Принципы правового регулирования конкуренции и монополии Российской Федерации

Рассмотрев базовые понятия конкурентного права, историю его развития в России и зарубежных странах, систему и источники конкурентного законодательства – правового регулирования конкуренции и монополии в России на современном этапе, необходимо для завершения формирования представления о данной системе в целом рассмотреть принципы правового регулирования конкуренции и монополии применительно к Российской Федерации.

В мировом опыте принципы конкурентного праваявляются во многом общими для различных систем и стран. Мы их будем раскрывать, опираясь помимо доктринальных источников и подходов также на отечественное правовое регулирование отношений конкуренции и монополии, отечественное законодательство о конкуренции и монополии. Итак, правовое регулирование конкуренции и монополии характеризуется наличием определенных принципов, являющихся его началами, выражающих его основополагающие идеи и дающих вектор применения, свидетельствующих об основном содержании и характере правового регулирования в данной области, механизмов конкурентного права. Данные принципы нашли отражение и были сформулированы в активно развивающейся в последние десятилетия отечественной доктрине антимонопольного (конкурентного) права. Раскрытие принципов правового регулирования конкуренции и монополии было осуществлено, в частности, в трудах К.Ю.Тотьева.

По мнению этого ученого, принципы регулирования конкуренции условно можно разделить на общие и специальные. К общим принципам он относит принцип свободы экономической деятельности, принцип государственного регулирования рыночных отношений и принцип законности. Рассмотрим их по порядку.

1. Принцип свободы экономической деятельности. Базовые положения Конституции России о конкуренции строятся на основе признания и обеспечения свободы экономической деятельности. Поэтому данный принцип относится к конституционным принципам рыночной экономики. Свобода экономической деятельности – комплексная категория, включающая в себя предусмотренные и гарантированные законом права:

§ право субъекта экономической деятельности начинать, вести и прекращать ее в любой не запрещенной законом сфере и форме;

§ право получать, использовать и передавать достоверную экономическую информацию;

§ свободу от принудительной и юридически необоснованной деятельности как со стороны других хозяйствующих субъектов, так и со стороны государства в лице его органов;

§ право на защиту интересов экономически слабой стороны в ходе хозяйственной деятельности;

§ право любого субъекта экономической деятельности на обжалование действий (бездействия) органов государственной власти (местного самоуправления) и должностных лиц, если такие решения и действия приводят к ограничению данной свободы.

Весь этот комплекс правомочий вводится в действие и обеспечивается различными правовыми нормами, но построенными на базе принципа свободы экономической деятельности. Он в полной мере может быть зачислен и в арсенал основных начал правового регулирования конкуренции[265].

2. Принцип государственного регулирования рыночных отношений. Рассматривая и характеризуя данный принцип как одно из основных начал конкурентного права, К.Ю.Тотьев отмечает, что «государственное воздействие на предпринимательскую деятельность приобретает в настоящее время все большее значение. Очевидна необходимость прямого и косвенного регулирования экономической системы с целью уменьшить негативные проявления рыночной стихии. Государственное регулирование экономики – это осуществляемая на основании и в пределах, допускаемых федеральными законами, целенаправленная деятельность органов государственной власти по планированию (программированию), организации, стимулированию, учету контролю и управлению различными видами экономической активности хозяйствующих субъектов и хозяйственной системы в целом. Государственное регулирование рыночных отношений охватывает нормативную, индивидуально-регулятивную и организационную деятельность государства в лице уполномоченных органов, осуществляемую для защиты публичных интересов.

Необходимость государственного воздействия на экономику определяется требованиями защиты публичных интересов, в том числе обеспечением государственных нужд, приоритетов в экономическом и социальном развитии, формированием государственного бюджета»[266]. Мы бы еще уточнили данный приблизительный перечень требованиями обеспечения национальной, в том числе экономической безопасности Российской Федерации, необходимости соблюдения ее геополитических и экономических интересов на мировом уровне по-отношению к иностранным предприятиям, государствам и международным сообществам.

3. Принцип законности. В основе этого общеотраслевого принципа применительно к конкурентному праву лежит правило «разрешено все, кроме запрещенного законом» В литературе его относят к общедозволительному типу регулирования. Этим правилом в своей предпринимательской деятельности руководствуются хозяйствующие субъекты. Напротив, органы государства, участвуя в воздействии на конкуренцию, по мнению К.Ю.Тотьева, должны применять другой принцип – «запрещено все, кроме прямо разрешенного» (разрешительное регулирование). Добавим, что первый принцип и метод регулирования применятся, прежде всего, в частно-правовых отраслях, в частности, в гражданском праве, а второй принцип характерен, прежде всего, для административного и иных публично-правовых отраслей. «Необходимость соблюдения принципа законности, - продолжает К.Ю.Тотьев, - приобретает особое значение в условиях правового нигилизма, часто присутствующего в предпринимательской среде»[267].

