряд. Например, под «зелеными насаждениями» там понимаетсядревесно-кустарниковая и травянистая растительность естественного и искусственного происхождения в населенных пунктах, кроме городских лесов, выполняющая архитектурно-планировочные и санитарно-гигиенические функции. Таким образом, наличие существенных разночтений в понимании одного и того же термина даже в рамках одного субъекта РФ обусловливает необходимость исследования этого вопроса.
Согласно п.1 ст.61 Федерального закона «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г., зеленый фонд городских поселений, сельских поселений представляет собой совокупность территорий, на которых расположены лесные и иные насаждения, в том числе в зеленых зонах, лесопарковых зонах, и других озелененных территорий в границах этих поселений.
Данное определение представляется нам не очень удачным. Во-первых, в России существует четыре разновидности муниципальных образований, и городские (сельские) поселения – лишь одно из них. При буквальном толковании данной нормы получается, что зеленый фонд отсутствует на территории городских округов и внутригородских территориях городов федерального значения, что совершенно не отвечает действительности. Во-вторых, основное место в системе озелененных территорий населенных пунктов занимают городские леса, не выделенные специально законодателем.
На наш взгляд, зеленый фонд городских и сельских населенных пунктов - это совокупность городских лесов и зеленых зон, расположенных на землях населенных пунктов и выполняющих экологические, оздоровительные, рекреационные, эстетические и иные функции в целях смягчения неблагоприятного воздействия антропогенной деятельности на окружающую среду населенных пунктов и поддержание там экологического баланса.
Городские леса – это совокупность лесных и иных зеленых насаждений, расположенных в границах лесничеств и лесопарков населенных пунктов, для которых лесохозяйственным регламентом установлен режим особой охраны в целях сохранения ландшафтов, растительного и животного мира, окружающей среды, улучшения микроклимата, организации отдыха и спорта населения, защиты территории от ветровой и водной эрозии.
Под зелеными зонами следует понимать часть озелененной территории городского или сельского населенного пункта (бульвары, парки, скверы и т.д.), не входящую в состав городских лесов и занятую совокупностью зеленых насаждений, включая древесно-кустарниковые, травянистые и цветочные растения естественного и искусственного происхождения.
Городские леса и зеленые зоны подлежат особой охране в силу ст. 102 ЛК РФ, относящей их к разновидностям лесов, выполняющих функции защиты природных и иных объектов (разновидности защитных лесов). Правовой режим использования и охраны различается для городских лесов, с одной стороны, и всех остальных категорий зеленых насаждений, с другой. Это обусловлено особой экологической ценностью городских лесов.
К зеленому фонду населенных пунктов по своим экологическим функциям тесно примыкают находящиеся за границами населенных пунктов пригородные зоны, в составе которых также могут выделяться зеленые зоны, выполняющие санитарные, санитарно-гигиенические и рекреационные функции. При этом наряду с отсутствием четкого законодательного понимания правового режима и границ «пригородной зоны» существует ряд проблем, связанных с развитием поселков, расположенных около крупных городов, в ходе реализации генеральных планов которых застраиваются пригородные зоны. Наиболее ярко данная проблема видна на примере города Москвы, зеленые зоны вокруг которой прерываются зонами застройки, транспортными магистралями, промышленными объектами, инженерными коммуникациями, что снижает их защитные свойства и рекреационные функции. Аналогичная ситуация с лесными территориями существует вокруг города федерального значения Санкт-Петербурга. И если эта ситуация не изменится коренным образом, то существует большая вероятность утери экологического буфера между этими двумя крупнейшими городами и промышленными центрами.[389]
Земли пригородных зеленых зон могут быть отнесены к землям рекреационного назначения – разновидности земель особо охраняемых территорий. В их границах запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное (вредное) воздействие на окружающую среду, включая использование токсичных химических препаратов для охраны и защиты лесов, в том числе в научных целях; ведение охотничьего хозяйства; ведение сельского хозяйства; разработка месторождений полезных ископаемых; размещение объектов капитального строительства, за исключением лесных троп, гидротехнических сооружений (ст.105 ЛК РФ). Однако в противоречие экологическим целям и задачам допускается использование земельных участков из состава земель промышленности и иного специального назначения, на которых расположены зеленые зоны, в целях строительства, реконструкции и эксплуатации линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов, а также по решению Правительства РФ в целях строительства, реконструкции и эксплуатации аэродромов (ст.86 ЗК РФ).
По функциональному назначению зеленые насаждения, образующие зеленый фонд городских и сельских населенных пунктов, располагаются на трех видах территорий: территориях общего пользования (скверы, бульвары, городские леса); территориях ограниченного пользования (в жилой, промышленной, иной застройке, включая древестно-кустарниковую растительность садовых, огородных и дачных участков); территориях специального назначения (санитарно-защитные, охранные зоны). Особое место среди них занимают зеленые насаждения городских особо охраняемых природных территорий, например, произрастающие в дендрологических парках и ботанических садах. Такая территория получает особый эколого-правовой статус.
