Понятие и содержание системы элементов механизма административно-правового регулирования

Система элементов механизма административно-право­вого регулирования представляет собой совокупность элемен­тов и правовых средств, взаимосвязанных и взаимозависимых и образуемых в информационно-правовое единство в целях упо­рядочивающего воздействия и устойчивого развития управлен­ческих отношений в сфере деятельности органов исполнитель­ной власти, государственного управления, администраций ор-

З-Административное прав

ганов МСУ, уполномоченных должностных лиц и иных, регу­лируемых административными правовыми нормами управлен­ческих отношениий, возникающих в государстве и обществе. В систему основных элементов механизма административ­но-правового регулирования следует включить:

1) нормы административного права, регламентирующие принципы организации и деятельности органов исполнитель­ной власти, государственного управления; формирование це­лей, постановки задач; определение функций, компетенции органов исполнительной власти, государственного управления, содержащиеся в Конституции РФ, федеральных конституци­онных и федеральных законах, указах Президента РФ, и по­становлениях Правительства РФ, а также аналогичных нор­мативных актах на уровне субъектов РФ и других норматив­ных актах, принятых полномочными органами государствен­ной власти и управления, а также администрациями органов местного самоуправления;

2) акты толкования норм административного права, как правило, Конституционным Судом РФ, другими судебными органами, а также акты, разъясняющие практику примене­ния вышестоящих актов управления, например, приказ Ми­нюста России о разъяснения порядка регистрации норматив­но-правовых актов, принятых ФОИВ, регламентированных указом Президента РФ «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполни­тельной власти и их государственная регистрация»;¹

3) индивидуальные акты, например, принятие указа Пре­зидента РФ о награждении ряда должностных лиц органов государственной власти орденами и медалями;

4) акты применения норм административного права, напри­мер, рассмотрение и принятие решения о наложении админи­стративного наказания на гражданина за административное правонарушение, на основании и в порядке, предусмотренном соответствующими нормами Кодекса РФ об административных правонарушениях (далее КоАП РФ).

Акты применения в отличие от обычных индивидуальных актов, реализуют юрисдикционные (подведомственные адми­нистративно-властные, внесудебные) полномочия органа или должностного лица;

5) административно-правовые отношения в сфере деятель­ности органов исполнительной власти, государственного уп-

¹ СЗ РФ.1997. № 33, ст. 3895. 66

3-2

равления — это, прежде всего, урегулированные нормами ад­министративного права полномочия, функции, задачи, права, обязанности и ответственность субъектов этих отношений, точ­нее правила поведение участников этих управленческих отно­шений.

К числу правовых средств механизма административно правового регулирования следует также отнести такие как:

• методическое руководство Минюста России над подраз­делениями юстиции в федеральных органах исполнитель­ной власти по подготовке проектов нормативных актов;

• укрепление контроля над органами юстиции в субъек­тах РФ (особенно в республиках в составе России);

• укрепления централизованной системы прокурорского надзора за законностью в деятельности органов испол­нительной власти (особенно в республиках в составе Рос­сии);

• обеспечения условий для формирования достаточного уровня правосознания граждан и должностных лиц.

Все эти перечисленные правовые средства играют немало­важную роль в совершенствовании механизма системы адми­нистративно-правового регулирования. Как правило, акты уп­равления должны приниматься на основании законодательства, нормативных указов Президента РФ и постановлений Прави­тельства РФ, но этого условия недостаточно.

Вторым условием является исполнение вышестоящих нор­мативно-правовых актов, то есть акты управления должны работать на цель, заложенную в законах, указах Президента РФ и постановлениях Правительства РФ, иными словами, про­являть инициативу во исполнение целей, сформулированных в вышеперечисленных нормативных актах.

Элементы системы механизма административно-правового регулирования в своей совокупности реализуют совершенно новые интеграционные свойства, оказывая при этом воздей­ствие на управленческие отношения в сфере деятельности ор­ганов исполнительной власти, государственного управления, нежели оказываемое воздействие каждым из этих элементов механизма в отдельности.

Отдельный элемент механизма административно-правового регулирования выполняет свою специфическую роль в регули­ровании поведения субъектов управленческих отношений в сфере деятельности органов исполнительной власти, государ­ственного управления. По своей сути эти элементы выступают в качестве юридических средств административно-правового

з-

регулирования и других специфических управленческих отно­шений, возникающих в управленческой деятельности органов законодательной и судебной власти, органов местного самоуп­равления и других негосударственных управленческих отно­шений, связанных с реализацией государственных функций.

Сам процесс административно-правового регулирования представляет собой некоторый алгоритм последовательного воздействия правовых методов и средств для достижения це­лей регулирования поведения участников управленческих от­ношений в сфере деятельности органов исполнительной влас­ти, государственного управления.

Актуальным правовым средством в системе механизма ад­министративно-правового регулирования следует считать при­нятый указ Президента РФ «Об утверждении Правил подготов­ки нормативных правовых актов федеральными органами ис­полнительной власти и их государственная регистрация». По­ели анализа практики нормотворчества федеральных органов исполнительной власти был принят 14 июля 1999 г. приказ Минюста России №217 «Об утверждении Разъяснений о приме­нении «Правил подготовки нормативных правовых актов феде­ральными органами исполнительной власти и их государствен­ной регистрации». Как было указано выше, это является при­мером официального разъяснения целей и задач вышестоящего акта управления.

