Представительный орган муниципального образования

Понятие и назначение. Представительный орган муниципального об­разования — орган, обладающий правом представлять интересы насе­ления и принимать от его имени решения, действующие на террито­рии муниципального образования. Отсюда его ведущее положение в системе органов местного самоуправления — именно он непосредст­венно выражает волю населения муниципального образования в це­лом, формализуя ее в своих решениях. При этом представительный орган является главным нормотворческим органом муниципального образования. Он обладает общей нормотворческой компетенцией. Нормотворческая компетенция иных органов является специальной. Особая связь представительного органа с населением обеспечивается также тем, что прямо или косвенно он формируется населением в ли­це избирательного корпуса. Кроме того, она обеспечивается коллеги­альным характером работы представительного органа.

Характеризуя современные представительные органы местного са­моуправления, необходимо учитывать их историческую связь с вече, земскими думами, местными советами. Все они суть формы россий­ского местного самоуправления на соответствующих этапах его разви­тия. Они имеют сходное назначение, порой общие организационно-правовые принципы и функции, хотя, разумеется, между ними есть различия, подчас весьма существенные.

Расходы на обеспечение деятельности представительного органа предусматриваются в местном бюджете отдельной строкой в соответ­ствии с классификацией расходов бюджетов в Российской Федерации. Это придает представительному органу финансово-экономическую самостоятельность. Однако управление, распоряжение представи­тельным органом или отдельными депутатами (группами депутатов) в какой бы то ни было форме средствами местного бюджета в процес­се его исполнения не допускаются, за исключением средств местного бюджета, направляемых на обеспечение деятельности представитель­ного органа муниципального образования и депутатов. Представительный орган муниципального образования обладает правами юридического лица.

Состав. Численный состав представительных органов определяется уставами муниципальных образований, он весьма разнообразен. Причем далеко не одинаков даже в представительных органах муниципальных образований одного уровня. Многое зависит от объема работы данного представительного органа, численности населения муниципального образования и т.д.

В советский период российской истории, когда действовали Сове­ты народных депутатов, их численный состав был чрезвычайно велик. Считалось, что чем шире состав Совета, тем больше трудящихся прой­дет школу государственного управления. На деле же депутаты Сове­тов не играли существенной роли в решении вопросов общественной жизни. И порой чем больше был состав Совета, тем меньше было у не­го возможностей эту роль выполнять, поскольку деловое рассмотре­ние вопросов и принятие конструктивных решений столь массовой организацией было просто затруднительным.

Ныне численный состав представительных органов по сравнению с' составом местных Советов народных депутатов значительно сокра­щен, хотя и не всегда оптимален. Бывает число депутатов представи­тельных органов по-прежнему велико или, наоборот, слишком мало. Чтобы избежать этих крайностей, законодатель в ст. 35 Закона от 6 ок­тября 2003 г. установил, что численность депутатов представительно­го органа поселения, в том числе городского округа, определяется ус­тавом муниципального образования и не может быть менее:

- 7 человек — при численности населения менее 1 тыс. человек;

- 10 человек — при численности населения от 1 тыс. до 10 тыс. че­ловек;

- 15 человек — при численности населения от 10 тыс. до 30 тыс. че­ловек;

- 20 человек — при численности населения от 30 тыс. до 100 тыс. че­ловек;

- 25 человек — при численности населения от 100 тыс. до 500 тыс. че­ловек;

- 35 человек — при численности населения свыше 500 тыс. человек.

Если численность жителей поселения, обладающих избиратель­ным правом, составляет менее 100 человек, то представительный ор­ган поселения не формируется. В этом случае полномочия представи­тельного органа осуществляются сходом граждан.

Численность депутатов представительного органа муниципального района определяется уставом муниципального района и не может быть менее 15 человек. Численность депутатов представительного органа внутригородской территории города федерального значения определяется уставом муниципального образования и не может быть менее 10 человек..

Формирование состава. В состав представительных органов го­родских, сельских поселений, городских округов входят депутаты, избираемые в ходе муниципальных выборов на основе всеобщего, рав­ного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Имеет­ся специфика формирования представительного органа муниципаль­ного района. Федеральный законодатель предусмотрел два варианта его формирования.

1. В представительный орган входят главы расположенных на тер­ритории муниципального района поселений, а также депутаты пред­ставительных органов этих поселений, избираемые данными органами из своего состава в соответствии с равной нормой представительства, независимо от численности населения поселений. Вновь избранный глава поселения должен сменить в составе представительного органа района своего предшественника на посту главы. Избрание нового со­става представительного органа поселения означает необходимость избрания им из своего состава новых членов представительного орга­на района. Представительный орган поселения в любой момент может заменить ранее избранных им членов представительного органа муни­ципального района. Входящие в состав представительного органа муниципального района при таком варианте его формирования лица не приобретают статуса его депутатов. Закон определяет их правовое положение как членов выборного органа местного самоуправления (в разбираемом случае — членов представительного органа муниципального района).