2) использование и охрана городских лесов в свете градостроительного законодательства. Территории, на которых расположен зеленый фонд городских и сельских населенных пунктов, могут располагаться в границах рекреационных зон либо в составе иных территориальных зон, исчерпывающего перечня которых ГрадК РФ не содержит. Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков. Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент (п. 2 ст. 85 ЗК РФ). Одной из таких зон является рекреационная зона, в составе которой, в том числе, могут располагаться городские леса, скверы, парки и городские сады (ч.11 ст.35 ГрадК РФ).
Общие положения ГрадК РФ в части закрепления местоположения существующих и планируемых объектов зеленого фонда муниципального образования должны конкретизироваться в генеральных планах городских округов и поселений исходя из местной обстановки. Например, в состав функциональных зон, выделенных в генеральном плане Волгограда, включены зоны рекреационного назначения - городские парки, скверы, бульвары; лесопарки, городские леса, зоны отдыха; объекты санаторно-курортного лечения, отдыха и туризма; спортивные комплексы и сооружения. В свою очередь, зеленый фонд Волгограда является составной частью природного комплекса области и включает в себя городские и пригородные леса, парки и озелененные территории различного назначения. Эти территории выполняют важнейшие экологические, санитарно-гигиенические, рекреационные и эстетические функции, жизненно важные для горожан.
В соответствии с общим архитектурно-планировочным решением генерального плана Волгограда предусмотрено развитие пространственной непрерывности элементов природного каркаса - органичное включение в структуру Волгограда озелененных прибрежных ландшафтов вдоль р. Волги, долин малых рек, природно-рекреационной зоны о. Сарпинского. Проектируемая система озеленения направлена на создание выразительного архитектурного облика города, улучшение условий отдыха, оздоровление экологической обстановки. Озеленение городских территорий предусматривается с обеспечением нормативного уровня озеленения с учетом специфики южных климатических условий Волгограда, а также сложной экологической ситуации. Существующие зеленые насаждения включаются в создаваемый архитектурно-ландшафтный ансамбль Волгограда как важнейшие опорные элементы. В районах сложившейся застройки проектируются скверы, сады на свободных территориях, участках сноса ветхого фонда. Скверы предусмотрены во всех общественно-деловых центрах, у общественных, административных зданий, на перекрестках улиц. В районах нового жилищного строительства формируются зеленые устройства на основе ландшафтов долин рек, балок, участков лесопосадок, организуются зеленые связи между жилыми районами. Генеральным планом предусмотрено сохранение существующих внутриквартальных насаждений, озеленение территорий детских, учебных заведений, больниц и пр., проведение своевременной реконструкции зеленых насаждений всех категорий. Генеральным планом Волгограда предусмотрена также организация защитных зеленых зон между производственными и жилыми зонами, устройство защитно-декоративного озеленения улиц, дорог.[390]
3) правовое регулирование использования и охраны городских лесов природоресурсовым (лесным и земельным) законодательством характеризуется фрагментарностью. Согласно ст.102 ЛК РФ, с учетом особенностей правового режима защитных лесов, в их составе различаются зеленые зоны, лесопарки; городские леса. В пределах городских лесов запрещается осуществление лесопользования, несовместимого с назначением этих лесов. Допускается лишь проведение рубок ухода, санитарных рубок, рубок реконструкции и обновления, а также некоторых иных подобных рубок. Кроме того, на таких землях недопустимо возведение зданий, строений и сооружений, не совместимых с защитными, санитарно-гигиеническими и иными функциями городских лесов, а также с целями организации отдыха населения. Правовое положение городских лесов и вопросы управления использованием и охраной городской растительности определены федеральными нормативными актами различной отраслевой принадлежности.
Так, согласно ст.ст. 14,16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к числу вопросов местного значения поселения и городского округа относится организация благоустройства и озеленения территории поселения (городского округа), использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения (городского округа). Обратим внимание на два обстоятельства: муниципальные районы не наделены полномочиями в сфере использования и охраны городских лесов; полномочия внутригородских территорий городов федерального значения по вопросам использования и охраны городских лесов также не урегулированы.
Согласно ст.23 Лесного кодекса РФ, основными территориальными единицами управления в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов являются лесничества и лесопарки. Земли лесного фонда состоят из лесничеств и лесопарков, которые также располагаются на землях населенных пунктов, в составе которых находятся городские леса. В отношении городских лесов органы местного самоуправления осуществляют разработку и утверждение лесохозяйственных регламентов, проведение государственной экспертизы проектов освоения лесов, а также осуществление муниципального лесного контроля и надзора (ст.84 ЛК РФ). Согласно Постановлению Правительства РФ от 16 июня 2004 г. № 283 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства» (ред. от 27 января 2009 г.), в числе полномочий агентства находится отнесение лесов к ценным лесам и выделение особо защитных участков и установление их границ, отнесение лесов к эксплуатационным, резервным лесам и установление их границ; определение количества лесничеств, лесопарков, установление их границ. Следовательно, городские леса попадают и в сферу управленческих полномочий агентства.
