Губернские реформы

На фоне длительной северной войны (1700-1721 г.г.) и многочисленных народных восстаний начала века (1705-1706 г.г. – астраханское восстание, 1707 г. – восстание в Башкирии, 1707-1708 г.г. – восстание на Дону под предводительством Кондратия Булавина) Петр I пришел к выводу о необходимости преобразований в области территориального управления.

В 1708 г. был издан Указ Петра I о росписи городов по восьми губерниям: Ингерманландской (Санкт-Петербургской), Московской, Архангелогородской, Смоленской, Киевской, Азовской, Казанской и Сибирской. Позже к ним добавилась Рижская, Астраханская, Нижегородская и Ревельская. Территория губерний делилась на уезды и была достаточно обширной. Во главе губерний стояли губернаторы, наиболее крупные и значимые губернии возглавляли – генерал-губернаторы, обладавшие административной, полицейской, судебной, финансовой властью.

В 1719 году губернии были разделены на провинции (первоначально – 45, несколько позже – 50), а те в свою очередь – на округа (дистрикты). Во главе крупнейших провинций стояли губернаторы, во главе остальных – воеводы. Однако строгой субординации между названными чинами не было, поэтому в 1727 году установили жесткую вертикаль власти: окружной (уездный) воевода подчинялся только провинциальному воеводе, последний – воеводе губернскому. Над всеми ими стоял губернатор.

К 1775 году, когда Екатерина II начала проведение новой губернской реформы в империи насчитывалось уже 23 губернии, а к концу века их число достигло полусотни. В основу перестроения административно-территориальной системы было положило количество населения, примерно одинаковое для каждого звена (300-400 тыс. душ для губернии и 20-30 тыс. душ для уезда). Для управления губернией наряду с губернаторами вводились коллегиальные органы: губернские правления, а также приказы общественного призрения.

Судебные реформы. Система приказов, как коллегий, не предусматривала отделение административных от судебных функций. Впервые более последовательно, чем предыдущие правители, провела отделение суда от администрации Екатерина II. Эта задача решалась наряду с другими в рамках губернской реформы.

На уровне уездов и губерний для суда над государственными, экономическими и дворцовыми крестьянами, ямщиками и однодворцами были учреждены Нижние и Верхние расправы. В Нижней расправе (уездный уровень) учреждались должности расправного судьи и восьми заседателей, избираемых крестьянами. В Верхней расправе (суд второй инстанции по отношению к Нижней расправе, губернский уровень) выделялись два департамента: уголовных и гражданских дел с председателями, назначаемыми Сенатом, и пятью заседателями, выбираемыми крестьянами.

Для суда над городскими сословиями в уездных городах создавались Городские магистраты (Ратуши) в составе двух бургомистров и четырех ратманов, избираемых купцами и мещанами на срок 3 года. Второй судебной инстанцией по отношению к городским магистратам стали Губернские магистраты. В них также выделялись два департамента: уголовных и гражданских дел, каждый из которых действовал в составе председателя и трех избираемых населением губернского города заседателей.

Для осуществления смешанных административно-полицейских и судебных функций в уездных городах создали Нижние земские суды. Каждый из них включал избираемого местным дворянством на 3 года земского исправника (капитан-исправника) и двух-трёх земских заседателей. Нижние земские суды преимущественно осуществляли административно-полицейские обязанности (осуществление контроля за спокойствием в уезде, состоянием дорог и мостов, приведения в исполнение распоряжений правительственных властей и другие). Кроме того, они осуществляли предварительное расследование по уголовным делам и сами разрешали некоторые категории дел, в основном – незначительные по характеру и сумме иска.

На губернском уровне создавались Верхние земские суды, в которых также действовали два департамента в составе председателей, назначавшихся Сенатом, и 5 заседателей, избираемых дворянством.

В качестве высшей апелляционной и ревизионной инстанции над всеми вышеперечисленными судами в губернских городах создавались палаты уголовных и гражданских дел (в составе каждой: председатель, два советника и два ассессора). Для снижения нагрузки на эту инстанцию учреждались и совестные суды, в состав которого входил председатель и шесть заседателей, избираемых по два от каждого городского сословия. Совестные суды рассматривали лишь некоторые уголовные и гражданские дела.

Высшим судебным органом всей Российской империи был определен Сенат. На всех уровнях судебной власти для надзора за судопроизводством вводились прокурорские должности.