Следующую группу принципов, на которых строится конкурентное право, образуют специальные принципы. К данным принципам, которых всего девять, К.Ю.Тотьев относит принципы поддержки добросовестной конкуренции, недопустимости экономической деятельности, направленной на монополизацию рынков и недобросовестную конкуренцию, специального регулирования в сфере естественных и государственных монополий, единого экономического пространства, дифференциации и защиты частных и публичных интересов, принцип эффективности государственного регулирования деятельности субъектов конкуренции и монополии, запрета злоупотреблений, сочетания предварительного и последующего антимонопольного контроля, защиты отечественного товаропроизводителя от недобросовестной иностранной конкуренции

Кратко рассмотрим основное содержание данных принципов.

1. Принцип поддержки добросовестной конкуренции. Раскрывая содержание данного принципа, К.Ю.Тотьев отмечает, что он занимает особое место в ряду основных начал конкурентного права. В соответствии с этим принципом государство гарантирует сохранение и упрочение конкурентных основ рынка как ключевого регулирующего механизма, ограничение и пресечение монополизма в любых его противоправных проявлениях, обеспечение регулирующего воздействия на сферы естественной и государственной монополий, а также принятие и реализацию такого законодательства, которое бы эффективно содействовало увеличению количества поставщиков, покупателей и других хозяйствующих субъектов на рынках Российской Федерации[268]. Данный принцип является конституционным. Статья 8 Конституции РФ указывает, что в Российской Федерации наряду с другими свободами и правами гарантируется и поддержка конкуренции.

2. Принцип недопустимости экономической деятельности, направленной на монополизацию рынков и недобросовестную конкуренцию. Данный принцип также относится к числу конституционных, он закреплен в ч. 2 ст. 34 Конституции РФ. Рассматриваемое положение Конституции является исключением из принципа свободы экономической деятельности (ч.1 ст.8) и подтверждает тот факт, что такая свобода не абсолютна[269]. Она должна быть ограничена законом в случаях, когда ее использование приводит к вредным для общества последствиям, в результате, в частности, монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции. …Поддерживаемая государством конкуренция объективно создает предпосылки для развития монополий. Такая парадоксальная взаимосвязь была отмечена еще классиками экономической теории, которые утверждали, что большинство трестов с признаками монополий «создавалось путем соединения независимых предприятий. Поэтому государству необходимо не только поддерживать добросовестную конкуренцию, но и пресекать экономическую деятельность, направленную на монополизацию и недобросовестную конкуренцию», - пишет К.Ю.Тотьев[270].

3. Принцип специального регулирования в сфере естественных и государственных монополий.

В рамках правового регулирования конкуренции и монополии на определенные сферы хозяйственной деятельности не распространяются требования обеспечения конкуренции и запрета монополизма. К таким защищенным от конкуренции сферам относятся так называемые легальные монополии, о которых мы уже говорили выше. Законодательство предусматривает специальные механизмы защиты легальных монополий от конкуренции. В отношении двух видов легальных монополий – естественных и государственных - государство предусматривает также необходимость и специальные механизмы прямого регулирования с целью нейтрализации негативных последствий для экономики и социально-экономической жизни общества, которые могут наступить посредством использования субъектами естественных и государственных монополий своего монопольного положения на рынках. Кроме того, государственное регулирование в этих сферах необходимо для достижения целей создания данных монополий. Как справедливо замечает К.Ю.Тотьев, «закон констатирует факт существования таких (естественных. – Прим. авт.) монополий и обеспечивает контроль за деятельностью их субъектов. Аналогичное регулирование должно применяться и в отношении государственных монополий»[271].

4. Принцип единого экономического пространства (принцип единства экономического пространства и свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств)

Данный принцип подразумевает, что Российская Федерация является единой сферой обращения товаров (работ, услуг) и капиталов, где осуществляется производство, обмен, распределение и производственное потребление различных материальных благ. Реализация на практике этого принципа будет способствовать наиболее полному использованию различных факторов производства, образованию «прозрачности» рынка на территории страны, эффективному применению экономической информации, удовлетворению спроса на товары (работы, услуги) различных видов. В соответствии с анализируемым принципом запрещается создание каких-либо искусственных барьеров на пути потока товаров, услуг и финансовых средств. Исходя из необходимости защиты частных и публичных интересов, исключение из рассматриваемого принципа сформулировано в ч. 2 ст.74 Конституции РФ. Ограничения перемещения товаров могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей[272].