Следует иметь в виду, что правовой режим городских лесов (а также зеленых зон и лесопарков) и древестно-кустарниковой растительности значительно различается. Например, древестно-кустарниковая растительность может находиться в собственности граждан и их объединений (садоводов, дачников, общей собственности собственников жилых помещений в многоквартирных домах, собственности предприятий и организаций), свободно отчуждаться и переходить от одного лица к другому, а для ее рубки не применяются требования и процедуры ЛК РФ, как для городских лесов и лесопарков.
Земельное законодательство правовой режим городских лесов не регулирует, за исключением ст. 85 ЗК РФ и Федерального закона от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», определяющего особенности перевода земель лесного фонда в состав земель других категорий, в том числе населенных пунктов, в случаях установления или изменения их границ.
4) эколого-правовой статус городских лесов. В настоящее время озеленение многих городских населенных пунктов находится в кризисном состоянии. Обеспеченность зелеными насаждениями общего пользования в среднем по России составляет 10,4-10,5 кв. м при минимальной норме, установленной Госстроем, 25 кв. м. Требования к структуре озелененных территорий не выполняются, что влияет на ухудшение состояния всех городских природных ресурсов – вод, земель и атмосферного воздуха.
Органы публичной власти, как правило, не усматривают прямой связи озеленения города с его экологической обстановкой и состоянием здоровья городских жителей. Кризис озеленения не сопровождается взрывами, пожарами, наводнениями и прочими катастрофами. Он протекает бесшумно и проявляется в ухудшении здоровья людей (особенно детей), сокращении продолжительности жизни, нарушении гармоничного сосуществования человека и природы, падении культурного уровня населения. Немаловажное значение имеет то обстоятельство, что озеленение не дает отдачи в виде «прямых и быстрых денег», и рассматривается как препятствие для их получения государственными и коммерческими структурами, что приводит к застройке отдельных территорий бизнес-центрами, офисами, автостоянками и тому подобными объектами, сулящими получение таких денег. Отсюда вытекает необходимость теоретической разработки эколого-правовых проблем охраны и защиты зеленого фонда населенных пунктов, что требует терминологического уточнения поставленной задачи. Дело в том, что следует различать понятия «охрана» и «защита» зеленых насаждений. Как отмечала Ю.И. Шуплецова, под охраной «следует понимать весь комплекс мероприятий по сохранению и развитию зеленых насаждений, а под защитой только те мероприятия, которые направлены на противодействия таким вредным факторам, как болезни, вредители, пожары».[391] Подобный подход прослеживается и в ЛК РФ.
Охрана зеленого фонда населенных пунктов предусматривает ряд мероприятий по сохранению и развитию зеленого фонда, а также устанавливает ряд запретов по осуществлению хозяйственной деятельности. Так, согласно п.5 ст. 86 ЗК РФ в границах зеленых зон запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное воздействие на окружающую среду. Леса зеленых зон отнесены к разновидности защитных лесов, «выполняющих функции защиты природных и иных объектов». В зеленых зонах выборочные рубки лесных насаждений допускаются в порядке, предусмотренном Правительством Российской Федерации. В зеленых зонах, лесопарках запрещаются: использование токсичных химических препаратов для охраны и защиты лесов, в том числе в научных целях; ведение охотничьего хозяйства; ведение сельского хозяйства; разработка месторождений полезных ископаемых; размещение объектов капитального строительства, за исключением лесных троп, гидротехнических сооружений (ст.105 ЛК РФ).
Экологические мероприятия по охране зеленого фонда городских и сельских населенных пунктов могут состоять в возложении обязанностей на граждан и юридических лиц, а также в осуществлении мер по охране зеленого фонда населенных пунктов органами государственной власти и местного самоуправления. В их числе можно выделить установление в генеральных планах и Правилах землепользования и застройки ограничений по строительству и расширению действующих промышленных, коммунальных и складских объектов, непосредственно не связанных с эксплуатацией объектов оздоровительного и рекреационного назначения, а также осуществление контроля за правильной обрезкой деревьев, недопущением использования соли для очистки улиц от снега муниципальными органами ЖКХ и т.д.
5) гражданско-правовой статус городских лесов. Несмотря на то, что реформа экологического и природоресурсового законодательства продолжается более двадцати лет, вопросы собственности и оборотоспособности городских лесов и земель, на которых они произрастают, до сих пор четко не решены. Согласно п.3 ст.209 ГК РФ, владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом (ст.129), осуществляются их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц. В ст.8 ЛК РФ определено, что лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности, а формы собственности на лесные участки в составе земель иных категорий определяются в соответствии с земельным законодательством.
