Административные правовые отношения: признаки, элементы, содержание и их виды

Административные правовые отношения - это регулиру­емые и охраняемые нормами административного права управ­ленческие отношения сторон (субъектов и объектов управле­ния), складывающиеся в сфере деятельности органов исполни­тельной власти, государственного управления, администрации органов МСУ, уполномоченных должностных лиц, а также отношения управленческого характера, возникающие при осу­ществлении функций и задач государственного управления иными органами государственной власти, а также управлен­ческие отношения, которые возникают в сфере негосударствен­ного управления в связи с осуществлением (в соответствии с законом) этими субъектами функций и задач государственно­го управления.

В административных правовых отношениях как основном элементе механизма правового регулирования индивидуали­зируются положения той или иной нормы административного права, определяются характер, права, обязанности, функции,

задачи и ответственность участников (субъектов и объектов) управленческих отношений. Эти правовые отношения воздей­ствуют на управленческие процессы через волю и сознание их участников (сторон), выступают как конечный результат со­гласованности управляющего, упорядочивающего и преобра­зовывающего воздействия со стороны субъекта управления (на­чальника) на объекты управления (подчиненных) в процессе реализации функций и задач государственного управления.

Право само по себе не может быть реализовано без приме­нения соответствующих способов и средств его обеспечения, поэтому органы исполнительной власти, государственного уп­равления, администрации органов МСУ, их уполномоченные должностные лица, осуществляя повседневные функции и за­дачи государственного управления, наделяются государствен­но-властными полномочиями (распорядительством) применять в необходимых случаях меры государственного принуждения или стимулировать добровольное исполнение управленческих решений.

Исходя из выше сказанного основными признаками адми­нистративно-правовых отношений являются:

1) в отличие от гражданско-правовых, административно-правовые отношения имеют односторонний государственно-властный характер в процессе осуществления управленчес­ких отношений при реализации внешних и внутренних функ­ций и задач государственного управления.

Субъект управления (орган исполнительной власти, госу­дарственного управления, администрации органов МСУ, их должностные лица) при этом оказывает сознательное (воле­вое), целенаправленное и упорядочивающее воздействие на объекты управления (подчиненных) в форме и методах, опре­деленных законодательством, используя при этом методы убеж­дения и принуждения для решения повседневных задач во всех сферах жизнедеятельности государства и общества в целом;

2) административно-правовые отношения реализуются в обширных, комплексных управленческих отношениях в мас­штабе государства, примером тому является ФКЗ «О Прави­тельстве РФ», в котором регламентированы управленческие отношения, реализуемые высшим органом исполнительной власти во всех сферах и областях государственного управле­ния как на уровне ФОИВ, их территориальных органов, так и на уровне органов исполнительной власти субъектов РФ, орга­нов государственного управления. Кроме того, административ­ные правовые отношения возникают в процессе реализации

управленческих отношении, возникающих в деятельности ор­ганов законодательной власти, судебной власти, их обслужи­вающих аппаратов, органов прокуратуры, контрольных органов, органов военного управления, негосударственных учреждений, уполномоченных осуществлять часть государственных функций и задач в сфере правоохранительной деятельности;

3) основным объектом воздействия административно-пра­вовых отношений является поведение участников, сторон (субъектов и объектов управления), которое обусловлено со­знанием и волей каждой из сторон. В этом правиле есть и ис­ключение. Объектом правоотношений может быть и предмет, например, объект авторского права, а также нематериальный объект — честь и достоинство человека и гражданина;

4) административно-правовые отношения регулируют и ох­раняют в основном публично-правовые интересы, возника­ющие в осуществлении деятельности органов исполнительной власти, государственного управления, администраций органов МСУ. Часто публичный интерес трактуется просто как госу­дарственный интерес. Однако это не совсем так: при осуществ­лении государственного управления это понимается как адек­ватная реакция государственных органов власти и управления на требования общества в создании надежной социально-эко­номической защиты, нуждающихся в этом граждан и осуще­ствления эффективной правоохранительной деятельности;

5) административно-правовые отношения возникают по инициативе уполномоченных субъектов управления (орга­нов исполнительной власти, государственного управления по поводу осуществлении функций правового регулирования), а также по инициативе объектов управления, в результате не­удовлетворительной реализации управленческих отношений субъектом управления (в форме заявлений, предложений, жа­лоб физических и юридических лиц);

6) административно-правовые отношения иногда характе­ризуются равноправием участников отношений. Например, при заключении административных договоров между федеральны­ми органами исполнительной власти органами исполнитель­ной власти субъектов РФ или между соответствующими орга­нами власти субъектами РФ.

