Содержание финансовой политики

Вся система управления финансами базируется на финансовой политике государства. В разработке финансовой политики участ­вуют законодательная и исполнительная ветви власти. В современ­ной России, в силу особенностей ее конституционного строя, при­оритет в разработке финансовой политики принадлежит Президенту РФ, который в ежегодных посланиях Федеральному Собранию оп­ределяет основные направления финансовой политики на текущий год и на перспективу. Правительство РФ должно действовать в рам­ках этого послания с целью реализации основных направлений раз­вития экономики и обеспечения социальной стабильности в обще­стве. При этом Правительство РФ, как часть исполнительной ветви власти, разрабатывает проекты законов, необходимых для реализации финансовой политики и вносит их в Государственную Думу для рассмотрения и принятия. Если Государственная Дума не принима­ет закон или принимает его с корректировками, искажающими или изменяющими основное содержание закона, и это не позволяет ис­полнительной ветви власти осуществлять финансовую политику в предполагаемом направлении, Правительство РФ должно либо до­биться принятия нужного ему закона, либо уйти в отставку. Опыт взаимодействия Правительства РФ и Госдумы современной России свидетельствует о постоянном противостоянии, в силу чего до сих пор нет определенности ни в экономической, ни в финансовой по­литике.

Финансовая политика включает в себя: бюджетную, налоговую, денежную, кредитную, ценовую и таможенную политику. В свою очередь, финансовая политика государства является лишь средством осуществления его экономической и социальной политики, т.е. вы­полняет вспомогательную роль. Не надо забывать и другие направ­ления государственной политики — национальное, геополитическое, военное. Совокупность этих пяти направлений и определяет финан­совую политику, служащую основным инструментом проведения государственной политики. Финансовая политика России носит спонтанный характер и направлена на максимальную концентра­цию денежных ресурсов в руках государства при постоянном суже­нии базы формирования доходной части бюджета.

Финансовая политика, как часть системы управления финанса­ми, является прерогативой федеральных органов управления. На уровне субъектов Федерации возможности принятия решений ог­раничены, и функции органов власти субъектов Федерации в фи­нансовой политике незначительны. Эти функции ограничиваются бюджетом и местными налогами. Руководители субъектов Федерации участвуют в выработке финансовой политики государства как чле­ны Совета Федерации, но это не расширяет их функции в принятии решений в данной области.

Бюджетная политика государства определяется Конституцией РФ, Бюджетным кодексом РФ, сводом других законов, устанавливающих функции отдельных органов власти в бюджетном процессе и законотворчестве. Нельзя сводить бюджетную политику только к бюджет­ному процессу, хотя это наибольшая по объему и важности работа. Закон должен четко определить функции исполнительной и законо­дательной ветвей власти в бюджетном процессе, функции субъектов Федерации, принципы бюджетного федерализма, права и обязанно­сти субъектов бюджетного процесса и т.п. Однако бюджетная политика этим не исчерпывается. Бюджетная политика выражается в оп­ределении доли ВВП, концентрируемой в бюджете, во взаимоотно­шениях между федеральной властью и субъектами Федерации, в струк­туре расходной части бюджета, в распределении расходов между бюд­жетами разных уровней, в доле федерального бюджета из общей сум­мы консолидированного бюджета, в управлении государственным долгом, в определении путей покрытия дефицита бюджета и т.п.

