Организационно-правовая система управления. Неотъемлемой частью управления экономикой является деятель­ность государственных органов в области бюджета

Неотъемлемой частью управления экономикой является деятель­ность государственных органов в области бюджета, финансов, кредита и налогов.

Бюджетная политика — ключевое звено экономической политики государства. От качества федерального бюджета, заложенных в него параметров зависят и уровень социальной защиты граждан, и инвести­ционные возможности государства, и степень влияния России на меж­дународной арене, и даже предпринимательская активность граждан.

Бюджет — это форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функ­ций государства и местного самоуправления. Федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты являются самосто­ятельными, что обеспечивается наличием собственных источников до­ходов и правом определять направления их использования и расходо­вания. Бюджет должен быть реальным и выполнимым, в нем на основе точной оценки возможностей экономики и государства отражаются приоритеты экономической и социальной политики.

31 июля 1998 т. принят Бюджетный кодекс РФ*, который служит целям финансового регулирования, устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, правовые осно­вы функционирования бюджетной системы страны, правовое положе­ние субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, определяет основы бюджетного процесса, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законо­дательства РФ.

* СЗ РФ. 1998. №31. Ст. 3823; 1999. №28. Ст. 3492.

Бюджетный процесс включает в себя действия различных государ­ственных органов. Составление проектов бюджета — исключительная прерогатива Правительства, соответствующих органов исполнитель­ной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Непосредственное составление проектов бюджетов осуществляют Ми­нистерство финансов РФ, финансовые органы субъектов Федерации и муниципальных образований. Рассмотрение и утверждение проекта за­кона (решения) о бюджете на очередной финансовый год производится законодательным (представительным) органом, представительным ор­ганом местного самоуправления. Бюджетным кодексом установлено казначейское исполнение бюджетов. На органы исполнительной влас­ти возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов, уп­равление счетами бюджетов и бюджетными средствами. Органы феде­рального казначейства (главное управление и территориальные орга­ны) являются кассирами всех распоряжений и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений. Исполнение бюджета исключительно через казначейскую систему призвано устранить существо­вавшую порочную практику нецелевого использования бюджетных средств.

Осуществляя исполнение федерального бюджета, федеральное каз­начейство является своеобразным каналом, по которому денежные средства должны поступать в государственную казну, и после их рас­пределения на основе закона о федеральном бюджете на соответст­вующий год и корректировок, вносимых Правительством, доводятся до адресатов.

Министерства и ведомства отдают свои распоряжения по передаче сумм на то или другое мероприятие, но непосредственно не участвуют в движении денежных потоков.

По централизованной системе казначейства средства должны дово­диться до самого нижнего уровня. Например, каким образом заработ­ная плата работникам некоей бюджетной организации дойдет по на­значению и не будет задержана администрацией любого уровня, же­лающей получать с этих денег некоторый процент, подержав их в ком­мерческом банке? Наличие отделения казначейства в данном конкрет­ном поселке, городе или районе фактически устраняет администрацию от распоряжения казенными средствами. Это позволяет контролиро­вать движение средств вплоть до выплаты на руки.

Кодексом определены также формы финансового контроля за ис­пользованием бюджетных средств, осуществляемого законодательны­ми (представительными) органами, органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, а также главными распорядителя­ми, распорядителями бюджетных средств.

Прозрачность бюджетных статей и процедур, правильность и за­конность расходования средств должны обеспечиваться системой жесткого контроля и аудита исполнения бюджета. Следует исходить из того, что обеспечение бесперебойного и полноценного исполнения бюджета по расходам должно производиться прежде всего по защи­щенным статьям — заработной плате и другим. Бюджет должен испол­няться равномерно и неукоснительно. Это гарантия того, что эконо­мическая политика реализуется на деле, а не превращается в набор пустых деклараций.

