И ее субъектов

Данная проблема производна от конституционного разграни­чения предметов ведения и полномочий между РФ как единым го­сударством и ее субъектами. Однако за пределами компетенции ор­ганов исполнительной власти вообще находятся вопросы правосу­дия и прокурорского надзора как особых конституционных функ­ций. Взаимодействие с судами, органами прокуратуры осуществ­ляется в основном в порядке реализации полномочий органами исполнительной власти по материально-техническому обеспечению деятельности органов судебной власти и прокурорского надзора, а также осуществления последними своих полномочий по обеспече­нию законности в деятельности органов управления.

Сферы компетенции законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в основном совпа­дают. Это во многом определяется целями управления. Его повсед­невное функционирование связано и подчинено осуществлению за­дач государственной деятельности в соответствии с компетенцией РФ и ее субъектов во всех других, кроме названных, отраслях и сферах деятельности. Тем не менее остается фактом то, что в за­конодательстве полномочия между законодательными (представи­тельными) и исполнительными органами государственной власти должным образом не разграничены.

Предметы ведения и полномочия, реализация которых предпо­лагает включение механизма исполнительной власти, разнообраз­ны: регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; регулирование и защита национальных меньшинств; установление системы федеральных органов исполнительной власти и порядка их организации и деятельности; федеральная государственная собст­венность и управление ею; установление основ федеральной поли­тики и разработка федеральных программ в области государствен­ного, экономического, экологического, социального, культурного и на­ционального развития РФ; установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирова-

ние; основы ценовой политики; федеральные экономические служ­бы; федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федераль­ные фонды регионального развития; федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; феде­ральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятель­ность в космосе; внешняя политика и международные отношения; внешнеэкономические отношения РФ; оборона и безопасность; обо­ронное производство; определение порядка продажи и покупки ору­жия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования; определение статуса и защита Государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исклю­чительной экономической зоны и континентального шельфа РФ; метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая сис­тема и исчисление времени; геодезия и картография; официальный статистический и бухгалтерский учет; федеральная государствен­ная служба.

Основы разграничения компетенции между РФ и ее субъекта­ми закреплены Конституцией РФ, Федеративным договором и ины­ми договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Отдельные договоры уже заключены между РФ и Татарстаном, Башкортостаном и некоторыми другими субъектами РФ.

Однако Федеративный договор действует в той части, в кото­рой не противоречит положениям Конституции РФ. Например, он противоречит ст. 5 Конституции, установившей равноправие субъек­тов РФ. Но справедливости ради надо сказать, что равноправны они все же не во всем. Так, республика признается государством, ее статус определяется Конституцией РФ и конституцией республи­ки. Каждый другой субъект РФ не признается государством, его статус определяется Конституцией РФ и уставом. Эти формальные моменты на практике влияют на компетенцию по управлению, орга­низацию ее осуществления. Конституция РФ предусматривает так­же возможные особенности правового статуса автономной области, автономного округа. Он может быть закреплен в федеральном за­коне об автономной области, автономном округе. Отношения авто­номных округов, входящих в состав края или области, могут регу­лироваться федеральным законом и договором между органами го­сударственной власти, автономного округа и органами государствен­ной власти соответственно края, области.

Принцип равноправия республик вообще не исключает разли­чий в предметах ведения, объеме и характере их конкретных пол­номочий. Ведь имеется в виду формальное равноправие. Однако фактическое неравноправие может явиться следствием договоров между органами государственной власти РФ и ее отдельными субъ­ектами. Каждый субъект РФ имеет конституционное право на зак­лючение такого договора, но его содержание может быть различным.

358 Раздел VII. Основы адм.-правовой организации управления экономикой

Напомним также о возможности делегирования полномочий орга­нами государственной власти РФ органам государственной власти ее субъектов, и наоборот.