Согласно ст. 27 ЗК РФ, земли, на которых находятся городские леса, не упоминаются в числе изъятых или ограниченных в обороте, а, следовательно, по общему правилу являются свободными в обороте. В соответствии с ЛК РФ городские леса могут быть переданы гражданам и юридическим лицам в безвозмездное срочное пользование или аренду в целях, разрешаемых для лесопользования в защитных лесах (например, для рекреационной деятельности). Говоря о гражданско-правовом режиме городских лесов заметим, что сейчас леса и многолетние насаждения перестали быть объектами недвижимости, а являются принадлежностью главной вещи – земельного участка. И если конструкция «главная вещь-принадлежность» для лесных участков не всегда выдерживается (поскольку ЛК РФ предусматривает возможность купли-продажи лесных насаждений – то есть принадлежности без главной вещи), то применительно к городским лесам такой подход вполне приемлем.
Отсутствие определенности в вопросе собственности на городские леса обусловило высказывание в научной литературе ряда полярных мнений. Так, одни авторы предлагали рассматривать городские леса в качестве объектов федеральной собственности.[392] Аргументировалось предпочтительность федеральной собственности тем, что это «повысит их защищенность, не допустит их отчуждения для использования земельных участков для других целей, благоприятно скажется на экологической обстановке в городах, поскольку она прямо зависит от состояния лесов. Кроме того, ведение лесопаркового хозяйства в городских лесах достаточно затратный процесс, убыточно с точки зрения получения прибыли, поэтому для сохранения полезных качеств лесов, произрастающих на землях населенных пунктов, необходимо финансирование мероприятий по охране, защиты, воспроизводству лесов из федерального бюджета».[393] Наблюдая многочисленные проблемы в сфере использования и охраны лесного фонда, находящегося в федеральной собственности, со своей стороны заметим, что едва ли закрепление городских лесов в федеральную собственность само по себе способно решить эти проблемы.
Вторая группа авторов полагала, что городские леса находятся в собственности муниципальных образований.[394] При этом некоторые представители этой группы шли еще дальше, утверждая, что якобы «земли поселений относятся в основном к муниципальной собственности (курсив наш – А.А.), а значит, и расположенные на них насаждения будут относиться к муниципальной собственности».[395] С этим трудно согласиться, поскольку большая часть территории населенных пунктов уже сейчас находится реально или потенциально в частной собственности, будучи занятой индивидуальными жилыми домами (приусадебными наделами личного подсобного хозяйства), а также многоквартирными домами (соответствующие участки будут переданы в общую долевую собственность собственникам квартир). Если к этому добавить общественно-деловые, производственные, культовые и иные объекты, как правило не находящиеся в муниципальной собственности, то потенциальный перечень муниципальных земель и вовсе сократится. Пока же основная часть земель городов – это неразграниченные государственные земли.
Наконец, сторонники третьей точки зрения предлагали закрепить за городскими лесами «правовой режим особо ценных земель регионального значения», то есть признать их собственностью субъектов Российской Федерации.[396] Частным случаем этой позиции является мнение о нецелесообразности «вводить в городах федерального значения муниципальную собственность на землю, городские леса и обособленные водные объекты»,[397] закрепив их в собственности субъектов РФ – городов федерального значения. На ход данной дискуссии долгое время влияло и региональное нормотворчество, поскольку ряд субъектов Российской Федерации воспользовался своим правом «опережающего нормотворчества». Например, ст.4 закона Краснодарского края «Об особом порядке землепользования в Краснодарском крае» от 8 августа 1995 г., городские леса были отнесены к объектам краевой собственности.
Нельзя сказать, что данная проблематика совсем выпала из поля зрения законодателя. Механизм разграничения государственной собственности на землю и выделения из ее состава муниципальной собственности был предусмотрен Федеральным законом от 17 июля 2001 г. № 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю» (сейчас утратил силу). Предусмотренная данным законом процедура составления перечней земельных участков, на которые должно было возникать право соответствующей публичной собственности, грозила растянуться на несколько десятилетий, причем однозначных критериев распределения всех земельных участков в законе не содержалось. Например, было неясно, в собственность какого уровня должны попасть городские леса или земли общего пользования.
В результате внесения изменений в ЗК РФ и закон о введении его в действие в апреле 2006 г. процедура разграничения публичной собственности на землю была упрощена. Государственная регистрация права собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования на земельный участок при разграничении государственной собственности на землю теперь осуществляется на основании заявления исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления либо действующего по их поручению лица. В заявлении указывается основание возникновения права собственности Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования на земельный участок,
Представляется, что земли, занятые городскими лесами в ближайшей перспективе перейдут в муниципальную собственность. Именно такой вывод следует из ст.50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., согласно которой в состав муниципального имущества может входить «имущество, предназначенное для организации благоустройства и озеленения территории поселения, в том числе для обустройства мест общего пользования и мест массового отдыха населения». Как нами уже отмечалось выше, именно в этом и заключается разрешенное использование городских лесов и иных зеленых насаждений, составляющих публичный зеленый фонд.
Формирование муниципальной собственности на находящиеся в границах муниципального образования городские леса не будет происходить автоматически, в силу формального нахождения таких лесов в границах населенных пунктов. Именно к такому выводу приводит анализ судебной практики.
