Проекты конституционных реформ

По этим причинам эпоха Великих реформ стала эпохой огромного количества реформаторских начинаний большей частью не реализованных по причинам противодействия российского дворянства, боявшегося потерять монополию на участие в управлении государством. Высшим органом управления оставался Государственный совет Российской империи - это был законосовещательный орган империи, через который проходили все проекты законодательных актов страны. В процессе принятия закона Государственный совет занимал ведущее место в обсуждении, и принятии законов, подготовке законопроектов на подпись Императору и поэтому на начало 1860-х годов приходится появление разнообразных проектов повышения эффективности законосовещательной деятельности через создание двухпалатного парламента и допуска представителей разных социальных групп населения к работе государственного совета. Уже в первой половине 1860-х годов на имя императора Александра II представители земских управ стали отправлять адреса с тем, чтобы в условиях отмены крепостного рабства допустить достойнейших представителей крестьянского сословия к работе департаментов Государственного совета. Эти проекты так и остались без ответа, ввиду того, что царское самодержавие опасалось ослабить позиции дворян, ведь сфера государственного управления становилась единственной сферой жизни, где родовая российская аристократия имела первенство, по сравнению с представителями других сословий империи. Другим высшим органом государственной власти оставался Правительствующий сенат, являвшийся высшим надзорным органом за деятельностью органов государственной власти, стал в ходе реформ 1860-1870-х годов высшим судебным органом Российской империи. Потребность в высшем судебном аппеляционном органе особенно осознавалась в ходе проведения судебной реформы 1864 года, когда появилась стройная и четкая система судебных присутствий разного уровня. Именно по этой причине Правительствующий сенат становился высшим судебным органом Российской империи и высшей аппеляционной инстанцией по гражданским и уголовным делам. Постановка новых и беспрецедентных задач управления государством в годы Великих реформ потребовали личного вмешательства императора Александра II. Воздействие отмены крепостного права на сферу реализации гражданских правоотношений поставило задачу создания Совета министров в 1861 году. Совет Министров должен был, под председательством императора и председателя, координировать деятельность министров, как глав отраслей гражданского управления. Активным сторонником создания во время реформ - высшего правительственного органа был канцлер А.М.Горчаков. По его мысли, «если Государственный совет был нужен для составления и доработки действующего законодательства, то Совет министров рассматривал особо важные вопросы управления страной по докладам министров». Для принятия решения по этим важным делам, требующим участия августейшей персоны, нужен был Совет Министров Российской империи. Сам император, на основании анализа материалов отчетов министров, ставил вопросы в повестку обсуждения на совете министров империи. После получения резолюции императора, то или иное решение должно было поступать в Государственный совет. В Государственном совете решение Сената с особым мнением императора облекалось в рамки действующего закона и вступало в силу после подписания самодержцем. Таким образом, Совет министров империи не только координировал деятельность министров, отвечавших за важные отрасли управления, но и становился важным органом в системе обсуждения и принятия законов в империи, что приводило к четкому упорядочиванию процедуры создания законов и нормативно-правовых актов империи. В связи с созданием и возрастанием роли Совета министров Российской империи усилилась и роль подведомственных учреждений- министерств. Несмотря на их более чем полувековой опыт существования они становились главными докладчиками императору обо все проблемах управления страной: росте крестьянских волнений, обустройстве земской и городской инфраструктуры, создании органов местного самоуправления в центре и на местах, противодействии революционному терроризму. Особое место в системе министерств того периода занимало Министерство внутренних дел. В состав этого органа в эпоху реформ была передана цензура (1862г.), почта и телеграф (1865г.) и вопросы общей безопасности и правопорядка, в том числе и принятие эффективных мер по противодействию революционного терроризма.

