Управления. Административная модернизация осуществляется на основе демо­кратического государственного управления (Россия)

Административная модернизация осуществляется на основе демо­кратического государственного управления (Россия), «отзывчивой бюро­кратии» (США). В США это не означает отказ от менеджеризма как основной черты американской бюрократии, административного госу­дарства. Что же внедряют современные административные реформы?

I. Контракты рассматриваются предпочтительной формой обще­ственных отношений (не директивы, предписания, приказы). Вместе с тем понятно, что контрактное управление, выходящее за рамки об­щепринятого государственно-административного управления, воз­можно только в узких областях; контракты и административные до­говоры не отменяют порядок субординации, утверждают отношения между административным органом публичной власти и подрядчиком (физическим или юридическим лицом) не координационные, а су­бординационные. Вместо достижения соглашения относительно це­лей и задач контракта они могут быть просто предписаны. В строго придерживающихся буквы закона бюрократиях контрактное управле­ние сталкивается с жестким пространством закона, поскольку дейст­вия в сфере государственной администрации, как правило, сильно зарегулированы.

2. Новые подходы возникают в процессе формирования бюджета. Известно, что разрабатывается бюджет (как проект) административной подсистемой, а принимается как закон парламентом, утверждает­ся президентом, т. е. политической подсистемой. Рационализация по­литического процесса могла бы состоять в предоставлении парламенту не только соответствующих финансовых и налоговых данных, но и информации по учету затрат и результатов. Конечно, это не будет означать полный контроль политических инстанций в бюджетном процессе, так как, во-первых, речь идет не о текущих затратах и ре­зультатах, а о будущих, т. е. прогнозных, и, во-вторых, с учетом массы процедур политический сектор будет также зависеть в этом отношении от оценок, сделанных административными инстанциями.

Модель государственного менеджмента в России находит своих сторонников, и все же решительное большинство теоретиков и прак­тиков государственного управления в нашей стране не абсолютизиру­ют концепцию государственного менеджеризма, а пытаются «приспособить» ее в пользу «новых основ демократического государственного управления». Каковы основания этой новой парадигмы?

Ведущаяся во всем мире широкая дискуссия о правах человека показывает, что идея врожденного достоинства человека и прав лично­сти завоевывает все большее распространение. Было бы трудно понять, если бы государство и администрация в рамках трансформационных процессов направили свой путь развития в сторону потребителя, в то время как исторически он ведет к гражданину, который не является ни просителем, ни даже потребителем (участником рынка на стороне спроса), но который наделен правами и возможностью их защиты перед государственной администрацией в суде.

Современное государство не только защищает своих граждан от вмешательства государственной власти в смысле соблюдения конвенций о правах человека. В конституционном правовом государстве развились многообразные личные права на общественные действия, на­пример право обращения к закону. В государстве благосостояния этот положительный статус расширился, охватив право на материальную помощь со стороны государства.

В этом контексте старая конституционная идея о необходимости социальной гарантии необходимого минимума для достойной жизни должна быть интерпретирована как личное право на государственные пособия и программы социального обеспечения. В конечном счете гражданин как студент, получатель, пособия, пользователь обществен­ной инфраструктуры, бизнесмен, работодатель, а также и нарушитель, имеющий дело с полицией, налогоплательщик и т. д. интегрирован в социальную систему, состоящую как из прав, защищающих от госу­дарства, так и прав по отношению к нему. Гражданин обладает личными правами, которые не являются сферой государственных менед­жеров.

Однако основания и формы такого наделения правами зависят от многих факторов — правовой культуры, политических интересов и не в последнюю очередь от социальной дифференциации общества. В рыночной экономике с ее плюрализмом объединений и правом свободного выбора рода занятий невозможно установить личное пра­во на занятость, но полная занятость может являться конституцион­ной целью. Все материальные права по отношению к государству и особенно права на денежные выплаты вызывают вопрос о наличии соответствующих ресурсов. Ярким примером тому являются консоли­дирующие бюджеты, сопровождаемые законами, резко сокращающи­ми гарантированное социальное обеспечение.

• В классической государственной администрации действия пред­принимаются не кем-либо, а ответственным должностным лицом. Существует строгая система полномочий и, кроме того, действует принцип устранения множественности полномочий. Если тем не ме­нее возникает потребность в дублировании ответственности, действу­
ют соответствующие нормы, например правило, согласно которому действие предпринимается теми полномочными инстанциями, кото­рые первыми имели дело с рассматриваемым вопросом.

