Тема 8. Муниципальное право Российской Федерации

8.1. Муниципальное право: признаки, предмет, функции

Муниципальное право представляет собой систему конституционных и обычных норм, творимых или санкционируемых государством, на­правленных на регулирование отношений в сфере местного самоуправления.

Наименование отрасли берет начало от лат. minicipium — само­управляющаяся община. В законодательстве о местном самоуправле­нии термины «муниципальный», «местный» и словосочетания с ними применяются в отношении органов местного самоуправления, пред­приятий, учреждений и организаций, объектов собственности и дру­гих объектов, целевое назначение которых связано с осуществлением функций местного самоуправления, а также в иных случаях, связан­ных с осуществлением населением местного самоуправления, как равнозначные. Поэтому можно было бы именовать отрасль права, регули­рующую отношения местного самоуправления, не муниципальным, а местным правом. Возможны и другие наименования — земское право, коммунальное право, право местного самоуправления.

Выбор термина «муниципальное право», видимо, во многом предо­пределен наименованием основной территориальной ячейки местного самоуправления — «муниципальное образование» и тем, что иноязыч­ное слово «муниципальное» не обросло в русском языке множеством значений и смыслов, лишающих искомый термин однозначности. Вместе с тем оно способно охватить все аспекты правового регулиро­вания местного самоуправления, в отличие, например, от коммуналь­ного права.

Признаки отрасли права. Можно ли муниципальное право рас­сматривать как самостоятельную отрасль права? В теории под от­раслью права обычно понимают совокупность норм права, имеющую собственные предмет и режим (метод) регулирования, особую функциональную (целевую) специализацию, общие нормы и институты (общую часть).

Предмет правового регулирования — совокупность общественных отношений (деятельных проявлений), упорядочиваемых право­выми нормами. Своеобразие тех или иных групп общественных отно­шений определяет своеобразие регулирующих их правовых норм и обособление последних в отдельные нормативные ассоциации (институты, отрасли права и т.д.).

Режим (способ или метод) правового регулирования — порядок ре­гулирования общественных отношений, характеризующийся особым сочетанием взаимодействующих между собой дозволений, запретов, позитивных связываний и создающий особую направленность регу­лирования. Выделяют, например, общедозволительные («дозволено все, кроме прямо запрещенного») и разрешительные («запрещено все, кроме прямо разрешенного») правовые режимы. Отмечается, что уго­ловному праву присущ преимущественно запретительный характер, административному праву — обязывающий, гражданскому праву — дозволительный. Применительно к способу задания самих правовых режимов выделяют методы императивного регулирования (односто­роннее задание субъектом правотворчества правил поведения для участников общественных отношений) и диспозитивного регулирова­ния (предоставление участникам общественных отношений возмож­ности правового саморегулирования собственного поведения).

Функции отрасли права — основные направления регулирующего воздействия норм данной отрасли на общественные отношения. К числу функций разных отраслей права традиционно относят: закре­пление господствующих общественных отношений (регулятивная статическая функция); обеспечение развития последних (регулятив­ная динамическая функция); охрана желательных отношений и вы­теснение нежелательных (охранительная функция). К числу функций (целей) необходимо отнести и внутри правовые роли отдельных от­раслей, заключающиеся в объединении разных групп норм, их специа­лизации и т.п.

Общеотраслевые обобщения — совокупность правовых норм, на­правленных на объединение и согласование норм, непосредственно определяющих поведение индивидов, организаций, других субъектов. Правовые обобщения (нормы-цели, нормы-принципы, дефинитивные нормы и т.п.) обеспечивают единое согласованное воздействие на общественные отношения всей совокупности норм конкретных отрас­лей права.

Муниципальное право следует рассматривать как отрасль права при наличии перечисленных признаков.

Предмет муниципального права. В качестве предмета муниципаль­ного права выступает местное самоуправление, представляющее собой сложную, многоплановую сферу общественных отношений, регулируе­мых многими отраслями права. Участие муниципальных образований, их органов в хозяйственной деятельности, имущественном обороте оп­ределяется нормами гражданского, предпринимательского права. Вве­дение местных налогов, сборов, установление порядка их взимания — предмет налогового права. Разработка, принятие, исполнение местного бюджета регулируются нормами бюджетного права. Избрание должно­стных лиц, депутатов представительных органов местного самоуправ­ления определяется нормами избирательного права как под отраслью конституционного права. Правовое положение выборных должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих во многом определяется нормами административного права (иногда в качестве от­дельной отрасли права выделяют служебное право, имея в виду нормы законодательства о государственной, муниципальной службе). На ох­рану местного самоуправления нацелены нормы конституционного, уголовного, административного, гражданского права. Основы местного самоуправления закладываются на уровне конституционного регули­рования. В конечном итоге оказывается, что местное самоуправление — предмет регулирующего воздействия со стороны множества самых раз­ных отраслей национального права.