Правительство, отвечая за своевременное и полное исполнение бюджета, должно регулярно отчитываться перед палатами Федераль­ного Собрания о ходе его исполнения, теснее работать со Счетной палатой. Для обеспечения своевременного и целевого использования средств предусматриваются квартальные отчеты министерств, ве­домств, учреждений, финансируемых непосредственно из федерально­го бюджета.

Финансирование есть предусмотренный бюджетом целевой, безвоз­вратный и безвозмездный отпуск денежных средств и осуществляется финансовыми органами.

Финансовая политика Правительства направлена на устранение главных причин инфляции, нейтрализацию ее разрушительного влия­ния на экономику и благосостояние людей, предотвращение гипер­инфляции. Для этого предусматривается прямое государственное регу­лирование, включающее: поэтапное сокращение дефицита федераль­ного бюджета; ужесточение контроля за его исполнением и величиной государственного долга; сокращение объемов субсидий и дотаций; перерегистрацию и пересмотр налоговых льгот; программу мер по со­вершенствованию системы платежных и расчетных отношений между предприятиями и др.

Кредитование — это вид банковских операций, сущность которых заключается в выдаче на определенный срок возвратных денежных средств под определенные проценты. Банковская система Российской Федерации, занимающаяся кредитованием, включает в себя Централь­ный банк России, кредитные организации, а также филиалы и пред­ставительства иностранных банков.

В связи с резким обострением в стране финансового и социально-экономического кризиса Правительством и Центральным банком Рос­сии после 17 августа 1998 г. были введены чрезвычайные меры по пере­смотру денежной курсовой политики, приостановлению выплат по внутреннему долгу и мораторию по выплатам иностранным кредито­рам. Комплекс мер, применяемых к кредитным организациям и на­правленных на преодоление их финансовой неустойчивости и восста­новление платежеспособности либо на осуществление процедур лик­видации кредитных организаций, определен Федеральным законом от 8 июля 1999 г. «О реструктуризации кредитных организаций»*. В целях осуществления мероприятий по реструктуризации кредитных органи­заций создано Агентство. Статус Агентства по реструктуризации кре­дитных организаций, его функции и полномочия определены этим Федеральным законом. В частности, установлено основание для пере­хода кредитной организации под управление Агентства. Это может случиться, если кредитная организация не имеет достаточного капита­ла и не удовлетворяет требования отдельных кредиторов по денежным обязательствам и (или) не исполняет обязанность по уплате обязатель­ных платежей в установленные сроки. В результате реализации поло­жений Федерального закона количество коммерческих организаций резко сократится.

* СЗ РФ. 1999. № 28. Ст. 3477.

В стране есть только один крупнейший банк, судьба которого вол­нует каждого гражданина. Это Сберегательный банк России. Интерес к нему понятен: его устойчивость является гарантией социальной ста­бильности, так как в нем находится более 85% всех банковских вкладов; Сбербанк после банковского краха в 1998 г. стал еще более крупным кредитором промышленности*.

* Известия. 1999.1 июля.

Порядок и условия осуществления мер по предупреждению несо­стоятельности (банкротства) кредитных организаций, а также особен­ности оснований и процедур признания кредитных организаций несо­стоятельными (банкротами) и их ликвидации в порядке конкурсного производства установлены Федеральным законом от 25 февраля 1999 г. «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций»*.

* СЗ РФ. 1999. №9. Ст. 1097; 2000. No 2. Ст. 127.

Федеральный закон от 9 июля 1999 г. «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации»* определяет основные гарантии прав ино­странных инвесторов на инвестиции и получаемые от них доходы и прибыль, условия предпринимательской деятельности иностранных инвесторов на территории Российской Федерации. Закон направлен на привлечение и эффективное использование в экономике страны ино­странных материальных и финансовых ресурсов, передовой техники и технологии, управленческого опыта, обеспечение стабильности усло­вий деятельности иностранных инвесторов и соблюдение соответствия правового режима иностранных инвестиций нормам международного права и международной практике инвестиционного сотрудничества.

* СЗ РФ. 1999. № 28. Ст. 3493.