Так, Администрация города Ижевска обратилась в Арбитражный суд Удмуртской Республики с иском к Территориальному Управлению Федерального агентства по управлению федеральным имуществом по Удмуртской Республике, Министерству имущественных отношений Удмуртской Республики и к Управлению федеральной регистрационной службы по Удмуртской Республике о признании недействительным зарегистрированного права собственности Российской Федерации на участки лесного фонда, расположенные в черте города Ижевска. Решением от 19 июля 2007 г. арбитражный суд в удовлетворении заявленных требований отказал. Кассационная инстанция постановлением от 28 ноября 2007 г. принятое решение оставила без изменения. Суд установил, что в результате изменения границы города Ижевска в состав земель городского поселения вошли участки, занятые лесами первой группы и отнесенные к лесному фонду. В связи с этим суд пришел к выводу, что закрепленное в ст. 10 ЛК РФ положение о том, что в лесной фонд не входят леса, расположенные на землях городских поселений, само по себе не изменяет правового статуса лесных участков лесного фонда, оказавшихся расположенными на землях городских поселений в связи с изменением границ населенного пункта. Нахождение лесов указанной категории на землях городских поселений является основанием для начала процедуры перевода их в нелесные земли и изъятия из земель лесного фонда. Поэтому определением Высшего Арбитражного Суда РФ от 15 мая 2008 г. № 3638/08 было признал недоказанным наличие оснований для признания недействительным права федеральной собственности на спорные участки лесного фонда.
В Определении Высшего Арбитражного Суда РФ от 16 июня 2008 г. № 16490/07 «О передаче дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации» по аналогичному делу было указано, что лесной фонд является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим. Иное толкование приводило бы к несоразмерному ограничению права собственности Российской Федерации, поскольку означало бы, что прекращение права федеральной собственности на участок лесного фонда в результате автоматического перевода спорного участка из земель лесного фонда в земли поселений (населенных пунктов) происходит по воле и в интересах муниципального образования «Чебаркульский городской округ», Челябинской области в отсутствии согласия самого собственника - Российской Федерации и при игнорировании того обстоятельства, что лесной фонд представляет собой публичное достояние многонационального народа России и как таковой является федеральной собственностью особого рода. Довод на ст. 8 Закона РФ «О переводе земель и земельных участков их одной категории в другую» о том, что перевод земель из земель лесного фонда в земли поселений осуществлен автоматически - посредством установления городской черты муниципального образования «Чебаркульский городской округ» основан на неправильном толковании и применении этого Закона.
Таким образом, решения высшей судебной инстанции не отменяли предписаний закона о закреплении городских лесов в муниципальную собственность. Высший арбитражный суд РФ лишь указал на необходимость соблюдения процедуры перевода лесов из федеральной в муниципальную собственность, поскольку переход права собственности на недвижимость (тем более в отношении земельных участков, занятых таким публичным природным объектом, как городские леса) не может происходить автоматически. Иное решение нарушило бы права федерального собственника.
Дискуссионным в теории и практике остается вопрос о возможности перехода отдельных участков городских лесов в частную собственность. Представляется, что подобные действия могут иметь следующую аргументацию.
1) приобретение в частную собственность земельного участка, на котором произрастают городские леса, может произойти в порядке реализации прав собственников зданий, строений, сооружений на приватизацию соответствующего земельного участка (ст.36 ЗК РФ).
По этому вопросу уже формируется судебная практика. Так, ООО «Теплосан» обратилось в Арбитражный суд Самарской области с заявлением о признании незаконным бездействия Министерства имущественных отношений Самарской области (далее - Министерство) по заявлению ООО о предоставлении земельного участка в собственность и обязании Министерства принять по нему решение и предоставить ООО в собственность за выкуп земельный участок. Решением Арбитражного суда Самарской области, оставленным без изменения постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда, требования ООО удовлетворены. В кассационной жалобе Министерство просило отменить названные судебные акты и в удовлетворении заявленных требований ООО отказать. По мнению подателя жалобы, при отсутствии информации об отнесении испрашиваемого земельного участка к участкам леса земель населенных пунктов (городским лесам) Министерством не мог быть сделан вывод о возможности либо невозможности предоставления указанного участка в собственность ООО «Теплосан».
Как отмечалось в Постановлении Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 24 января 2008 г. № А55-10056/2007, в силу п. 3 ст. 28 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» собственники объектов недвижимости, расположенных на земельных участках, относящихся к государственной или муниципальной собственности, обязаны либо взять в аренду, либо приобрести у государства или муниципального образования указанные земельные участки, если иное не предусмотрено федеральным законом. Отказ в выкупе земельного участка, предоставлении его в аренду не допускается, за исключением случаев, предусмотренных законом. Из ч. 1 ст. 36 ЗК РФ следует, что юридические лица, имеющие в собственности здания, строения, сооружения, расположенные на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, имеют исключительное по своему выбору право на аренду или приобретение в собственность земельных участков, на которых расположены объекты недвижимости.
Согласно постановлению Правительства Самарской области от 21 июня 2006 г. № 74 «О порядке распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в городском округе Самара» распоряжение вышеуказанными земельными участками осуществляет Министерство. В соответствии с п.п. 5,6 ст. 36 ЗК РФ для приобретения прав на земельный участок юридические лица обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные ст. 29 ЗК РФ, с заявлением о приобретении прав на земельный участок с приложением его кадастровой карты (плана).
В качестве причины, по которой не был соблюден двухнедельный срок рассмотрения заявления ООО, Министерство указало на направление запросов в Отдел водных ресурсов по Самарской области и Департамент лесного хозяйства Самарской области. Однако направление запросов не освобождает Министерство от обязанности, предусмотренной ст. 36 Земельного кодекса Российской Федерации, и не может служить основанием для увеличения этого срока. Более того, Министерство не дало своевременно ответ Обществу и после получения необходимой информации из Отдела водных ресурсов по Самарской области и Департамента лесного хозяйства Самарской области.
Исходя из изложенного, судебные инстанции пришли к верному выводу о том, что поскольку государственным органом были нарушены нормы ЗК РФ и не было принято решение в установленный законом срок по заявлению ООО о предоставлении земельного участка в собственность, бездействие Министерства нарушает права и законные интересы Общества. При таких обстоятельствах суды правомерно признали незаконным бездействие Министерства и обязали его принять решение по заявлению ООО «Теплосан».
Не являясь сторонником приобретения земельных участков, занятых городскими лесами, в частную собственность, все же заметим, что доводы Министерства действительно трудно признать обоснованными, поскольку связывание возможности приватизации земельного участка не с предусмотренными законом процедурами, а с наличием / отсутствием несвоевременно отправленных / полученных запросов, ставит в зависимость от таковых реализацию конституционных прав граждан и их объединений, что не правомерно.
2) по установленному ЛК РФ правилу, к договору аренды лесного участка применяются положения об аренде, предусмотренные ГК РФ, если иное не установлено ЛК РФ. Однако по смыслу ст. 624 ГК РФ, в условиях отсутствия в ЛК РФ запрета на выкуп арендованных лесных участков, в договоре аренды может быть предусмотрено, что арендованное имущество (лесные участки) переходит в собственность арендатора по истечении срока аренды или до его истечения при условии внесения арендатором всей обусловленной договором выкупной цены. Такая приватизация лесов возможна при условии изменения целевого назначения участка (категории земель).[398]
Земельные участки, занятые городскими лесами не являются изъятыми из оборота или ограниченными в обороте. В большинстве своем они относятся к числу не разграниченных государственных земель. Согласно ст. 10 Федерального закона от 4 декабря 2006 г. № 201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации», распоряжение лесными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в соответствии с земельным законодательством. По общему правилу, вытекающему из п.10 ст.3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», такими не разграниченными землями распоряжаются органы местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в поселениях, являющихся административными центрами (столицами) субъектов РФ, осуществляется органами местного самоуправления указанных поселений, если законами соответствующих субъектов РФ не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, а также если иное не предусмотрено федеральным законодательством об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности.
Понятно, что земельные участки, на которых произрастают городские леса, не могут быть отданы под жилую, промышленную или общественно-деловую застройку. Но существуют и другие варианты их использования (например, для целей, не связанных со строительством), в ходе которых возможно их предоставление по итогам торгов в частную собственность граждан и юридических лиц. Согласно ст.ст. 84,87 ЛК РФ, лесохозяйственные регламенты для лесничеств и лесопарков, расположенных на муниципальных землях, устанавливаются органами местного самоуправления. Следовательно, виды разрешенного использования городских лесов определяют органы местного самоуправления; они же осуществляют лесной надзор и контроль.
Но могут ли органами местного самоуправления быть правомерно предусмотрены какие-либо варианты застройки территорий городских лесов? На наш взгляд, параметры и виды использования таких участков под застройку определяются градостроительным регламентом, входящим составной частью в Правила землепользования и застройки. Поэтому допустимо установление в Правилах для рекреационной территориальной зоны, где располагаются городские леса, в качестве условно разрешенного вида использования (предоставление разрешения подлежит обсуждению на публичных слушаниях) строительство детского оздоровительного лагеря, базы отдыха или санатория. Для проведения жилой застройки будет необходимо изменить разрешенное использования такого земельного участка (вместе с границами территориальной зоны либо без этого) посредством изменений в Правила землепользования и застройки. В условиях не сформированности участков городских лесов (отсутствия их четких границ) этот вариант вполне возможен.
В течении ряда лет после принятия ГрадК РФ в муниципальных образованиях, где отсутствовали Правила землепользования и застройки, существовала значительная проблема определение параметров и видов «не жилого» разрешенного использования городских лесов. Этот вывод наглядно следует, в частности, из решения Арбитражного суда Волгоградской области от 25 декабря 2007 г. по делу № А12-17646/07-С45. Фабула дела заключалась в том, что ЗАО просило признать незаконными действия администрации Волгограда, выразившиеся в принятии решения об отказе в согласовании ЗАО проекта постановления «О предварительном согласовании места размещения объектов» по окончании улицы Хорошева в Дзержинском районе г. Волгограда для строительства: торгово-развлекательного комплекса, салона красоты и фитнес-комплекса; спортивно-развлекательного комплекса.