Административно-правовые отношения также имеют харак­тер равенства сторон перед законом при разрешении управ­ленческих конфликтов и споров, рассматриваемых уполномо­ченными на то органами, должностными лицами в ходе адми­нистративного процессуального производства;

7) административно-правовые отношения, регламентируют управленческие отношения и по своей сути являются органи­зационно-правовыми, то есть с помощью норм права упоря­дочивается процесс организации управления с целью оптималь­ного функционирования органов исполнительной власти, го­сударственного управления, администраций органов МСУ.

Основными элементами системы административно-правовых отношений являются: 1) субъекты, 2) объекты и 3) юридичес­кие факты.

Субъектами административно-правовых отношений явля­ются стороны, по инициативе одной из которых, на основании нормы права и юридического факта возникают, изменяются и прекращаются административно-правовые отношения.

Субъектами административно-правовых отношений в основ­ном являются:

• органы исполнительной власти;

• органы государственного управления;

• администрации органов МСУ;

• их уполномоченные должностные лица;

• административные комиссии при органах МСУ;

• предприятия, учреждения и организации государствен­ной и муниципальной формы собственности, их долж­ностные лица;

• государственные, муниципальные служащие, служащие негосударственных организаций и общественных объе­динений;

• негосударственные организации и общественные объе­динения;

• физические лица (в основном это граждане России, ино­странные граждане и лица без гражданства);

• представители общественных формирований и иных не­государственных организаций уполномоченные на осно­вании закона осуществлять некоторые правоохранитель­ные функции и задачи (например, ДНД, товарищеские суды, общественные пункты охраны правопорядка и др.).

Права и обязанности физических лиц в сфере администра­тивного права основаны на конституционных правах и обязан­ностях и детализированы во многих законах и актах управле­ния.

Общим объектом регулирования административно-правовых норм, являются управленческие отношения, а непосредствен­ным объектом — поведение субъектов этих правоотношений. В каждом административно-правовом отношении его участники

реализуют представленные им права и обязанности, которые связаны с объектом правоотношения (поведением сторон).

Реализация прав и обязанностей субъектов администра­тивного правоотношения может быть связана не только с их поведением (правомерным, неправомерным), ибо такие от­ношения возникают и по поводу вещей, продуктов творче­ства, а также по поводу личных нематериальных благ (охра­на чести и достоинства). Тогда в таких случаях объектом административно-правовых отношений являются не пове­дение сторон, а вещи, продукты творчества или личные не­материальные блага — честь, достоинство.

Юридические факты являются основаниями возникнове­ния, изменения или прекращения административно-правовых отношений. Юридические факты имеют осознанный, волевой характер. Это правомерные и неправомерные действия (без­действия) людей. Юридические факты имеют простой и слож­ный состав. Простой юридический факт — рождение ребенка — требует дать ему имя и зарегистрировать. Сложный юридичес­кий факт — это поступление гражданина, окончившего сред­нюю образовательную школу, в институт. В юридический факт входят: сдача необходимых документов об образовании, меди­цинской справки, сдачи вступительных экзаменов, прохожде­ние конкурса и приказ ректора о принятии на учебу.

Юридическое событие — это независящее от воли людей со­бытие, требующее государственной регистрации. В связи с этим наступает изменение объема административной правосубъект­ности. Например, гражданину исполнилось 18 лет, он приобрел активное избирательное право и обязанность стать на учет для решения вопроса о прохождении военной службы по призыву.

Рассмотрим содержание административно-правовых отно­шений.

Содержание административно-правовых отношений опреде­ляется, как правило, разным объемом административной пра­восубъектности сторон административно-правовых отношений, связанных с ограничением по возрасту, состоянию здоровья, ус­тановленным в судебном порядке социальным статусом и др.

Правосубъектность — это правоспособность и дееспособность в единстве и развитии.

Административная провоспособность — это закрепляемая за субъектом права возможность иметь права и обязанности, носящие юридический характер.