В демократическом государстве бюджет — законодательно утверж­даемый документ, в котором находит отражение движение денежных средств, сконцентрированных в руках государства с целью выполне­ния своих функций. Приоритетом в бюджетной политике является именно направление денежных ресурсов на достижение целей, оп­ределяющих политику государства. Если цели требуют больше средств, чем обеспечивает национальная экономика, государство прибегает к чрезвычайным способам формирования дополнительных доходов: внутренним и внешним кредитам, продаже национальных богатств, сдаче богатств и имущества в аренду и концессиям. Чрез­вычайные меры пополнения доходной части бюджета могут привес­ти к потере экономической независимости. Учитывая это, законода­тельная ветвь власти устанавливает пределы заимствования. В ре­альной действительности эти ограничения неэффективны, поскольку у Правительства РФ есть способы их преодоления. Так, допуск на рынок государственных казначейских обязательств (ГКО) и облига­ций федерального займа (ОФЗ) иностранных капиталов привел к переводу внутреннего долга в разряд внешних долгов. Именно дея­тельность Правительства Российской Федерации на рынке внешних заимствований привела к росту внешней задолженности России за период с 1992 по 1998 год более чем на 85 млрд. долларов. Негативные последствия такой бюджетной политики проявились, в конечном счете, в системном финансовом кризисе 17 августа 1998 года. Ошиб­ки бюджетной политики последних лет являются следствием теку­щего, а не стратегического планирования. Заимствования произво­дились для решения сиюминутных проблем. Ресурсы бюджета не использовались для обновления технологии, структурной перестрой­ки экономики. Все заимствования, как и собственные доходные ис­точники, направлялись на «латание дыр» бюджета. Постоянный рост безработицы, неудержимая инфляция, рост доли теневой экономи­ки (что приводит к снижению доходной базы бюджета), утечка капи­талов из страны, бюджетный сепаратизм субъектов Федерации — все эти факторы, вызванные непродуманной бюджетной политикой, привели к современному состоянию экономики.

Важнейшей частью финансовой политики является налоговая политика. Более чем за 500 лет современная финансовая наука четко определилась в отношении к налогам.

• Без налогов государство не может существовать.

• Налоговые изъятия имеют твердую тенденцию к росту. При переходе оптимального налогового порога нарушается есте­ственный воспроизводственный процесс — экономика само­разрушается.

• В период кризиса налоги должны быть установлены на ми­нимально возможном уровне. В этом случае экономический механизм страны восстанавливается за счет мобилизации внут­реннего инвестиционного потенциала. Высокий налоговый порог приводит к утечке капитала.

• Государственное регулирование экономики необходимо. Од­нако при суммарной величине изъятия чистого дохода выше 30% экономический рост страны приостанавливается. Нало­говые льготы должны носить открытый характер и быть рав­ными для всех субъектов воспроизводственного процесса.

• Налоговая система не должна носить конфискационный ха­рактер. Только рост национального богатства, выраженный, в том числе, в повышении индивидуальных доходов, способен обеспечить стабильное увеличение налогооблагаемой базы.

• Суммарная величина налогов имеет устойчивую тенденцию ро­ста только в экономической системе, в которой государство га­рантирует стабильность законов и правил. Как только госу­дарство нарушает свои обязательства гаранта стабильности, капитал начинает уходить в теневую экономику или за рубеж, сужая доходную базу бюджета.

• Налоговая система должна быть простой, открытой и эффек­тивной. Увеличение числа налогов, объектов обложения, вве­дение многоступенчатых налогов приводит к повышению рас­ходов по сбору налогов, к росту недоимок и штрафов и, в ко­нечном счете, к разрушению экономики путем ареста имуще­ства, объявления неплательщика банкротом и т.д.

• Превалирование косвенной системы налогообложения, наи­более удобной с позиции формирования доходов бюджета, при­водит к дальнейшему обнищанию основной массы населения страны, поскольку бремя таких налогов падает на конечного потребителя товаров и услуг, т.е. на 80-90% населения, имею­щих доходы на уровне прожиточного минимума или даже на уровне социального выживания. Этот парадокс основан на относительно одинаковом уровне потребления при разных уров­нях доходов.

• Опасность косвенной системы налогов заключается в том, что у основной части населения изымаются накопления, что, в свою очередь, разрушает базу кредитной системы и системы вторичного финансового рынка. Опыт США, которые прак­тически отказались от косвенных налогов, лучшее тому под­тверждение.

• Косвенные налоги необходимо вводить для ограничения потребления товаров, вредных для здоровья, на предметы рос­коши, иногда на импортные товары и услуги и в ряде других специфических случаях.

• Основной налоговой базой должны выступать налоги на до­ходы и имущество. Их следует строить на принципах пропор­ционального налогообложения.

Можно было бы привести еще несколько утверждений. Однако разработчики российской налоговой политики используют совер­шенно другие принципы, приведшие к разрушению экономики. Без резкого и принципиального изменения налоговой политики Россия не сможет восстановить свою экономику. Надо понимать, что без личной инициативы и эффективного труда всех членов общества, экономику трудно восстановить. Налоги отнимают главную моти­вацию труда при рыночной экономике — труд должен приносить доход. Влияние налоговой политики на экономику страны проявля­ется непосредственно — высокий налоговый порог сужает инвести­ционные возможности воспроизводственного процесса, уменьшает уровень потребления в обществе, что, в свою очередь, снижает базу роста производственного сектора и сектора услуг.