Существуют нормы, регулирующие конфликты полномочий, на­пример предписывающие определение ответственности вышестоящим органом. Таким образом, модели управления классической государст­венной администрации направлены либо на устранение соперничест­ва, либо на разрешение спорных моментов на правовой основе. Пере­ход от такой нормативной ситуации к концепции квазирынка закончит­ся присутствием одного действующего лица на стороне предложения общественных благ, т. е. монополией. Виртуальная организационная конкуренция не будет работать. Передача полномочий на места будет иметь результатом региональные монополии.

• Поскольку в государственном секторе существует острая про­блема ограниченности ресурсов, здесь, как и в рыночном секторе экономики, необходим подход, основанный на экономической эффек­тивности. И этот подход закладывается в политику управления.

• При социальной экономике остаются сферы общественных обязательств, где граждане могут выбирать между различными учреж­дениями, предоставляющими общественные услуги: в секторе куль­туры (музеи, театры, библиотеки и т. д.), в области образования (университеты, школы для взрослых, учреждения среднего образова­ния), в секторе социального обеспечения (дома для престарелых, дет­ские сады, социальное обслуживание и т. д.).

Гражданский контроль за деятельностью администрации становится отчетливым «вызовом» демократического общества.

Если устанавливаются конкурентные отношения в рассматривае­мой сфере, то должны выполняться условия квазирынка. Во-первых, должна быть возможно большая свобода конкуренции, чтобы устранить
слишком высокие барьеры, препятствующие вхождению на рынок или выходу из него. Во-вторых, должен быть свободный доступ к ин­формации о стоимости и качестве услуг. В-третьих, трансакционные издержки, связанные с переговорами, заключением контрактов, учетом, системой расчетов, контролем и т. д., не должны превышать прироста
эффективности за счет конкурентного поведения. В-четвертых, необходимо устранить возможность для участников рынка и на стороне предложения, и на стороне спроса преследовать только цели собствен­
ной выгоды. В-пятых, по крайней мере некоторым из поставщиков ус­луг должны быть предоставлены финансовые стимулы для реагирования на ценовые сигналы.

• Если приложить эти условия к сегодняшней государственной адми­нистрации, станет ясно, насколько трудно будет добиться рациональ­ных выгод от введения квазирынков. Прозрачность государственной администрации остается проблемой. Всякий раз предоставление орга­низационной независимости ведет к высоким издержкам контроля.

• Ситуация представляется более благоприятной в тех случаях, когда рыночные механизмы не являются воображаемыми в виртуаль­ной конкуренции между административными органами, а представ­ляют собой соревнование между государственным и частным предло­жением. Такой дуализм уже становится традицией. Например, в бан­ковском деле: государственный центральный банк, сберегательные банки местных правительств и т.д., с одной стороны, и частные и кооперативные банки — с другой.

Сосуществование государственного и частного предложения еще не создает совершенного рынка, если государственные учреждения получают субсидии и покрывают убытки за счет налоговых поступле­ний, а частные зависят от собственной прибыльности; равно как и в тех случаях, когда первые обязаны следовать интересам сообщества, а вторые свободны в выборе ориентации на максимизацию прибыли.

Это составляет лишь часть проблемы наиболее эффективной инте­грации институтов экономического управления в рамках государства и администрации. Проблему, общую для всех государств, создает кри­зис финансирования (социального обеспечения.

Фактор средств становится отправным моментом экономической оценки моделей управления, так как в том, что касается ресурсов, го­сударство является доверенным лицом граждан. Финансовый кон­троль, учет и бюджетирование в государственном секторе, контроль затрат и результатов, проведение аудиторских проверок, формы регу­лирования использования ресурсов — все это должно быть гармоничным. Формальная дифференциация общественных и частных благ не помогает. Необходимо учитывать различные социальные, политиче­ские, правовые и экономические причины, лежащие в основе разви-тия коллективных целей в области общественного распределения благ.

«Смешанная» экономика с частной и государственной собственно­стью является историческим фактом. Если не проведена приватиза­ция, то управление государственным производством и распределением должно осуществляться преимущественно экономическими методами в соответствии с механизмами рынка и конкуренции. Сегодня, как правило, именно так и обстоит дело. Но при этом возникают пробле­мы, в данном случае регулирования экономической системы. Если муниципалитет устраивает свой рынок, вторгающийся в местный ча­стный рынок, если местная служба медицинского страхования откры­вает магазин, торгующий оптикой, если служба переработки отходов.коммерциализируется и т.д., это означает, что они получают возмож­ность опираться в своей деятельности на общественные ресурсы, что не может рассматриваться как справедливая конкуренция с частным сектором.

