Тема 11. Правовое регулирование эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг

1. Правовое регулирование выпуска и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг как институт финансового права

2. Понятие и виды государственных и муниципальных ценных бумаг

3. Органы, осуществляющие регулирование выпуска и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг

4. Ответственность за нарушение законодательства о выпуске и обращении государственных и муниципальных ценных бумаг

Нормативные источники:

· Бюджетный кодекс РФ

· Федеральный закон от 22 апреля 1996 г. №39-ФЗ "О рынке ценных бумаг"

· Федеральный закон от 29 июля 1998 г. №136-ФЗ"Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг"

Вопрос 1. О правовой отраслевой природе института государственных и муниципальных ценных бумаг. В теории и на практике, как правило, возникает вопрос, в рамках какой отрасли права (финансового или гражданского) должен быть рассмотрен институт государственных и муниципальных ценных бумаг. Деятельность государства, субъектов государства и муниципальных образований по эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг и обращение этих бумаг на рынке ценных бумаг находится в области как имущественных, так и организационных отношений. Однако имущественные отношения в данном институте не имеют преобладающего характера. Ключевым элементом в этих отношениях является организационный элемент постольку, поскольку эмиссия государством ценных бумаг осуществляется в целях аккумуляции денежных средств и их перераспределения и призвана содействовать осуществлению государством его задач и функций. Таким образом, по предмету правового регулирования институт государственных и муниципальных ценных бумаг должен быть отнесен к отрасли финансового права [2]. Этот вывод имеет принципиальное значение для дальнейшего рассмотрения нормативно-правового регулирования государственных и муниципальных ценных бумаг, в том числе для разрешения правовых коллизий, возникающих в связи с подобным "двойственным" характером данного института.

Государственные и муниципальные ценные бумаги выпускаются с определенными целями. Именно состав этих целей определяет отнесение вопросов выпуска и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг к предмету финансового права. Государственные и муниципальные ценные бумаги выпускаются для достижения целей и решения задач, стоящих перед соответствующими федерацией и ее субъектами, а также перед муниципальными образованиями. Более того, выпуск и обращение государственных и муниципальных ценных бумаг непосредственно связан с формированием, распределением и использованием фондов денежных средств. Это все указывает не просто на деятельность государства и муниципальных образований по решению стоящих перед ними задач, а именно на финансовую деятельность.

Финансово-правовая наука об использовании ценных бумаг при осуществлении финансовой деятельности государства.

К сожалению, современная финансово-правовая наука уделяет очень мало внимания не только анализу способов использования ценных бумаг в финансовой деятельности государства, но и в целом проблематике государственных и муниципальных ценных бумаг. На это указывает, в частности, практически полное игнорирование соответствующих вопросов в базовых учебниках по финансовому праву.

Это тем более прискорбно, учитывая довольно интересные подходы к анализу соответствующей проблематики в дореволюционной финансово-правовой науке, которая не только понимала возможность использования эмиссии ценных бумаг государством как чрезвычайный источник доходов бюджета, но и рассматривала выпуск и обращение ценных бумаг как действенный механизм государственного регулирования экономики и в частности регулирования денежного обращения (как инструмент антиинфляционной политики) <*>.

--------------------------------

<*> См., например, об ассигнациях у М.М. Сперанского (Сперанский М.М. План финансов // У истоков финансового права / Научн. ред. А.Н. Козырин, состав. А.А. Ялбулганов. М.: Статут, 1998. С. 50, 66 - 68 и т.д.), о государственном кредите у И.Т. Тарасова (Тарасов И.Т. Очерк науки финансового права // Финансы и налоги: очерк теории и политики / Научн. ред. А.Н. Козырин, состав. А.А. Ялбулганов. М.: Статут, 2004. С. 343 - 351) и у А.А. Исаева (Исаев А.А. Государственный кредит // Финансы и налоги: очерк теории и политики / Научн. ред. А.Н. Козырин, состав. А.А. Ялбулганов. М.: Статут, 2004. С. 383 - 482.) и т.д.

Источники правового регулирования выпуска и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг. Правовые нормы, посредством которых государство осуществляет регулирование общественных отношений, складывающихся на рынке государственных и муниципальных ценных бумаг, содержатся в следующих основополагающих Федеральных законах: Гражданский кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Федеральный закон от 22 апреля 1996 г. №39-ФЗ "О рынке ценных бумаг", Федеральный закон от 29 июля 1998 г. №136-ФЗ"Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг".

Рынок государственных и муниципальных ценных бумаг является частью рынка ценных бумаг, то есть правила регулирования рынка ценных бумаг применяются к регулированию рынка государственных и муниципальных ценных бумаг, если это не противоречит специфике последнего. Регулирование последнего отличается высокой степенью нормативности, что связано с публично-правовым статусом эмитентов ценных бумаг, обращающихся в данном сегменте рынка: условия эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг не просто регистрируются, но и принимаются в виде нормативных актов.

Федеральный закон N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг" является базовым для рынка ценных бумаг в целом, поскольку его нормы определяют основные направления регулирования. Вместе с тем применительно к регулированию рынка государственных и муниципальных ценных бумаг необходимо учитывать, что Федеральный закон N 39-ФЗ применяется к соответствующим отношениям только в той части, в которой он не противоречит Федеральному закону N 136-ФЗ "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг", природе государственных и муниципальных ценных бумаг.

Базовый характер для регулирования, прежде всего, выпуска государственных и муниципальных ценных бумаг имеют также акты бюджетного законодательства: БК РФ и федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации на соответствующий год, нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год.

Существенное влияние на регулирование эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг оказывают программа государственных внешних заимствований Российской Федерации (ст. 108 БК РФ), а также программы государственных внутренних заимствований Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (ст. 110 БК РФ).

БК РФ определяет предельные сроки обращения государственных и муниципальных ценных бумаг: 30 лет - у Российской Федерации (п. 2 ст. 98 БК РФ) и субъектов Российской Федерации (п. 5 ст. 99 БК РФ); 10 лет - у муниципальных образований (п. 6 ст. 100 БК РФ). Бюджетное законодательство регулирует иные бюджетно-правовые вопросы, связанные с возникновением и исполнением перед бюджетами различного уровня обязательств по государственным и муниципальным ценным бумагам, входящих в состав государственного и муниципального долга.