Первое проявление финансовой политики современной России — «шоковая» либерализация экономики. Это была в основном конфискационная модель, реализованная через стремительное обесценивание рубля, что свело «на нет» все накопления предприятий и граждан и более чем в 18 000 раз сократило внутренний долг государства. Ос­новным инструментом этой модели выступила денежная политика го­сударства.

Монетаристские идеи МВФ, внедряемые в России через механизм предоставления кредитов, были направлены на ослабление националь­ной валюты и создание в России условий для долларизации расчетов. Именно выполняя рекомендации МВФ, наше правительство довело уровень денежной массы до критически малой величины. Если количество денег в обращении не соответствует количеству товарной массы (с учетом скорости обращения), то недостаток денеж­ной массы возмещается либо суррогатом денег, либо иностранной ва­лютой. И наоборот, если денежная масса превосходит потребности в ней, то происходит либо отток денежной массы за пределы страны, либо инфляция национальной валюты. Естественно, все эти варианты зависят еще и от законодательства страны — разрешается ли обраще­ние в стране иностранной валюты, конвертируема ли национальная валюта.

Современный опыт России показал, что ошибки в денежной по­литике обходятся стране очень дорого. К началу 1992 года офи­циальный курс доллара составлял около 0,6 рубля, а внутренний долг превышал 500 млрд. рублей, т.е. составлял более 300 млрд. долларов. Этот долг состоял из остатков вкладов населения в Сберкассе и по внутрен­ним облигационным займам (без учета долга государства по товарным обязательствам). Первые шаги реформаторов были направлены на уменьшение долга государства перед своим народом через инфляци­онный механизм денежной политики. При ограниченной товарной массе денежная эмиссия очень быстро привела к обесценению рубля относительно валют других стран. Тем самым государство стимулиро­вало рост экспорта сырьевых ресурсов и продуктов сельскохозяйствен­ного производства. Внутренний рынок стал дополняться импортной продукцией, что еще более ухудшило положение промышленности и сельского хозяйства.

Составными частями денежной политики являются эмиссионная политика и стабильность национальной валюты.

Эмиссионная политика, кроме определения необходимого коли­чества денег в обороте, имеет еще одно направление — увеличение доходов бюджета. Вторая составляющая требует особой осторожно­сти, ибо при переходе определенных количественных границ де­нежная система подвержена инфляции, т.е. реальному обесценению доходов бюджета (мы опускаем другие последствия инфляции). Если по каким-то причинам государство не в состоянии регулировать свою денежную систему (как это произошло в России), то нарушается эко­номическая безопасность страны, поскольку национальная валюта не в состоянии противостоять экспансии более сильных валют и на­циональные богатства могут быть утеряны (вследствие взаимных зачетов, путем скупки акций и т.п.).

Кредитная система обеспечивает функционирование внутрихозяй­ственных расчетов и ссудного капитала. Ссудный капитал является важнейшим условием осуществления воспроизводственного процес­са, обеспечивая возможность заимствований, как для пополнения оборотных средств, так и для инвестиций. Кредитный сектор эко­номики служит и для выравнивания средней нормы прибыли. Ве­личина процентной ставки может негативным образом сказаться на экономической активности в обществе. Действительно, если рента­бельность производственного сектора в нормальных рыночных ус­ловиях колеблется между 8 и 12%, что ненамного превышает ставки банков за предоставление кредита (от 2,5% — в Японии, 6,3% — во Франции, 8,25% — в США, до 10,6% — в Италии), то Россия ориги­нальна и в размере банковского процента: ставка рефинансирова­ния Центрального банка Российской Федерации за период рефор­мирования достигала 100% в 1993 году и даже 210% в 1994 году. С июля 1998 года ставка рефинансирования стабилизировалась на уровне 60%. Действие такой высокой ставки рефинансирования ска­зывается самым негативным образом, а именно:

• невозврат кредитов;

• рост цен на продукцию производственного сектора и сектора услуг;

• уменьшение рентабельности у заемщиков, вследствие чего сокращение налогооблагаемой базы;

• свертывание производства;

• сужение внутреннего потребительского рынка ввиду падения доходов субъектов воспроизводственного процесса.