Неравноправие субъектов с точки зрения предметов ведения и полномочий отражено в правотворческой деятельности, особенно в указах Президента РФ. Так, для Башкортостана установлена бо­лее низкая процентная ставка отчисления от налогов в федераль­ный бюджет, чем для Пермской области. Необходимо также учиты­вать объективные потребности в учете особенностей регионов, обус­ловленных независящими от них обстоятельствами (климатические условия, зоны бедствий и т. д.).

Важно иметь в виду, что Конституция РФ устанавливает не равенство субъектов, а их равноправие во взаимоотношениях с фе­деральными органами государственной власти (п. 4 ст. 5).

Правовыми актами, определяющими разграничение компетен­ции по управлению между органами государственной власти Рос­сийской Федерации и ее субъектов, являются: Конституция РФ, федеральные законы "О принципах и порядке разграничения пред­метов ведения и полномочий между органами государственной вла­сти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" от 24 июня 1999 г.; "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Россий­ской Федерации" от 6 октября 1999 г.; законодательство по отдель­ным отраслям.

Разграничение базируется на принципе федерализма, в соот­ветствии с которым выделяются:

а) предметы ведения и полномочия федеральных органов го­сударственной области;

б) предметы ведения и полномочия совместного ведения этих органов и органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

в) предметы ведения и полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Последние не очерчены в федеральных нормативных актах. Предполагается, что это те предметы ведения и полномочия, кото­рые не принадлежат федеральным органам государственной влас­ти, а также находящиеся за пределами предметов и полномочий совместного ведения РФ и ее субъектов. К этой части компетенции органов государственной власти субъектов РФ применим принцип: "Разрешено все, что не запрещено законом". Однако реализация этого принципа не может противоречить положениям Конституции РФ и основанному на ней федеральному законодательству.

В нормативных правовых актах субъектов РФ данный вопрос также решается по-разному. В одних конституциях, уставах соб-

Глава 21. Территориальные и отраслевые начала в управлении

ственно их предметы ведения и полномочия не очерчены, в других им отведены самостоятельные разделы.

Говоря о разграничении компетенции между органами государ­ственной власти РФ и ее субъектами, следует иметь в виду, что термин "компетенция" в этом аспекте в Конституции РФ не упот­ребляется. В ней идет речь, в одном случае, о "предметах ведения и полномочиях" (ст. 11), в другом — о "ведении" (ст. 71, 72). Тер­мином "ведение", по смыслу Конституции РФ, охватывается более широкий диапазон их компетенции. Например, к ведению РФ от­несена оборона. Но вряд ли точно "оборону" выражать в терминах "предмет и полномочия". Скорее, это государственная функция, справедливо отнесенная к ведению РФ.

Характерным для разграничения предметов ведения и полно­мочий является отсутствие в Конституции РФ дифференциации их по отраслям управления, как в предшествующих конституциях. Это вызвано разграничением собственности по уровням, объекты кото­рой могут принадлежать вместе с тем к различным отраслям эко­номики, социально-культурной и иной деятельности. Как известно, в настоящее время в связи со сменой экономической системы пред­ставление об управлении отраслями изменилось.

В Конституции как равнозначные употребляются понятия о разграничении предметов и полномочий между органами государ­ственной власти РФ и ее субъектов и между Российской Федера­цией и субъектами РФ. В основе второго положения лежит невер­ная концепция, допускающая противопоставление целому частей, из которых оно состоит, в частности, субъектов РФ самой РФ, будто бы существующей вне составляющих ее субъектов. Именно эта кон­цепция может быть использована для дезорганизации государствен­ного управления, общего для всей страны.

За пределами компетенции органов исполнительной власти находятся многие вопросы, отнесенные к ведению РФ и ее субъек­тов: государственная символика; принятие законодательных актов; судоустройство; прокуратура; амнистия и помилование; правосудие и др.

В других областях, опираясь на базовое регулирование, кото­рое образуют законы, органы исполнительной власти осуществля­ют многогранную деятельность по государственному руководству обществом. В общем виде компетенция между органами государ­ственной власти РФ и ее субъектов по управлению разграничива­ется следующим образом.