Формирование всесословного управления. Земская и городская реформы

Важнейшее место Министерство внутренних дел занимало в процессе проведения Земской, Городовой реформ. Земский отдел МВД, созданный в 1861 году, должен был разграничить ответственность органов имперской власти и органов местного самоуправления в решении проблем местного характера. Важную роль играло министерство и в процессе проведения Земской реформы 1864 года. Именно в недрах МВД, которое возглавлял в этот период времени выдающийся государственный деятель Петр Александрович Валуев (1815-90), ставший одним из активных участников проведения реформы, с целями: освободить МВД и его органы от несвойственных обязанностей по поддержанию сельской инфраструктуры; вовлечь освобожденное крестьянство от крепостной зависимости в дела управления и самоуправления, тем самым повысив авторитет центральной власти и успокоить общественное мнение страны, разделявших людей на сторонников и противников всего реформистского курса. Сама реформа предполагала создание органом местного самоуправления - губернских и уездных земских управ «для заведывания делами, относящимися к местным хозяйственным пользам и нуждам каждой губернии и каждого уезда». Обязательные требованиями для земских управ были: невмешательство в функции правительственных органов власти, не принимать постановления, противоречащие имперскому законодательству. Избираться в земские управы могли: землевладельцы, городские и сельские общества, выдвигающие гласных (депутатов), обладающих имущественным цензом в уезде, или губернии, то есть собственность, оцененное в сумму не менее 15 тысяч рублей, или заведениями с годовым оборотом не менее 6 тысяч рублей. Вместе с тем, в условиях сохранения самодержавной монархии, император, или «представитель правительственной власти»- губернатор могли приостановить и отменить любое постановление Земских управ, что свидетельствует о расширении контрольных полномочий губернаторов, так и о наличии ограничений в действиях земских собраний и управ, как новых органов самоуправления. Земские собрания и управы ведали местными хозяйственными делами: содержанием путей сообщения; строительством и содержанием школ и больниц; наймом врачей и фельдшеров; устройством курсов для обучения населения и устройством санитарной части в городах и деревнях; «попечением» о развитии местной торговли и промышленности, обеспечением народного продовольствия (устройством хлебных складов, семенных депо); заботой о скотоводстве и птицеводстве; взиманием налогов на местные нужды и т. п. Таким образом, была создана система органов местного самоуправления в российской деревни. В условиях Великих процессов происходили невиданные миграционные процессы. Крестьяне, вышедшие из крепостной зависимости, в поисках постоянного заработка перемещались в города, тем самым увеличивая городского населения. В этот период Россия оставалась аграрной страной, но полностью менялся облик городов - они превращались в важнейшие промышленно-индустриальные центры империи. Увеличение городского населения создавало дополнительные проблемы, связанные с содержанием основных объектов городской инфраструктуры - дорог, мостов, улиц, освещения, водопровода, общественного транспорта. Даже несмотря на то, что Городские думы облагали населения подведомственных городов всевозможными сборами, те не менее, в условиях роста городов, возникала насущная проблема содержания всего городского хозяйства. Государство не могло взять на себя эти проблемы, поэтому МВД выступило инициатором проведения Городовой реформы. Был принят важный нормативно-правовой акт, определивший масштабные преобразования в системе городского самоуправления «Городовое положение» 1870 года. Причинами проведения городовой реформы стали: стремление привлечь увеличивающееся городское население к решению проблем по содержанию городского хозяйства, потребность МВД и Министерства государственных имуществ снять с себя ответственность за содержание городской инфраструктуры. Сущностью реформы городского самоуправления стало повышение значимости городской думы и городской управы в решении вопросов городского благоустройства, по средствам закрепления трех групп избирателей, отличающихся друг от друга уровнем доходов и стоимостью городского имущества. Каждая группа избирателей, в зависимости от имущественного ценза избирала гласных в думу. Причем, один голос богатых налогоплательщиков равнялся голосу от нескольких сот средних плательщиков налогов и нескольких тысяч мелких. Это нововведение позволило закрепить за Городской думой стабильные источники финансирования городского хозяйства, собираемые в виде налогов с жителей городов и снять ответственность с МВД за содержание городской инфраструктуры. Таким образом, Земская и Городовая реформы обеспечили процесс формирования современной на то время системы местного самоуправления, способствующей привлечению местного населения к решению проблем развития инфраструктуры жизни людей на местах. Реформы позволили представителям нарождающейся внесословной интеллигенции занять достойное место в системе местного самоуправления, найти сферу применения своим профессиональным навыкам: землемеров, врачей, учителей, фельдшеров и агрономов. Таким образом, российское общество становилось более конфликтным. Возникали острые социальные противоречия нарождающейся несословной интеллигенции и российского дворянства, стремящегося сохранять свои превалирующие позиции во всех сферах жизни российского общества, шел процесс пролетаризации крестьянства и обострения его противоречий с представителями нарождающейся российской буржуазии, стимулом для становления которой стала отмена крепостного права.