У физических лиц правоспособность возникает с момента рождения и заканчивается в связи со смертью, а у юридичес-

ких лиц с момента регистрации и до ее прекращения в поряд­ке, определенном законом.

Специальная административная правоспособность у государ­ственных и муниципальных служащих возникает с момента зачисления их на должность и прекращается с момента их увольнения.

Административная дееспособность — это закрепленная за субъектами права возможность своими действиями приобре­тать субъективные права и исполнять обязанности, предусмот­ренные законодательством.

Административно-правовые отношения носят двухсто­ронний характер: например, праву субъекта управления со­ответствуют обязанности объекта управления, и наоборот праву подачи жалобы объектом управления соответствует обязан­ность субъекта управления рассмотреть эту жалобу в срок и t по существу и в срок сообщить результат по жалобе, кроме этого также регламентировано законом право любого гражда­нина на обращение в орган исполнительный власти, государ­ственного управления, корреспондируется с обязанностью дол-| жностного лица этих органов, уполномоченных должностных лиц рассмотреть по существу это обращение и принять соот­ветствующее решение по этому вопросу в определенном зако­ном порядке.

В реализации административно-правоотношениях основная роль, в целом государственно-властная, принадлежит субъек­там органов исполнительной власти, государственного управ­ления, администраций органов МСУ, их должностным лицам. Управленческие отношения являются наиболее комплексны­ми и сложными публичными отношениями, так как своими результатами затрагивают весь спектр жизненно важных свя­зей между государством и его гражданами.

Административно-правовые отношения, возникающие в процессе регламентации и регулировании прав, обязанностей, задач, функций, форм, методов и ответственности участников (сторон), одновременно воздействуют на правосознание, пове­дение и характер деятельности субъектов этих отношений.

Виды административных правовых отношений классифи­цируются по разным основаниям. Наиболее общая классифи­кация видов административно-правовых отношений, по наше­му мнению, дана в работе А.П. Коренева по¹: 1) содержанию;

¹ См.: указ, работа С. 53-54

2) соотношению прав и обязанностей участников отношений;

3) характеру порождающих их юридических фактов.

1. По содержанию административно-правовые отношения делятся: на материальные и процессуальные.

Материальными административно-правовыми отношения­ми называются такие общественные отношения, которые воз­никли в сфере деятельности органов исполнительной власти, государственного управления, администраций органов МСУ регламентируемыми материальными нормами административ­ного права. Как правило, в этих нормах отражена в основном властная природа административного права.

Нормы административно-процессуальные, наоборот, рег­ламентируют равноправное отношение сторон, например, в процессе производства по обращениям граждан в органы госу­дарственной власти, государственного управления, админист­рации органов МСУ, а также в процессе разрешения индиви­дуальных дел в сфере государственного управления, по делам об административных правонарушениях. Содержанием этих отношений является административно-правовое разрешение возникающих споров между субъектами административного права на началах равенства перед законом.

К особому виду административно-правовых отношений сле­дует отнести отношения административно-договорного ха­рактера, которые в настоящее время часто возникают между органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектами Российской Федерации, а также между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (ст. 66, 78 Конституции РФ).

2. По соотношению прав и обязанностей участники отно­шения делятся на властные или субординационные (по верти­кали) и взаимодействия или согласования (по горизонтали).

Властные отношения (субординационные), возникающие между субъектом и объектом в сфере реализации функций и задач деятельности органов исполнительной власти, государ­ственного управления, администрации органов МСУ, как пра­вило, являются вертикальными отношениями (соподчиненно-сти), реализующими управляющее воздействие субъекта уп­равления (руководителя) на объект управления (подчиненно­го). При этом государственно-властные отношения возникают не только по вертикали, имеющей непосредственную соподчи-ненность, но и при отсутствии последней при осуществлении уполномоченным контрольным или надзорным органов испол­нительной власти, государственного управления своих полно-

мочий. Например, такие властные отношения от имени госу­дарства по предметам ведения и в объеме полномочий реали­зуют органы внутренних дел, налоговые инспекции, таможен­ные органы и другие органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, а также орга­ны, осуществляющие функции надзорного характера за соблю­дением административно-правовых норм и правил, обеспечи­вающих безопасность личности, общества и государства.