Объяснения Центрального банка РФ, что при помощи такой по­литики обеспечивается устойчивость рубля, не выдерживают кри­тики, поскольку инфляция зависит от других факторов — от эмисси­онной политики, соответствия товарной и денежной массы, от це­новой политики. Удешевление кредита приведет к оздоровлению производства, к повышению товарной массы, к снижению цен на, товары и услуги и, как следствие, к росту доходов субъектов воспро­изводственного процесса, к росту налогооблагаемой базы и, в конеч­ном счете, к увеличению доходов бюджета. Пока же кредитная поли­тика в России направлена лишь на сужение возможностей экономи­ки к воспроизводству.

Ценовая политика государства выражается в корректировке цен и тарифов на монопольные товары и услуги. В монопольном владении государства сохранились недра, земля, водные пространства, желез­ные дороги, электропередающие сети, нефте- и газопроводы. Рост цен на товары и услуги этих отраслей приводит к повышению цен во всех остальных секторах народного хозяйства. Корреляция здесь настоль­ко очевидна, что комментарии излишни. Если к этим процессам до­бавить сохранившуюся за государством недвижимость в городах, цена, за аренду которой устанавливается местными органами власти бес­контрольно, то ожидать в ближайшее время создания условий, благо­приятствующих росту экономики, не приходится. Попытки органов власти регулировать цены на жизненно важные товары и услуги ад­министративными методами не приводят к желаемым результатам, поскольку в этом случае товары и услуги из легальной экономики ухо­дят в теневую.

Из-за постоянного дефицита бюджета государство не может обеспечить населению те минимальные социальные гарантии, ко­торые узаконены. Речь идет о льготных лекарствах и льготах за проезд в общественном транспорте. В реальной действительности предложение этих льготных товаров и услуг все время сокращает­ся. Ценовая политика является важнейшим фактором регулирова­ния экономики. От величины тарифов на транспорт и электро­энергию, а также цен на сырье фактически зависят цены на всю совокупность товаров и услуг. Эту возможность государство пока недостаточно использует для повышения потенциала отечествен­ной экономики, делая неконкурентными отечественные товары и услуги.

Таможенную политику можно рассматривать как часть налоговой и ценовой политики, поскольку таможенные сборы и налоги оказы­вают прямое воздействие на цену товаров и услуг. В то же время, таможенная политика имеет и свой специфический способ влияния на экономику страны, ограничивая или расширяя доступ на внут­ренний рынок импортных товаров и услуг и сдерживая или поощ­ряя экспорт товаров и услуг из страны. Так, если на импорт техноло­гического оборудования, не имеющего аналогов в стране, установить таможенный сбор в размере 20%, то это уменьшит инвестиционные возможности отечественных производителей, снизит темпы роста внутреннего производства и увеличит долю импортной продукции. Такие ставки у нас действовали до последнего времени, сдерживая развитие отечественной экономики. Объяснялось это необходимос­тью пополнения доходов бюджета и созданием условий для роста оте­чественных производителей.

Таможенная политика любой страны имеет действие бумеранга — введение ограничительных или поощрительных ставок обложения вызывает аналогичные ответные меры. Выбор направления тамо­женной политики должен соответствовать экономическому состоя­нию страны. Если мы сегодня зависим от импорта продовольствия и товаров повседневного спроса, это должно учитываться таможенны­ми ставками. Но если эти ставки будут поощрительными, то отече­ственный товаропроизводитель не сможет конкурировать с запад­ными товарами. Классическим примером стала ситуация с нашим, некогда мощнейшим, «Птицепромом» — дешевые «ножки Буша» (ку­риные окорочка) стали причиной его полного разорения.

Резюмируя вышесказанное, можно отметить, что финансовая политика России за последние годы не отличалась научной обос­нованностью, не была целенаправленной, скоординированной и за­частую действовала в разрез с интересами субъектов воспроиз­водственного процесса. Об этом свидетельствует рост внутреннего и внешнего долга, сокращение золотовалютных резервов госу­дарства, неудержимая инфляция, рост дефицита бюджета, сниже­ние ВВП, падение конкурентоспособности отечественных товаров и услуг.