Федеральные органы исполнительной власти сосредоточивают в своих руках предметы ведения и полномочия, имеющие общерос­сийское значение. Какие именно, вытекает из положений ст. 71 Кон­ституции РФ. Это ключевые вопросы государственного, экономичес­кого, экологического, социального, культурного и национального развития РФ как целостного государства, в том числе регулирова-

360 Раздел VII. Основы адм.-правовой организации управления экономикой

ние и защита прав и свобод человека и гражданина; управление федеральной собственностью; установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирова­ние, денежная эмиссия; установление основ ценовой политики; раз­работка и исполнение федерального бюджета; руководство феде­ральными энергетическими системами и коммуникациями; оборо­ны и безопасности страны. Указанные органы участвуют в форми­ровании правовых основ единого рынка, ведают информацией, де­ятельностью в космосе. Они непосредственно ведают вопросами обороны и безопасности страны, оборонного производства, продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого воен­ного имущества, производства ядовитых веществ, наркотических средств и их использованием. В их ведении находится метеороло­гическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и ис­числение времени; геодезия и картография; наименование геогра­фических объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет и др.

Федеральные органы исполнительной власти занимаются воп­росами внешней политики и внешних экономических отношений РФ.

Степень и формы участия федеральных органов исполнитель­ной власти в реализации указанных полномочий определяются, во-первых, тем, что приоритет в их осуществлении принадлежит Пре­зиденту РФ в условиях, когда его полномочия не конкретизирова­ны законом; во-вторых, степенью урегулированности общественных отношений в указанных областях законами; в-третьих, содержанием предметов ведения и полномочий, отнесенных к ведению РФ. Пол­номочия этих органов во многих случаях детализированы в законах и подзаконных актах РФ и прежде всего в актах, устанавливающих статус конкретных федеральных органов исполнительной власти.

По общему правилу, предметы ведения и полномочия феде­ральных органов исполнительной власти изъяты из сферы компе­тенции субъектов РФ. Они могут оказывать влияние на их реали­зацию в случаях и в порядке, установленных Конституцией РФ и федеральными законами. Иными словами, федеральные полномо­чия не исключают возможности тех или иных форм участия субъек­тов РФ в их осуществлении. Оно не ограничивается только деле­гированием им полномочий. Для этого предусмотрены и другие за­конные основания. Например, привлечение субъектов РФ с их со­гласия к разработке и осуществлению федеральных целевых про­грамм.

Правительством РФ 11 октября 1994 г. принято постановление № 1151 "О мерах по учету интересов субъектов Российской Феде­рации при управлении объектами федеральной собственности". Им предусмотрено согласование с органами исполнительной власти субъектов РФ назначения и освобождения от должности руководи­телей федеральных предприятий; включение должностных лиц та-

Глава 21. Территориальные и отраслевые начала в управлении

ких органов в число представителей государства в органах управ­ления акционерных обществ, в уставном капитале которых имеются акции федеральной собственности; с этими органами подлежат со­гласованию проекты решений Правительства РФ о ликвидации федеральных государственных предприятий, расположенных на территории соответствующих субъектов РФ, и т. д.

Более того, конституционное разграничение предметов ведения и полномочий таково, что органы исполнительной власти субъектов РФ не устраняются от участия в управлении по вопросам, отнесен­ным к ведению РФ. Особенно в тех случаях, когда они ограничи­ваются установлением основ, принципов и т. п. регулирования на федеральном уровне. Например, к ведению РФ отнесено установ­ление лишь правовых основ единого рынка. Это означает, что субъ­екты РФ имеют юридические возможности для осуществления са­мостоятельного регулирования рыночных отношений в соответствии с такими основами.

К совместному ведению органов государственной власти РФ и ее субъектов отнесены вопросы, решение которых должно учи­тывать как общероссийские, так и региональные интересы субъек­тов РФ. К ним отнесены вопросы владения, пользования и распо­ряжения землей, природными ресурсами; общие вопросы воспита­ния, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта; координация вопросов здравоохранения; социальная защита насе­ления; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; координация международных отношений и внешне­экономических связей субъектов РФ и др.