3. По характеру юридических фактов делятся на отноше­ния, порожденные правомерными и неправомерными факта­ми (действиями или бездействиями).

Административно-правовые отношения обуславливают та­кое поведение их участников, которое соответствует принятым законом или другим нормативным актом (предписанием или требованием). В преобладающих случаях административно- \ правовые отношения возникают, изменяются или прекраща­ются на основании юридических фактов, порожденных право­мерными действиями. Если же эти предписания и требования нарушаются, то их защита гарантируется и осуществляется в > административном или судебном порядке.

Значительное большинство административно-правовых от­ношений защищается в административно-процессуальном по­рядке. Процедура такой защиты реализуется в установленном законом порядке полномочными органами по предметам веде­ния и в объеме полномочий.

Уполномоченные органы исполнительной власти, государ­ственного управления, администрации органов МСУ в уста­новленном законом случаях и в порядке, определенном зако­ном, непосредственно воздействуют на участников админист­ративно-правовых отношений, способствуя оперативному вос­становлению нарушенных норм и правил.

Однако в настоящее время еще достаточно большой объем нарушенных административно-правовых отношений защища­ется в судебном порядке. Этот способ защиты прав и свобод граждан является более квалифицированным и лишен субъ­ективного фактора ведомственной необъективности. Поэтому в новом Кодексе РФ об АП среди уполномоченных лиц по рассмотрению дел об административных правонарушениях судьи стоят, на первом месте, потом органы и должностные лица.

Административно-правовые отношения, защищаемые в судебном порядке, определены Законом от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права

и свободы граждан» с изменениями и дополнениями, приня­тыми 14 декабря 1995 г.¹

Особо большой объем административно-правовых отноше­ний, связанных с правомерными и неправомерными действия­ми возникает между органами внутренних дел и физическими лицами.

Органы внутренних дел в процессе выполнения возложен­ных на них функций и задач вступают в различные админист­ративно-правовые отношения как с физическими, так и юри­дическими лицами. По поводу правомерных фактов это отно­сится прежде всего к вопросам регистрации граждан по месту проживания, регистрации и техосмотру автотранспорта, выда­ча лицензий и т.п. МВД России в предусмотренных законода­тельством случаях издает нормативные акты по обеспечению безопасности дорожного движения, соблюдения правил лицен-зионно-разрешительной системы, которые содержат обязатель­ные нормы для определенных физических и юридических лиц. При нарушении этих норм и правил между органами внутрен­них дел, их должностными лицами, с одной стороны, и физи­ческими и юридическими лицами — с другой, возникают ад­министративно-правовые отношения. В большинстве этих слу­чаев административно-правовые отношения, возникающие между органами внутренних дел и правонарушителями, за­канчиваются применением мер административного принужде­ния и наложением административных наказаний со стороны уполномоченных должностных лиц органов внутренних дел.

МВД России, МВД республик в составе России, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации издают ведомственные нор­мативные правовые акты, регулирующие внутриорганизаци-онные управленческие отношения, это пример вертикальных административно-правовых отношений, складывающихся меж­ду подразделениями системы управления разного уровня.

Административно-правовые отношения возникают также между органами внутренних дел и физическими и юридичес­кими лицами. В зависимости от характера этих отношений они могут быть отношениями властными (рассмотрения дела об административном правонарушении) или характеризовать­ся равенством сторон (вопрос регистрации гражданина, выда­ча лицензии юридическому лицу).

¹ См.: Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Со­вета РФ, 1993, № 19, ст. 685, ФЗ от 14 декабря 1995 года № 197-ФЗ. Сборник ФКЗ и ФЗ, 1995, выпуск 18.

Вопросы для самоподготовки и контроля

Понятие системы элементов механизма административно-пра­вовых отношений.

Основные элементы механизма административно-правовых от­ношений, их правовая характеристика.

3. Понятие и сущность административно-правовых норм.

4. Виды административно-правовых норм.

5. Требования, предъявляемые к административно-правовым нор­мам.

6. Понятие, признаки и сущность административно-правовых от­ношений.

7. Основные элементы административно-правовых отношений.

8. Субъекты административно-правовых отношений.

9. Понятие юридических фактов.

10. Виды административно-правовых отношений.

Раздел 2