Полицейские реформы. Осуществление полицейских функций в допетровский период не было исключительной обязанностью какого-либо одного органа. Функции полиции, особенно по политическим делам, нередко брали на себя приказы, а на местах – воеводы и губернаторы.

Специализированные полицейские органы первоначально появились в столицах Российского государства. Указом от 20 мая 1715 года в Петербурге была учреждена полицейская канцелярия, при которой для исполнения полицейских обязанностей состояли солдаты и унтер-офицеры. Следующим шагом стало введение в мае 1718 года должности генерал-полицмейстера в Петербурге, в подчинении которого находилась полицмейстерская канцелярия. Петр I лично написал «Пункты, данные Генерал-полицмейстеру Дивиеру для руководства». Этим документом на полицию возлагались обязанности по надзору за благоустройством и санитарией, охране общественного порядка и борьбе с преступностью, обеспечению пожарной безопасности.

19 января 1722 года в Москве также была учреждена регулярная полиция, возглавляемая обер-полицмейстером. После издания 23 апреля 1733 года императорского указа «Об учреждении полиции в городах» полицмейстерские конторы начали создаваться в губернских и других периферийных городах (первоначально в 23 городах губернского уровня).

Начиная с 1775 года, как было уже сказано, на уровне уездов создаются Нижние земские суды, судебно-полицейские органы со смешанной компетенцией.

Наиболее значимая веха в развитии полицейских органов Российской империи была ознаменована изданием 8 апреля 1782 года «Устава благочиния или полицейского»[3]. Этим документом было определено устройство полицейского аппарата во всех городах империи. В каждом из городов предусматривалось создание Управ благочиния. В обеих столицах во главе полицейского аппарата стоял Обер-полицмейстер, ему подчинялся Полицмейстер и два пристава, уголовных и гражданских дел. В губернских городах полицейский орган возглавлял Обер-комендант, которому подчинялся городничий и также двое приставов. В остальных городах Управы благочиния были представлены Городничими, у которых в подчинении находилось по двое приставов. Помимо этого от городского населения (в основном из среды купечества) в Управы избиралось по два ратмана.

На Управы благочиния возлагалось осуществление множества функций, от охраны порядка на улицах, заведования городским благоустройством и торговлей, пожарной охраной до предварительного следствия и суда по мелким уголовным делам. Для осуществления названных полномочий предусматривалось введение и низовых полицейских должностей: частный пристав отвечал за части города из 200-700 дворов, в ведении квартального поручика находились кварталы по 50-100 домов в каждом. Помимо этого, создавались стационарные посты полиции, на которых несли службу рядовые полицейские-будочники.

Дальнейшие значимые преобразования в сфере организации деятельности полицейского были осуществлены только в XIX веке.

Реформирование системы государственной службы. В допетровский период назначение на должности происходило с основе специальных учетных документах – Разрядных, Боярских книг, а также Боярских списков. Основным принципом замещения должностей был принцип местничестива, т.е. учет родовитости человека при назначении его на должность.

Новые политически условия потребовали введения новых принципов государственной службы, в которой должны были, прежде всего, учитываться личные способности, таланты, а также преданность царю. Решению этих задач была призвана «Табель о рангах», учрежденная 24 января 1722 года. Ею было установлено XIV разрядов (военных, статских и придворных чинов). Определялось, что служилые люди с XIV по IX разряд имели личное дворянство (сохранялось пожизненно), а начиная с VIII (для гражданских чинов) – потомственное, т.е. его уже можно было передавать по наследству. Для армейских чинов потомственное дворянство приобреталось, начиная уже с XII разряда. Устанавливались сроки службы в определенном чине. Службу нужно было начинать с низших чинов.

Реформирование системы государственной службы привело к укреплению государственного аппарата более способными кадрами, вводились четкие размеры окладов для должностей одного уровня, однако на практике очень часто имели место задержки выплаты денежного довольствия, а большая разница в окладах между высшими и низшими чинами увеличивала социальное расслоение. Например, вице-президент коллегии получал 2400 рублей в год, а молодые подьячие – 62 рубля в год.

После смерти Петра I в России снова вернулись к допетровской практике в оплате труда чиновников низшего уровня. Указом 1726 года Сенат постановил: «Приказным людям [денег] не давать, а довольствоватца им от дел по прежнему обыкновению с челобитчиков, кто что даст по своей воле».