При рассмотрении дела было установлено, что согласно Генеральному плану Волгограда, утвержденному Решением городской Думы Волгограда «Об утверждении Генерального плана Волгограда» № 47/1112 от 29 июня 2007 г., а также заключениям комитета по градостроительству и архитектуре Волгограда, территория по ул. Космонавтов в завершении улицы им. Хорошева в Дзержинском районе г. Волгограда относится к рекреационной зоне городских парков, скверов, садов, бульваров. В соответствии с заключением комитета земельных ресурсов администрации Волгограда испрашиваемые участки частично расположены на землях городских лесов.
Как было отмечено судом, возведение физкультурно-оздоровительных, спортивных и спортивно-технических сооружений допускается, в случае если в плане освоения лесов на территории субъекта Российской Федерации (лесном плане субъекта Российской Федерации) определены зоны планируемого освоения лесов, в границах которых предусматриваются строительство, реконструкция и эксплуатация объектов для осуществления рекреационной деятельности, на соответствующих лесных участках. В соответствии со ст. 83 Лесного кодекса РФ утверждение лесных планов субъектов РФ относится к полномочиям органам государственной власти субъектов РФ.
В настоящее время, отмечал арбитражный суд, лесной план Волгоградской области не разработан, соответственно рекреационная деятельность в целях организации отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности, а также возведение физкультурно-оздоровительных, спортивных и спортивно-технических сооружений на территории городских лесов не допускается. На этом основании в иске ЗАО было отказано.
Между тем, такая позиция является, по меньшей мере, дискуссионной по следующим основаниям. Во-первых, из ст.ст.83,86 либо иных норм ЛК РФ совершенно не следует, что бездействие органов государственной власти субъектов РФ, выразившееся в не принятии лесного плана, влечет за собой прекращение всех видов деятельности по использованию лесов.
Во-вторых, приведенные судом нормы не имеют отношения к городским лесам. Одной из главных задач лесного плана является утверждение карт с обозначением границ лесничеств, лесопарков, а также зон их планируемого освоения (п.2 ст.86 ЛК РФ). До принятия лесного плана действуют границы лесничеств и лесопарков, установленные ранее.
Основой осуществления использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных в границах лесничества, лесопарка, является лесохозяйственный регламент лесничества, лесопарка (п.1 ст.87 ЛК РФ). Лесохозяйственные регламенты лесничеств, лесопарков, расположенных землях, находящихся в муниципальной собственности, утверждаются органом местного самоуправления (п.3 ст.87 ЛК РФ).
Как уже отмечало нами выше, земли городских лесов с точки зрения закона должны находиться в муниципальной собственности. Следовательно, виды их разрешенного использования определяются не субъектом РФ, а органами местного самоуправления Волгограда. Поэтому суд не правильно применил нормы материального права при рассмотрении данного дела.
Данный вывод может быть подтвержден и самой логикой градостроительной и лесной реформ. С точки зрения ЛК РФ и ГрадК РФ «обычные» леса и городские леса имеют совершенно разный правовой режим. Городские леса подпадают под сферу действия ГрадК РФ, включаются в рекреационные территориальные зоны, и правовой режим их использования определяется градостроительным регламентом. Для земель лесного фонда градостроительные регламенты не устанавливаются (ч.6 ст.36 ГрадК РФ). И это совершенно логично вписывается в общий замысел законодателя, поскольку параметры и виды использования лесов, произрастающих на землях лесного фонда определяются лесохозяйственными регламентами. Именно в лесохозяйственном регламенте в отношении лесов, расположенных в границах лесничеств, лесопарков, устанавливаются: виды разрешенного использования лесов; возрасты рубок, расчетная лесосека, сроки использования лесов и другие параметры их разрешенного использования; ограничение использования лесов; требования к охране, защите, воспроизводству лесов (ст.87 ЛК РФ).
Проще говоря, виды разрешенного использования городских лесов устанавливаются градостроительным регламентом; виды разрешенного использования лесов, произрастающих на землях лесного фонда - лесохозяйственным регламентом. При разработке градостроительного регламента применительно к городским лесам органы местного самоуправления учитывают положения лесохозяйственного регламента для них, который ими же и утверждается. Так стыкуются требования ЛК РФ и ГрадК РФ. Однако в отсутствии градостроительных и лесохозяйственных регламентов, правильное разрешение приведенного дела объективно было затруднительно.
В целом же о сложности неоднозначности рассматриваемой проблемы свидетельствует многочисленная прокурорская практика. Например, обобщение исполнения законодательства о городских лесах в г. Перми показало, что в 2004 - 2005 гг. администрацией города в зоне городских лесов под многоэтажное и индивидуальное жилищное строительство было отдано более сорока земельных участков. Причина этого состояла в том, что администрация фактически не располагала сведениями о границах городских лесов, а лесоустроительная документация была в ненадлежащем состоянии.[399] Аналогичная ситуация наблюдается и в других городах. И хотя в г. Перми благодаря активности прокуратуры предоставление земельных участков городских лесов под строительство прекратилось, вопрос о возможности нахождения городских лесов в частной собственности остался открытым.