Для современной России особенно значимым становится ускорен­ное развитие страхования. Оно предоставляет гарантии восстановле­ния нарушенных имущественных интересов в случае непредвиденных природных, техногенных и иных явлений, оказывает позитивное вли­яние на укрепление финансов государства. Оно не только освобождает бюджет от расходов на возмещение убытков при наступлении страхо­вых случаев, но и является одним из наиболее стабильных источников долгосрочных инвестиций. Основные направления развития национальной системы страхования в 1998 — 2000 годах одобрены постановлением Правительства от 1 октября 1998 г.*

* СЗ РФ. 1998. №40. Ст. 4968.

Важным шагом в совершенствовании организации работы в области финансов и кредита явилось также принятие 23 июня 1999 г. Федерального закона «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг»*. Предметом его регулирования являются отношения, влияющие на конкуренцию на рынке ценных бумаг, рынке банковских услуг, рынке страховых услуг и рынке иных финансовых услуг и связанные с защи­той конкуренции на рынке финансовых услуг.

* СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3174.

Отношения между кредитной организацией и государством харак­теризуются тем, что кредитная организация не отвечает по обязатель­ствам государства и наоборот; кредитная организация не отвечает по обязательствам Банка России и наоборот; органы законодательной и исполнительной власти и органы местного самоуправления не вправе вмешиваться в деятельность кредитных организаций, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

Основными направлениями государственной денежно-кредитной политики на ближайшее время остаются: укрепление рубля, финансо­вая стабилизация, низкая инфляция, адаптация субъектов экономики, особенно банков, к новой ситуации и поиск ими неинфляционных факторов роста экономики.

Исходя из прогнозов Минэкономики, Банк России ставит перед собой задачу создать с помощью кредитно-денежной политики реаль­ную возможность роста инвестиций, сокращения объемов государст­венных заимствований на внутреннем рынке, которые сегодня слиш­ком дороги, повышения эффективности государственных капитало­вложений.

Нельзя не учитывать и того, что в России сосредоточено значитель­ное количество валюты, и если аккумулировать ее в российских бан­ках, которые смогут инвестировать их в отечественную экономику, то не будет необходимости в зарубежных кредитах. Зарубежные инвесто­ры с большой неохотой идут на предоставление денег России, учиты­вая сложную как финансовую, так и политическую обстановку в стра­не. Для возрождения экономики России нужны значительные инвес­тиции, которые легче привлечь путем создания благоприятных усло­вий для аккумуляции валюты, имеющейся на руках у населения внутри страны (предположительно до 80 млрд. долл.).

Неотъемлемым элементом финансово-кредитной системы являют­ся государственные внебюджетные фонды, образующиеся на основа­нии решений соответствующих органов государственной власти. Име­ются четыре социальных внебюджетных фонда: пенсионный, занятос­ти населения, социального и обязательного медицинского страхова­ния. Поскольку внебюджетные фонды располагают средствами, экви­валентными 40% всего федерального бюджета, вопрос об их правиль­ном использовании имеет исключительно важное значение.

Кроме того, имеются целевые бюджетные фонды (дорожный, эко­логический и другие), а также различные отраслевые, межотраслевые и специальные фонды.

Под налоговой системой Российской Федерации понимается сово­купность налогов, методов и механизмов их исчисления и взыскания. Государство сначала собирает в виде налогов суммы, сопоставимые с половиной валового национального продукта, а затем путем кредитов, субсидий и дотаций централизованно перераспределяет те же средства. Эта государственная фискально-распределительная система пока оста­ется главным регулятором российской экономики и социальной сферы.