2. В представительный орган избираются депутаты на муници­пальных выборах на основе всеобщего, равного и прямого избиратель­ного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, изби­раемых от одного поселения, не может превышать 2/5 от установлен­ной численности представительного органа муниципального района. Представительный орган муниципального района может формиро­ваться либо по первому, либо по второму варианту. Он формируется по первому варианту, если такое решение в течение одного года со дня выдвижения соответствующей инициативы поддержано представи­тельными органами не менее чем ²/₃ поселений, входящих в состав му­ниципального района. Инициатива в формировании представитель­ного органа муниципального района в данном порядке оформляется решением представительного органа поселения, расположенного в границах муниципального района. В решении указывается предлагае­мая норма представительства депутатов представительных органов поселений в представительном органе муниципального района, а так жедень начала работы сформированного в соответствии с указанным порядком представительного органа муниципального района.

Установленный порядок формирования представительного органа муниципального района закрепляется в уставе муниципального рай­она в течение одного месяца со дня начала работы соответствующего представительного органа муниципального района.

Правомочность состава. Общее требование российского законо­дательства — представительный орган может осуществлять свои пол­номочия (т.е. быть правомочным) в случае избрания не менее 2/3 от установленной численности его депутатов (членов).

Срок полномочий. Представительный орган местного самоуправ­ления городского, сельского поселения, городского округа избирается путем общих или досрочных выборов на определенный срок, называе­мый созывом. Срок, на который избирается представительный орган, устанавливается уставом муниципального образования и не может быть менее двух и более пяти лет. Этот срок является предельным сроком полномочий депутатов представительного органа. Окончание срока полномочий представительного органа конкретного созыва оз­начает и окончание срока полномочий всех депутатов данного созыва. Сказанное распространяется также на определение срока полномочий представительного органа муниципального района, избираемого на муниципальных выборах, а также его депутатов. Представительный орган муниципального района, формируемый органами местного са­моуправления поселений, работает не по созывам. Он действует на по­стоянной основе, бессрочно.

Вместе с тем, жизнь порой бывает непредсказуема; политическая, экономическая обстановка часто меняется. Поэтому законодатель предусмотрел, что полномочия представительного органа муници­пального образования независимо от порядка его формирования мо­гут быть прекращены досрочно в ряде случаев.

Во-первых, если судом установлено, что представительным орга­ном принят нормативный акт, противоречащий Конституции РФ, фе­деральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, ус­таву муниципального образования. При этом представительный орган в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный акт. Высшее долж­ностное лицо субъекта РФ (руководитель его высшего исполнительного органа государственной власти) в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ проект закона субъекта РФ представительного органа. Полномочия представительного органа прекращаются со дня вступления в силу закона субъекта РФ об его роспуске. Закон субъекта РФ о роспуске представительного ор­гана муниципального образования может быть обжалован в судебном порядке в течение 10 дней со дня вступления в силу. Суд должен рас­смотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.

Во-вторых, в случае принятия указанным органом решения о самороспуске. При этом решение о самороспуске принимается в порядке, определенном уставом муниципального образования.

В-третьих, в случае вступления в силу решения верховного суда республики соответствующего суда края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа о неправо­мочности данного состава депутатов представительного органа муниципального образования, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий.

В-четвертых, в случае преобразования муниципального образования.

Досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования влечет досрочное прекращение полно­мочий его депутатов и необходимость формирования представительного органа нового созыва. В случае досрочного прекращения полно­мочий представительного органа, состоящего из депутатов, избранных населением непосредственно, не позднее чем через три месяца со дня вступления в силу решения о досрочном прекращении полномо­чий Данного органа проводятся досрочные муниципальные выбо­ры в представительный орган муниципального образования. В случае досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального района, сформированного путем непрямых выборов, представительные органы соответствующих поселении обязаны в течение месяца избрать в состав представительного органа муниципального района других депутатов.

Компетенция. В законе от 6 октября 2003 определены вопросы исключительного ведения представительных органов местного самоуправления, т.е. вопросы, которые вправе решать только представительные органы местного самоуправления, и никакие иные. Это гарантирует ведущую роль представительных органов во всей системе органов местного самоуправления.

В исключительной компетенции представительного органа муни­ципального образования находятся:

1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах;

4) принятие планов и программ развития муниципального образо­вания, утверждение отчетов об их исполнении;

5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

6) определение порядка принятия решений о создании, реоргани­зации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предпри­ятий и учреждений;

7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

8) определение порядка материально-технического и организаци­онного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по ре­шению вопросов местного значения.

Анализ полномочий представительного органа позволяет сделать ряд выводов. Во-первых, только представительные органы вправе принимать общеобязательные правила по предметам ведения муни­ципального образования, «местные законы», которые адресуются всем другим органам местного самоуправления соответствующих му­ниципальных образований, гражданам, общественным объединениям, предприятиям, учреждениям и организациям. Они определяют основ­ные направления развития в различных сферах и отраслях муници­пальной деятельности: социально-бытового обслуживания населения, коммунального хозяйства, жилищного строительства, использования земель и т.д. Во-вторых, исключительно представительные органы ут­верждают местный бюджет и отчет о его исполнении. В-третьих, уста­новление местных налогов и сборов тоже относится к исключительно­му ведению представительных органов, поскольку непосредственно затрагивает материальные, наиболее существенные интересы жите­лей. В-четвертых, муниципальная собственность составляет экономи­ческую основу местного самоуправления, и представительные органы не могут стоять в стороне от управления ею.