Нормативно-правовые акты федеральных органов исполни­тельной власти (далее ФОИВ) издаются на основе и во испол­нение федеральных законов, указов и распоряжений Прези­дента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по собственной инициативе ФОИВ в пределах своей компетенции. Нормативно-правовые акты издаются ФОИВ в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инст­рукций и положений. Не могут быть нормативно-правовые акты в виде писем и телеграмм. Структурные подразделения и тер­риториальные органы ФОИВ не вправе издавать нормативно-правовые акты. Нормативно-правовые акты могут быть изда­ны совместно несколькими ФОИВ или одним при согласова­нии с другими. Визы согласований проставляются уполномо­ченными должностными лицами на обороте подлинника вни­зу последнего листа текста документа.

Подготовленный нормативно-правовой акт ФОИВ должен иметь следующие реквизиты:

• наименование органа, его издавшего;

• наименование вида акта и его название;

3-4

• дата утверждения и его номер;

• наименование должности и ФИО подписавшего акт лица. Регистрации подлежат все нормативно-правовые акты, зат­рагивающие права, свободы и обязанности человека и гражда­нина или имеющие межведомственный характер, кроме сведе­ний, представляющих государственную и конфеденциальную тайну. Регистрация в Минюсте РФ включает следующие опе­рации:

• принятие решения о необходимости государственной ре­гистрации;

• присвоение регистрационного номера;

• занесение в Государственный реестр нормативно-право­вых актов ФОИВ.

Через 5 дней со дня утверждения 4 экз. (подлинник и 3 копии) поступают в Минюст России.

К нормативно-правовому акту прилагается:

• основание его издания;

• сведения об остальных актах по этому вопросу и сроки приведения их в соответствие с принятым;

• визы согласования с заинтересованными ФОИВ;

• виза руководителя юридической службы ФОИВ, издав­шего акт.

В результате анализа срок государственной регистрации нор­мативно-правовых актов в Минюсте РФ 15 дней, он может быть продлен не более чем на 10 дней. В течение суток после госу­дарственной регистрации подлинник нормативно-правового акта с присвоенным номером регистрации направляется Ми­нюстом России в ФОИВ, его приславший. Копия направляется в «Российские вести и издательство «Юридическая литерату­ра» для опубликования в течение 10 дней, если не указан дру­гой срок вступления в силу.

Целям более успешной реализации этих правовых средств административно-правового регулирования служит также при­нятый указ Президента РФ от 2 мая 1966 г. «О мерах по раз­витию органов юстиции Российской Федерации». В связи с этим указом Министр юстиции впервые воспользовался своим правом вносить представления Президенту РФ о привлечении к ответственности должностных лиц по фактам неисполнения или ненадлежащего исполнения Конституции РФ, федераль­ных законов, указов и распоряжений Президента РФ, поста­новлений и распоряжений Правительства РФ.

Налажена правовая экспертиза нормативно-правовых ак­тов, принятых субъектов федерации, на акты противоречащие

российскому законодательству, материалы передаются в Гене­ральную прокуратуру РФ для принятия соответствующих мер. Однако при нынешней системе подчиненности-прокуроров субъектов федерации (особенно в республиках) это средство механизма административно-правового регулирования не дос­таточно эффективно. При этом было отмечено, что органы юс­тиции и иные уполномоченные государственные органы слабо реагируют на допускаемые нарушения, ограничиваясь лишь сбором информации о подобных фактах. Полномочными пред­ставителями Президента РФ, введенными 13 мая 2000 г. Ука­зом Президента РФ «О полномочном представителе Президен­та РФ в Федеральном округе» было образовано 7 Федеральных округов, которые к концу 2000 г. выявили более 6 тысяч мес­тных законодательных актов, не соответствующих федераль­ным законам и Конституции РФ. В 2001 институт полномоч­ных представителей совместно с Генеральной прокуратурой РФ выявили более трех с половиной тысяч нормативных актов, принятых в субъектах РФ, не соответствующих Конституции и федеральным законам, четыре пятых из них приведены в соот­ветствие с федеральным законодательством. Положительную роль имело постановление Правительства РФ от 29.10.2000 г. «Об утверждении положения о порядке ведения федерального регистра нормативно-правовых актов субъектов РФ».

Особое значение в системе элементов механизма админист­ративно-правового регулирования занимает правосознание граждан, методы убеждения и административного принужде­ния. Правосознание как совокупность идей, взглядов, мнений, выражающих определенные отношения людей, их социальных групп к нормам права, правоприменительной деятельности, законности, правосудию, их мнения о правомерности или не­правомерности этих видов юридических отношений. Основой правосознания является конкретная правовая идеология как носитель правовых взглядов, опирающихся на определенные научные позиции. Взаимосвязь правосознания и права имеет комплексный характер. Правосознание, с одной стороны, пред­шествует праву, так как психологически опирается на при­вычки, чувства и эмоции людей сложившиеся до действия норм права. С другой стороны, сложившаяся в обществе правовая система, является одним из важнейших факторов, воздейству­ющих на правосознание людей.

Уровень правосознания субъектов управленческих отноше­ний влияет на состояние дисциплины и законности в сфере деятельности исполнительной власти, государственного управ-

ления. Однако правосознание можно условно рассматривать как самостоятельный элемент механизма административно-правового регулирования, так как оно, прежде всего, реализу­ется в административно-правовых отношениях конкретных субъектов исполнительной власти, государственного управле­ния, администраций органов МСУ.

Ранее считалось, что антагонизм существует только в клас­совом обществе, однако на практике это явление имеет более сложный характер. Метод убеждения является основным ме­тодом добровольного и добросовестного исполнения граждана­ми своих обязанностей в сфере управленческих отношений, без каких-либо угрожающих санкций за невыполнение норм и правил поведения, регламентированных административно-правовыми нормами. Однако для меньшей части физических и юридических лиц, не выполняющих требования норм, могут быть применены административно-правовые меры принужде­ния.