Приоритет в решении вопросов совместного ведения принад­лежит все же федеральным органам государственной власти. В частности, при отнесении предметов ведения и полномочий к совме­стной компетенции путем указания на общие вопросы, общие прин­ципы приоритет в регулировании соответствующих вопросов, ус­тановлении общих принципов принадлежит федеральным органам государственной власти. Субъекты РФ не могут принимать норма­тивные акты, регулирующие именно общие вопросы, устанавлива­ющие общие принципы. Например, к совместному ведению РФ и ее субъектов отнесены общие вопросы образования. Но такие вопро­сы регулируются федеральными законами и подзаконными актами компетентных федеральных органов исполнительной власти. Между тем понимание того, какие вопросы и принципы относятся к общим, является субъективным, не базирующимся на объективных крите­риях. Данное понятие допускает возможность расширительного и ограничительного толкования в практической деятельности.

Однако компетенция федеральных органов исполнительной власти сводится к обеспечению исполнения законов, принимаемых по вопросам совместного ведения. Недопустимо их самостоятельное правотворчество или решение каких-либо вопросов, полномочия на

362 Раздел VII. Основы адм.-правовой организации управления экономикой

которые не вытекают из федерального закона. Ибо в Конституции РФ отчетливо сказано, что по вопросам совместного ведения изда­ются федеральные законы.

В отличие от этого субъекты РФ могут принимать в соответ­ствии с федеральными законами свои законы и иные нормативные акты, среди которых важное место занимают правовые акты орга­нов исполнительной власти субъектов РФ.

В Конституции РФ имеется положение, которое нуждается в специальных существенных оговорках. Оно касается закрепления за субъектами РФ "всей полноты государственной власти" вне преде­лов ведения РФ и полномочий РФ и ее субъектов по предметам совместного ведения.

Но, вопреки этой конституционной формуле, весьма сомнитель­но, что и вне этих пределов они обладают полнотой государствен­ной власти. Субъекты РФ обладают государственной властью в пре­делах Конституции РФ и федеральных законов, а эти акты — все­гда ограничители власти. Решения органов государственной власти субъектов РФ, противоречащие принципам Конституции РФ, могут быть предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ и призна­ны им неконституционными. Трудно назвать вопрос, по которому правомерное решение этих органов вообще не зависело бы от закона. Очевидно, что, видимо, больше по политическим соображениям под­менено понятие "самостоятельности в осуществлении компетенции", которой они действительно обладают, понятием "полноты государ­ственной власти", наличие которой у них сомнительно.

Полнота власти, вызывающая к себе как словосочетание кри­тическое отношение, неприменима к характеристике компетенции органов исполнительной власти.

Компетенция органов исполнительной власти базируется на предметах ведения и полномочиях соответствующих субъектов РФ и включает:

а) отдельные полномочия, делегированные им федеральными органами исполнительной власти;

б) предметы ведения и полномочия, отнесенные к их совмест­ному ведению с федеральными органами государственной власти;

в) собственные предметы ведения и полномочия, то есть отно­сящиеся только к их ведению;

г) полномочия, ориентированные на взаимодействие с феде­ральными органами исполнительной власти;

д) полномочия, ориентированные на взаимодействие с органа­ми местного самоуправления.

Предметы ведения и полномочия субъектов РФ в ее Консти­туции не конкретизированы. Субъекты РФ вправе сами предусмот­реть их соответственно в своих конституциях республик, уставах других субъектов РФ, но сделано это далеко не всеми.

Глава 21. Территориальные и отраслевые начала в управлении

Однако ясно, что к компетенции органов исполнительной вла­сти субъектов РФ относятся многие вопросы, находящиеся за пре­делами их совместного ведения с федеральными органами государ­ственной власти. Например, орган исполнительной власти общей компетенции субъекта РФ разрабатывает проект бюджета, распо­ряжается и управляет собственностью субъекта РФ и т. д.