Как это не парадоксально, но возможность нахождения городских лесов и иных публичных объектов зеленого фонда городских и сельских населенных пунктов в частной собственности косвенно подтвердил Конституционный Суд РФ в постановлении от 9 января 1998 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации».
В частности, Конституционный Суд РФ обратил внимание на то, что «лесной фонд составляет только часть лесных природных ресурсов. В него не входят леса, расположенные на землях обороны, на землях городских поселений - городские леса, а также древесно-кустарниковая растительность, расположенная на землях сельскохозяйственного назначения, в том числе землях, предоставленных для садоводства и личного подсобного хозяйства, землях транспорта, землях населенных пунктов (поселений), в том числе предоставленных для дачного, жилищного и иного строительства, землях водного фонда, землях иных категорий». Поэтому нет препятствий для того, «чтобы земля, на которой имеются лесные природные ресурсы, не входящие в лесной фонд, а также земля, изымаемая из лесного фонда, могла находиться в различных формах собственности частной (граждан и юридических лиц), государственной, муниципальной и иных».[400] Указание на многообразие форм собственности на леса соответствует ч.2 ст.9 Конституции России, согласно которой земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Это означает, что нормативный акт, признающий право частной собственности на городские леса, скорее всего, не удастся признать не конституционным.
Из этого следует, что городские леса, представляя собой не только огромную инвестиционную, но и экологическую ценность, никак нормативно не защищены от возможной приватизации и застройки. Для повышения их защищенности, на наш взгляд, необходимо внести изменения в ЗК РФ, изложив его подп.2 п.5 ст.27 в следующей редакции: «2) из состава земель лесного фонда и городских лесов». В этом случае земли городских лесов будут ограничены в обороте, и не смогут быть переданы в частную собственность.
Кроме того, для усиления мер по охране городских лесов и иных зеленых насаждений необходима разработка муниципальных целевых программ по охране зеленого фонда муниципалитета; проведение инвентаризации и постановка на муниципальный учет зеленых насаждений, составляющих публичных зеленый фонд (кроме древестно-кустарниковой растительности, произрастающей на земельных участках граждан и юридических лиц); оформление права собственности поселений и городских округов на городские леса; разработка и принятие муниципальных правовых актов, определяющих порядок выдачи разрешений на вырубку объектов публичного зеленого фонда (деревьев и кустарников) на территориях муниципальных образований.
Наряду с охраной зеленых насаждений, важнейшей задачей охраны окружающей среды населенных пунктов является охрана водных объектов, расположенных в их границах. Эта взаимосвязь проявляется в том, что увеличение площади городской застройки увеличивает антропогенную нагрузку на водные экосистемы, что, в свою очередь, влечет ухудшение качества питьевой воды и увеличение вследствие этого смертности населения.
В целом охрана вод – это система мероприятий по сохранению и восстановлению водных объектов, предотвращению их загрязнения, засорения и истощения, а также ликвидации последствий указанных явлений. Как и в случаях охраны других природных объектов, задача охраны вод решается посредством возложения обязанностей на субъектов водных отношений (граждан и юридических лиц, а также публично-правовые образования), включая требования при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, а также посредством придания отдельным водным объектам особого эколого-правового статуса. При этом законодатель указывает на особенности охраны поверхностных и подземных вод, а также регулирует как общий порядок охраны вод, так и конкретизацию этих требований в зависимости от вида деятельности или места расположения источника загрязнения.
В числе общих обязанностей вышеуказанных субъектов можно выделить следующие. Во-первых, охрана водных объектов населенных пунктов от загрязнения. Источниками загрязнения признаются объекты, с которых осуществляется сброс или иное поступление в водные объекты вредных веществ, ухудшающих качество поверхностных и подземных вод, ограничивающих их использование, а также негативно влияющих на состояние дна и берегов водных объектов. Органы государственной власти осуществляют охрану водных объектов от всех видов загрязнения, включая загрязнение через поверхность земли и воздух, причем ситуация здесь далеко не идеальная.
Во-вторых, охрана водных объектов от засорения, то есть накопления в них посторонних (обычно нерастворимых) веществ: строительного и бытового мусора, древесины и т.д. Реализация данной обязанности осуществляется посредством установления общего запрета на сброс в городские водные объекты и захоронение в них производственных, бытовых и других отходов.
В-третьих, предупреждение и ликвидация аварийного загрязнения водных объектов, которое возникает при залповом сбросе вредных веществ в поверхностные или подземные водные объекты и причиняет вред или создает угрозу причинения вреда здоровью населения, нормальному осуществлению хозяйственной и иной деятельности, состоянию окружающей среды населенного пункта, а также биологическому разнообразию.