5. Принцип дифференциации и защиты частных и публичных интересов

Смысл данного принципа, как представляется, состоит в следующем. «Любое государственное регулирование, - как отмечает К.Ю.Тотьев, - (в том числе антимонопольное, как его составная часть) осуществляется с целью обеспечения частных и публичных потребностей». Соответственно, антимонопольное (конкурентное) регулирование направлено на обеспечение прав и законных интересов как частных субъектов, так и публичного, общественного интереса. Частные и публичные права и интересы реализуются в отношении разных субъектов. В одном случае речь идет об интересах частного лица – гражданина, юридического лица, коммерческой корпорации или объединения граждан и (или) юридических лиц, в другом случае – об удовлетворении интересов общества или значительной его части. При этом иногда частные и публичные интересы могут не совпадать, и удовлетворение даже вполне правомерных прав и интересов частных лиц может оказывать вред интересам общества и государства или ограничивать возможность реализации объективно значимых публичных интересов, например, ослаблять или не способствовать экономической и политической безопасности общества и государства, сохранению государственного суверенитета, сохранению и укреплению здоровья граждан, экологии страны, ее сохранению и развитию национальной культуры и духовного совершенствования ее граждан и т.д. Поэтому, международное право и практически все национальные правовые системы предполагают, что в известных случаях реализация частных прав и интересов подлежит правовому ограничению для обеспечения объективных и насущных интересов общества. Не является исключением и регулирование сферы отношений конкуренции и монополии. При этом ограничительным признаком, свидетельствующим о существовании публичного интереса, становится наличие значительной социальной группы субъектов, заинтересованных в решении той или иной общественной проблемы[273]. Применительно к целям антимонопольного регулирования такую группу составляют, прежде всего, потребители. Полагаем также, что в ряде случаев, таких, как необходимость обеспечения экономической безопасности страны, охраны здоровья общества, экологии и т.д., такие группы могут быть представлены и в целом населением страны или его отдельными группами, проживающими на определенной территории, где требуется введение ограничений частных интересов в сфере конкуренции и монополии в связи с определенными обстоятельствами публичного характера, или государством, опосредующим интерес общества в экономической и политической безопасности, в повышении здоровья населения страны и т.д.

Таким образом, считаем, что принцип дифференциации и защиты частных и публичных интересов предполагает, во-первых, необходимость создания механизмов защиты как прав и законных интересов частных лиц, так и публичных интересов в связи с регулированием отношений конкуренции и монополии; во-вторых, разграничение данных видов интересов, предполагающее создание особых механизмов их защиты – особых для защиты частных прав и интересов, и особых для защиты публичных интересов; и в-третьих, возможность ограничения частных прав и законных интересов в целях достижения интересов публичных. Естественно, такие ограничения должны носить правовой характер и основываться на Конституции России, нормах международного права, законодательстве. При этом важно иметь ввиду, что в ряде случаев, когда предусматривается возможность ограничения гражданских прав, такие ограничения согласно Конституции России могут вводиться только в случаях, предусмотренных федеральными законами, т.е. не допускается введение таких ограничений не только подзаконными актами, но даже законодательством субъектов Российской Федерации.

6. Принцип эффективности государственного регулирования деятельности субъектов конкуренции и монополии

Данный принцип отчасти связан с предыдущим принципом. В соответствии с принципом эффективности государственного регулирования деятельности субъектов конкуренции и монополии, как отмечает К.Ю.Тотьев, «из общих запретов, содержащихся в конкурентном праве, предусмотрены отдельные исключения. Они обусловлены принципом разумности». В литературе, зарубежной и отечественной практике антимонопольного регулирования этот принцип еще называют коротко – принцип разумности. Смысл данного принципа состоит в том, что в некоторых случаях отдельные формы антиконкурентного поведения, которые являются недопустимыми по общему правилу в конкурентном праве, могут быть признаны правомерными в отдельных случаях, предусмотренных законом, если такие формально антиконкурентные действия могут в то же время дать существенный положительный эффект, в частности, для развития экономики, удовлетворения общественных интересов. Как правило, в целях противодействия злоупотреблениям перечень случаев правовой допустимости антиконкурентных действий законодательно ограничен.