Мировой опыт показывает, что успешно функционирующая ры­ночная экономика предполагает мощный налоговый аппарат, обеспе­чивающий неукоснительную уплату налогов. Он тем более необходим России, где в процессе перехода к рынку сокрытие доходов и уклонение от налогов приняло астрономические масштабы. Вопрос пополнения доходов бюджета становится вопросом жизни и дееспособности госу­дарства. Основной причиной недопоступления налогов является общее состояние экономики регионов, характеризующееся спадом производ­ства, увеличением его издержек, массовыми остановками или непол­ной загрузкой предприятий, постоянным ростом убыточных предпри­ятий. Более всего утаивают доходы субъекты естественных монополий, предприятия новых форм собственности, занимающиеся торговлей, строительством, кредитно-финансовой и внешнеэкономической дея­тельностью. Особого внимания заслуживают требования о полной «прозрачности» к крупнейшим налогоплательщикам, к числу которых сегодня относятся «Газпром», РАО «ЕЭС России», МПС, «Аэрофлот — Российские международные авиалинии», «Мосэнерго», «Лукойл» — свыше 17 компаний и полдюжины гигантских банков, которые реально дают более двух третей доходов федерального бюджета.

Нормативная база налогообложения состоит из Основ налоговой системы в Российской Федерации, утвержденной Законом РФ от 27 де­кабря 1991 г. (с изменениями и дополнениями)*, Налогового кодекса РФ, первая часть которого принята 31 июля 1998 г. (с изменениями от 9 июля 1999 г. и 2 января 2000 г.)** и ряда других правовых актов по сбору и контролю за налогами и сборами.

* Ведомости РФ. 1992. №11. Ст. 527; №34. Ст. 1976; 1993. №4. Ст. 118; СЗ РФ. 1994. № 10. Ст. 1108; 1997. № 30. Ст. 3593; 1998. № 31. Ст. 3826; № 43. Ст. 5213; 1999. № 7. Ст. 879; № 25. Ст. 3041; № 28. Ст. 3476.

** СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3824, 3825; 1999. № 14. Ст. 1649; № 28. Ст. 3487,3488; 2000. №2. Ст. 134.

Налог — это обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения при­надлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обес­печения деятельности государства и(или) муниципальных образова­ний.

Сбор — это обязательный взнос, взимаемый с организаций и физи­ческих лиц, уплата которого является одним из условий совершения в интересах плательщиков сборов государственными органами, органа­ми местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (ли­цензий).

В целях совершенствования структуры федеральных органов ис­полнительной власти, деятельность которых направлена на реализа­цию налоговой политики, усиления государственного контроля за своевременным поступлением в бюджеты всех уровней и государствен­ные внебюджетные фонды налогов и других обязательных платежей в полном объеме, а также за производством и оборотом этилового спирта и алкогольной продукции Указом Президента от 23 декабря 1998 г.* Государственная налоговая служба РФ преобразована в Министерство РФ по налогам и сборам.

* СЗ РФ 1998 № 52. Ст. 6393

Ряд важных задач в этой сфере выполняют Федеральная служба налоговой полиции РФ, Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг, а также правоохранительные органы — МВД, прокуратура, ар­битраж. Ясно, что улучшить платежную дисциплину в налоговой сис­теме можно только сообща. Разрозненные усилия оказываются явно неэффективными.

Правительство в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и де­нежной политики:

обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денеж­ной политики;

разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение;

представляет Государственной Думе отчет об исполнении феде­рального бюджета;

разрабатывает и реализует налоговую политику;

обеспечивает совершенствование бюджетной системы;

принимает меры по регулированию рынка ценных бумаг;

осуществляет управление внутренним и внешним долгом Россий­ской Федерации;

осуществляет в соответствии с Конституцией, федеральными зако­нами, нормативными указами Президента валютное регулирование и валютный контроль;

руководит валютно-финансовой деятельностью в отношениях Рос­сийской Федерации с иностранными государствами;

разрабатывает и осуществляет меры по проведению единой полити­ки цен.

В послании Президента Правительству от 12 апреля 1999 г.* опреде­лены общие задачи бюджетной политики на 2000 год: ее реалистич­ность и результативность; ответственность государства за безусловное выполнение взятых на себя бюджетных обязательств; не допустить роста инфляционных ожиданий; перенести акцент на увеличение до­ходов.

* Российская газета. 1999. 13 апр.

Организация управления в области финансов, кредитного дела, на­логов и сборов представлена на схеме 29.