Высокая степень диверсификации местных финансовых активов может сделать формулу «муниципального концерна» привлекательной. Но она не учитывает реальностей органов управления, в основе дея­тельности которых лежит общественный интерес. Желание людей со­стоит не в том, чтобы школьное обучение, служба спасения, фунда­ментальные исследования, санитарный контроль и т.п. управлялись преимущественно с помощью экономических рычагов, в соответствии с принципами потребительских предпочтений, покупательной способ­ностью и конкуренцией, а в том, чтобы это управление соответство­вало коллективным соглашениям относительно его целей и принци­пам демократии и конституции. Речь идет о сфере вторичной эффек­тивности, возможности проводить оценку и воздействовать на подбор кадров, развитие инфраструктуры, организационные масштабы и ма­териальные ресурсы на основе экономических стандартов.

В то же время не следует поддаваться скрытой опасности обраще­ния к преимущественно экономическим методам контроля в тех об­ластях, где допустима только вторичная эффективность, например подходить к внешнеполитическим обязательствам в манере стратегии глобальных концернов, решать вопросы государственной помощи, на­правленной на спасение людей, таким же образом, как частные стра­ховые компании рассчитывают свои выгоды, и т. п.

С приверженностью государственной собственности связаны труд­ности приватизации и освобождения вездесущего административного государства от грузообязательств с помощью разделения функций. Причина не столько в бюрократическом сопротивлении, сколько в требованиях, предъявляемых к общественным услугам административной средой. Так, государство фактически вмешивается в поведение граждан в их свободное время путем регулирования дорожного движе­ния во,время праздников, организации природных парков, регулиро­вания общественных фестивалей, организации и финансирования дет­ского отдыха во время каникул и т. д.

В каждом случае условия должны гармонизироваться с обществен­ными ценностями, и не только с демократией и законностью, но так­же и с экономической эффективностью.

3.3. Государственное управление и государственный менеджмент: общее и особенное

Принятие концепции «нового демократическдго государственного управления» означает более строгое избирательное употребление тер­мина «государственный менеджмент». В связи с этим целесообразно обозначить нашу методологическую позицию.

Государственное управление и государственный менеджмент — это не синонимы.

— Несовпадение определяется прежде всего установочными, (целевыми) приоритетами. Менеджмент как составляющая рыночной экономики ориентирован на прибыль, рентабельность, выгоду. Госу­дарственное управление ориентировано на реализацию общенацио­нальных, социальных интересов, потребностей, прав — здесь не суще­ствует прямой связи между коммерческим успехом и качеством пре­доставляемых обществу услуг.

— Менеджмент основан на частных инвестициях, индивидуаль­ных вкладах и на продаже услуг, а государственное управление — набюджетном распределении национальных доходов и средств, на нало­гообложении. Продукт, производимый фирмой, осязаем и конкретно оценивается. Продукт государственного и муниципального управления чаще всего неосязаем и незрим, ведь чистота в парках и порядок на улицах, здоровье и благополучие принадлежат к той категории благ, присутствие которых никто не замечает или уж, во всяком случае, не пытается выразить в количественных (ценовых) показателях. Деятельность и отношения в сфере менеджмента строятся
в основном, на нормах частного права (гражданского, трудового и т. д. — по горизонтали), в государственном управлении деятельность и отношения по своему характеру связаны с нормотворчеством, пра­вовым регулированием общественных отношений и процессов и реа­лизацией норм публичного права (по вертикали и горизонтали отно­шений).

— Органы государства в отличие от частных фирм (с их правом на коммерческую тайну) более подвержены влиянию, давлению, кон­тролю со стороны общественных институтов: политиков, избирателей, заинтересованных групп, граждан.

— Различия есть и в методах управляющего воздействия, ибо в менеджменте на уровне диспозитивных отношений преобладают экономические, социально-психологические методы, в государствен­ном управлении в арсенале методов имеется и легитимное принужде­ние.

— Очевидно различие и в объеме применения воздействия. Такие сферы жизнедеятельности общества, как оборона, правопорядок, внешнегосударственные и международные отношения, налогообложе­ние и др., всегда были и есть прерогатива государства, регламентиру­ются общенациональными интересами, политической целесообразно­стью и не могут быть отданы на откуп частному сектору.

Таким образом, государственное управление и менеджмент «расхо­дятся» по установочным приоритетам (по «духу» отношений и дея­тельности), источникам и ресурсам, методам и объему управляющего воздействия.

Только там, где государство выступает как хозяйствующий субъект и целью имеет обеспечение прибыли, уместно говорить о государст­венном менеджменте.

Однако не стоит между этими управляющими воздействиями ви­деть «китайскую стену». Не случайно дискуссия о соотношении госу­дарственного управления и менеджмента продолжается в теории и практике социального управления не одно десятилетие.

Государственное управление и менеджмент как процесс управляю­щего воздействия имеют определенные общие показатели результа­тивности, сближаются в технологии осуществления:

— оба (в идеале) нацелены на эффективность, целесообразность, малозатратность; на оперативное реагирование на изменения конъ­юнктуры;

— стремятся быть ближе к людям — потребителям, клиентам;

— и менеджеры, и государственные служащие в оперативной дея­тельности относительно самостоятельны и предприимчивы (хотя не в равной степени), что не исключает нахождение баланса между цен­трализованным управлением и свободой действий на местах.

Развитие отечественной госуправленческой практики связано с изучением и адаптацией наиболее оправдавших себя за рубежом технологий менеджмента и, в частности, маркетинга, ибо социальное пространство, где действуют различные субъекты власти и управления как со стороны государственных структур, так и от гражданского об­щества, предполагает наличие конкурентной среды и демократической борьбы (в рамках права, гласности, открытости, общепризнанных эти­ческих норм) за продвижение своих людей, идей, программ, стратегий при формировании и реализации публичной (государственно-общест­венной) политики.

Политико-административный и экономический маркетинг как пер­спективная госуправленческая технология может усовершенствовать функционирование госаппарата, его взаимодействие с обществом, обеспечить действенность механизма прямых и обратных связей, «вы­светить», сделать «прозрачной» стратегию, политику принятия управ­ленческих решений и их реализацию, поведение «управляемых» по от­ношению к государственной власти и государственному аппарату.

Во всяком случае, насколько идеи менеджмента окажутся вовле­ченными и эффективными в сфере государственного управления, на­столько и только тогда можно будет говорить о государственном ме­неджменте как состоявшемся явлении. Пока только можно признать усиливающее действие факторов, могущих сблизить административ­ную науку и менеджмент, государственных администраторов и управ­ляющих частным экономическим предприятием.

Выводы

-,

Концепция нового демократического государственного управле­ния, в центре которого — качество решений и деятельности государ­ственных органов власти и управления, предполагает обоснование и осуществление следующих неотложных шагов:

— вовлечение граждан, институтов общества в процесс выработки и реализации общезначимых управленческих (политических и адми­нистративных) решений;

— административную коммуникацию следует развивать как сред­ство обеспечения приемлемости административных решений для гра­ждан, придания государственно-административному управлению пуб­личного характера. Гражданам необходимо предоставлять информацию прежде всего на ранних стадиях административного процесса. Вклю­чение гражданских инициатив, составление параллельных (альтерна­тивных) экспертиз по вопросам, значимым для всех, должно стать обычаем, а не исключением;

— неотложной мерой является принятие законов, регламентирую­щих организацию и функционирование исполнительной власти; целе­сообразно пересмотреть (кодифицировать) нормы административного права: оно должно быть более консенсуальным, а административный процесс — обеспечен доктринально и нормативно (административ­но-процессуальным законодательством);

необходимо осознать значимость и изучить механизм политиче­ского управления как условие демократизации страны, совершенство­ вания политической системы, закрепить нормативно в актах исполни­тельной власти процедуры согласования интересов, поиска социаль­ного компромисса. Только на этом пути можно решить фундаментальный вопрос конституционного права: каким образом на­род как единственный суверен своей власти может адекватно органи зовать государство, его органы, с тем чтобы они и в статусе (матери­ально, субстанционально), и в процессе функционирования (процес­суально) отражали именно власть народа.

Итак, теория и практика государственного управления объективно связана с изучением и совершенствованием политического механизма управления и административно-правового процесса.

Вопросы для размышления и самоконтроля

— В чем суть концепции «нового государственного управления» как модели управления правительства М. Тэтчер в Великобритании?

— Каковы основные идеи концепции демократизации государствен­ного управления, адекватные Конституции-93 Российской Федерации?

— Соотнесите общее и различие государственного управления и государственного менеджмента.