Но говоря о компетенции органов исполнительной власти субъ­ектов РФ, ошибочно ее рассматривать изолированно от их предме­тов и полномочий совместного ведения с федеральными органами государственной власти; они решают свои задачи, используя весь арсенал их юридических возможностей. Иного подхода не может быть, так как на них возложены разработка и осуществление мер, обеспечивающих комплексное социально-экономическое развитие, проведение единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии на территории субъекта РФ.

Необходимо иметь в виду, что органы исполнительной власти субъектов РФ часто осуществляют принадлежащие только им пол­номочия, сотрудничая и взаимодействуя с федеральными органа­ми исполнительной власти. Например, при разработке проекта бюд­жета, поскольку в федеральном бюджете также предусматривает­ся финансирование в территориальном аспекте и т. д.

Реализация компетенции РФ и ее субъектов распределяется, в частности, между их различными органами исполнительной вла­сти. При этом система органов исполнительной власти субъектов РФ не копирует систему такого рода федеральных органов. В субъек­тах РФ одни и те же функции и полномочия могут осуществлять­ся различными органами. В таких условиях важнее не разграниче­ние компетенции между конкретными видами органов государствен­ного управления, а разграничение компетенции применительно к отраслям и сферам управления.

Конституционное разграничение предметов ведения и полно­мочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов не является безупречным. На практике уяснить их границы по мень­шей мере трудно. Сделать это практически невозможно тогда, ког­да одни и те же полномочия одновременно относятся к федераль­ному ведению и совместному ведению органов государственной вла­сти РФ и ее субъектов. Например, защита прав и свобод человека и гражданина отнесена в одном случае к ведению РФ (см. п. "в" ст. 71 Конституции РФ), в другом — к совместному ведению (см. п. "б" ст. 72 Конституции РФ). Координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ явно тяготеет к веде­нию соответствующих федеральных органов, но она отнесена к со­вместному ведению РФ и ее субъектов.

С точки зрения нормального распределения компетенции, в управленческих системах взаимодействующие инстанции не могут

L

364 Раздел VII. Основы адм.-правовой организации управления экономикой

наделяться одинаковыми полномочиями в решении одного и того же конкретного вопроса. Они должны обладать взаимоисключающими полномочиями, чтобы не допускать подмену одного органа другим. Это важнейшее условие самостоятельности и ответственности субъ­екта управления. Нельзя также исходить из представления, что наличие предметов и полномочий совместного ведения означает, что субъекты управления должны именно вместе принимать решения по вопросам, на которые спроецированы данные полномочия. Пред­меты и полномочия совместного ведения только в тех случаях не будут потенциальным основанием для конфликтов и споров о праве, когда они конкретно и четко разграничены между органа­ми государственной власти РФ и ее субъектов. Разумеется, в Кон­ституции РФ осуществить это невозможно. Нужны федеральные законы, издание которых по многим вопросам совместного ведения явно запаздывает. Субъекты РФ, либо заполняя правовой вакуум, либо действуя на опережении, издают правовые акты по вопросам, имеющим федеральное значение.

Законы должны в максимальной степени учесть возможность установления общих правил, значительно конкретизирующих кон­ституционные положения. Однако этими специальными законами не может быть исчерпано все многообразие оттенков в деятельности органов исполнительной власти разных уровней. Поэтому уже сей­час от такой практики нет необходимости отказываться — компе­тенция разграничивается в отраслевых законах, различных кодек­сах с учетом особенностей отраслей и сфер деятельности.

Конституция РФ принималась в спешке, в условиях острой политической борьбы, что предопределило наличие в ней противо­речивых и недостаточно определенных положений. Возникающие в связи с этим вопросы правомочен "снять" Конституционный Суд РФ, а ее положения должны быть конкретизированы в конститу­ционных и федеральных законах. Следствием этого может явить­ся существенная корректировка концепции разграничения компе­тенции между органами государственной власти РФ и ее субъек­тов. Значимость определенности в этих вопросах несомненна, так как практически связана с проблемой единства и дифференциации федерального и регионального управления.