7. Принцип запрета злоупотреблений

В соответствии с указанным принципом наказанию подлежат лишь злоупотребления доминирующим положением на рынке, но не сама экономическая власть. Этот подход традиционен для европейской системы конкурентного права[274] и нашел отражение в российском антимонопольном законодательстве, воспринявшем преимущественно европейский опыт антимонопольного регулирования. Иными словами, антимонопольный контроль осуществляется не столько за монополиями, сколько за противоправным использованием ими своего монопольного положения, своей рыночной власти в целях ограничения конкуренции и получения посредством этого сверхприбылей. Запрещаются не монополии, а монополистическая деятельность.

8. Принцип сочетания предварительного и последующего антимонопольного контроля

Данный принцип широко применяется, в частности, в ходе антимонопольного регулирования экономической концентрации[275], осуществляемого посредством контроля сделок и действий, которые могут привести к росту экономической концентрации и ограничению конкуренции. Предварительный контроль осуществляется посредством согласования ходатайств предпринимателей о возможности совершения сделок и действий, последующий осуществляется в форме подачи предпринимателями уведомлений пост фактум, т.е. после совершения сделок и действий. Предварительный контроль больше ограничивает свободу предпринимателей, но распространяется на сделки и действия, наиболее опасные для конкуренции. Уведомительный порядок касается тех сделок и действий, которые также могут привести к ограничению конкуренции, но степень опасности которых для конкуренции существенно меньше. Сочетание двух видов контроля – предварительного и последующего - позволяет охватить как можно большее число проверяемых объектов и в то же время не сковывать инициативу предпринимателей[276]. Представляется, что принцип сочетания предварительного и последующего контроля реализуется и в других формах антимонопольного контроля. Он выражается в различных механизмах предупреждения и пресечения антиконкурентной деятельности. Так, предварительное согласование соглашений хозяйствующих субъектов антимонопольным органом можно отнести к предварительному контролю, а рассмотрение дел о нарушениях антимонопольного законодательства, связанных с заключением запрещенных антимонопольным законодательством соглашений, пресечение таких соглашений – к последующему. Так же и согласование проектов нормативных актов антимонопольным органом, полагаем, следует отнести к предварительному контролю, а рассмотрение дел о нарушениях антимонопольного законодательства, связанных с изданием противоречащих антимонопольному законодательству актов органов власти, выдачу предписаний и совершение иных действий, направленных на отмену или изменение этих актов, – к последующему контролю и т.д. Также, хотелось бы добавить, что сочетание предварительного и последующего контроля характерно не только для антимонопольного регулирования, но и для ряда других направлений конкурентной политики.

9. Принцип защиты отечественных товаропроизводителей от недобросовестной иностранной конкуренции

Содержание данного принципа характеризуется тем, что Российская Федерация провозгласила разумную открытость своих рынков для иностранных товаров. Однако иностранная конкуренция не должна наносить ущерба экономике нашей страны. Поэтому для защиты отечественных производителей от негативного воздействия торговой политики иностранных производителей и даже государств российское государство вводит специальные правовые меры защитного характера. К таким мерам относятся, например, антидемпинговые меры, которые вводятся при импорте на территорию Российской Федерации товаров по искусственно заниженным ценам с целью вытеснения с российских рынков товаров российских производителей и получения в дальнейшем монопольного положения на российском рынке и соответственно монопольных прибылей. Эти и иные недобросовестные действия иностранных производителей также в целом ослабляют позиции российских производителей в российском и мировом экономическом пространстве и российскую экономику в целом, экономическую безопасность России. Поэтому необходима специальная государственная политика, специальные правовые механизмы по противодействию таким негативным проявлениям иностранной конкуренции и экономической политики. Правовой основой введения защитных мер от негативного воздействия иностранной конкуренции «служат федеральные законы о государственном регулировании внешнеторговой деятельности и о защите экономических интересов России[277]. В завершение рассмотрения данного принципа хотелось бы обратить внимание на необходимость и оправданность введения различных защитных мер в ответ именно на недобросовестные, негативные проявления иностранной конкуренции. Важно, чтобы введение защитных мер не превращалось в поддержку частных монопольных интересов предпринимателей, действующих внутри страны. Недопустима подмена публичных экономических интересов России частными, зачастую корыстными интересами отдельных лиц, нередко лоббирующих в уполномоченных государственных органах введение защитных мер не для пресечения негативного влияния недобросовестной иностранной конкуренции, а ради избавления себя от конкуренции иностранных производителей вообще, защиты, сохранения и укрепления своего комфортного монопольного положения, вредного для отечественных потребителей и экономического развития страны[278].

Таков перечень общих (3) и специальных (9) принципов правового регулирования конкуренции и монополии, которые создают основу и определяют основное содержание конкурентного права.