Можно ли в рамках местного самоуправления выделить отношения, детально регулируемые нормами именно муниципального права (преж­де всего, нормами специального законодательства о местном самоуправ­лении)? Да, можно. Это территориальные и организационные формы местного самоуправления (территории муниципальных образований, их состав, границы, структура органов местного самоуправления, иные ас­пекты устройства аппарата муниципальной власти, органы обществен­ной самодеятельности); это порядок деятельности органов местного самоуправления, органов территориального общественного самоуправления, положение депутатов представительных органов местного само­управления, выборных должностных лиц местного самоуправления. Иными словами, то, что в свое время называлось советским строительст­вом, а сегодня по традиции можно условно определить как муниципаль­ное строительство или муниципальное устройство.

Таким образом, в рамках местного самоуправления (общий пред­мет муниципального права) выделяется муниципальное строительство, муниципальное устройство — собственный предмет муниципаль­ного права. Он задает своеобразие предмета муниципального регули­рования в целом.

8.2. Компетенции муниципальных образований

Компетенцию муниципальных образований составляют вопросы местного значения. Законодатель определяет их как вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом об общих принципах организации местного самоуправления осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Обычно компетенцию какого-либо субъекта определяют путем закрепления его предметов ведения, полномочий, территории осуществления компетенции.

Предметы ведения - те сферы (области) общественных отношений, в которых вправе и должен действовать субъект. Полномочия – одновременно права и обязанности субъекта на совершение конкретных действии, операций. Полномочия реализуются в рамках предметов ведения. Полномочия – способ уточнения, детализации предметов веде­ния. Если исходить из изложенного подхода, то вопросы местного значения в основном представляют собой предметы ведения. Они сформулированы довольно широко и требуют детализации в компетенции населения, органов местного самоуправления.

Закон от 6 октября 2003г., в отличие от Закона от 28 августа 1995 г., предусмотрев несколько видов муниципальных образований, наделил разной компетенцией поселения, муниципальные районные го­родские округа. Это обусловлено тем, что одни вопросы имеют значение исключительно для поселений, другие носят межпоселенческий характер и отражают общие интересы жителей сопредельных поселений.

Вопросы местного значения муниципального района. К ним от­носятся:

1) формирование, утверждение, исполнение бюджета униципаль­ного района, контроль за исполнением данного бюджета;

2) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов муниципального района;

3) владение, пользование и распоряжение имуществом, находя­щимся в муниципальной собственности муниципального района;

4) организация в границах муниципального района электро- и га­зоснабжения поселений;

5) содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования между населенными пунктами, мостов и иных транспортных инженерных сооружений вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, за исключением автомобильных дорог обще­го пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооруже­ний федерального и регионального значения;

6) создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района;

7) участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвы­чайных ситуаций на территории муниципального района;

8) организация охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией;

9) организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды;

10) организация и осуществление экологического контроля объектов производственного и социального назначения на территории муни­ципального района, за исключением объектов, экологический контроль которых осуществляют федеральные органы государственной власти;

11) организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего об­разования по основным общеобразовательным программам, за исклю­чением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной вла­сти субъектов РФ; организация предоставления дополнительного об­разования и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального района, а также организация отдыха детей в каникулярное время;

12) организация оказания на территории муниципального района скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной, первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщи­нам в период беременности, во время и после родов;

13) опека и попечительство;

14) организация утилизации и переработки бытовых и промыш­ленных отходов;

15) территориальное зонирование земель межселенных территорий, изъятие земельных участков межселенных территорий для муници­пальных нужд, в том числе путем выкупа, осуществление земельного контроля за использованием земель межселенных территорий, ведение кадастра землеустроительной и градостроительной документации;

16) формирование и содержание муниципального архива, включая хранение архивных фондов поселений;

17) содержание на территории муниципального района межпосе­ленческих мест захоронения, организация ритуальных услуг;

18) создание условий для обеспечения поселений, входящих в со­став муниципального района, услугами связи, общественного пита­ния, торговли и бытового обслуживания;

19) организация библиотечного обслуживания поселений (обеспе­чение услугами библиотечного коллектора);

20) выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района, за счет средств бюджета муниципального района.

Органы местного самоуправления муниципального района обладают всеми полномочиями органов местного самоуправления поселения на межселенных территориях и в сельских населенных пунктах, не яв­ляющихся муниципальными образованиями, в том числе полномо­чиями органов местного самоуправления поселения по установлению, изменению и отмене местных налогов и сборов в соответствии с зако­нодательством РФ о налогах и сборах.

Органы местного самоуправления муниципального района вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов госу­дарственной власти и не исключенные из их компетенции федераль­ными, региональными законами, только при наличии собственных ма­териальных ресурсов и финансовых средств (за исключением субвен­ций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ).

Органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с ор­ганами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, пре­доставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района.

Органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдель­ных поселений, входящих в состав муниципального района, о переда­че им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, пре­доставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соот­ветствующих поселений.

Указанные соглашения должны заключаться на определенный срок, содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, порядок определе­ния ежегодного объема субвенций, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений.