Критика теории общественного интереса

Подходы к государственному регулированию рыночной эконо­мики как форме выражения общественного интереса, направляе­мого на устранение провалов рынка, являлись и являются объектом разнообразной критики. В числе ее направлений выделяются три основных линии:

а) критика самого понятия провала рынка;

б) критика эффективности процессов государственного регулиро­вания и

в) критика направленности государственного регулирования на
повышение эффективности экономики.

Рассмотрим эти направления несколько более подробно.

(а) В основе первого направления критики лежат представле­ния о том, что концепция провалов рынка является скорее артефактом, чем адекватным отражением реальных процессов его функционирования: как показывает практика, очень часто рынок сам выправляет собственные ошибки.

Например, проблема ухудшающего отбора, способная «за­крыть» рынок товара с ненаблюдаемыми качественными характе­ристиками, повсеместно решается компаниями самостоятельно, путем выпуска гарантий, использования товарных знаков (брэн­дов) и проведения рекламных кампаний, реализующих функцию сигнализации о качестве продукции. Анализ также показал, что рынок способен производить блага, считавшиеся классическими примерами общественных благ, например, такие как маяки. Выводы о том, что монопольная рыночная власть или внешние эффекты ведут к неэффективному распреде­лению ресурсов, верны только в рамках моделей, где принимается предположение о том, что трансакционные издержки отсутствуют. Введение же в анализ ненулевых трансакционных издержек, т.е. приближение моделей к реальности, приводит к обратным выво­дам. Со схожих позиций подвер­гается критике и положение о том, что провалы рынка возникают в ситуациях, где товар производится одной или небольшим числом фирм. Согласно концепции состязательных рынков (когда конкуренция идет не на рынке, а за рынок, значительные доходы таких компаний могут быть следствием лишь их более высокой эффективности.

(б) Теории общественного интереса, обосновывающие необхо­димость государственного регулирования для предотвращения или
компенсации провалов рынка, фактически предполагают, что по­добное вмешательство эффективно и осуществляется без значитель­ных издержек как со стороны государства, так и со стороны регу­лируемых фирм (отраслей), — прежде всего, трансакционных и информационных издержек.

Эти предположения являются объектом критики, исходящей как из теоретических исследований, так и из анализа практики ре­гулирования.

Разработки в области теории субоптимальных решений (или, как иногда говорят, теории «второго наилучшего», second-best theory) показывают, что частичное повы­шение эффективности на каком-то одном рынке, если остальные рынки характеризуются неустранимой неэффективностью, не повы­шает эффективность в экономике в целом. Неустранимая неэффективность рынка обусловливается такими факторами, как несовершенная конкуренция, налогообложение и искаженная ин­формация.

Следствием таких искажений является, на­пример, неспособность регулируемых фирм выбрать наиболее эффективные комбинации факторов производства, так что они не могут производить продукцию с наименьшими издержками.

Таким образом, согласно упомянутым теоретическим разра­боткам, частные улучшения на практике не способны улучшить эффективность распределения ресурсов в экономике в целом.

Эмпирические исследования практики государственного регу­лирования вполне подтверждают эти критические выводы. Так, анализ регулирования естественных монополий показал, что госу­дарственные воздействия влияют на них чрезвычайно слабо, если такое воздействие вообще существует, а регулирование потенци­ально конкурентных секторов, таких как управление воздушным движением, ведет к росту цен и уменьшению числа конкурентов. Социальные регуляции в основном характеризуются балансом издержек и выгод, однако данные свидетельствуют о том, что большин­ство из них имеет весьма неточную целевую ориентацию и отли­чается при этом чрезмерной жесткостью, что во мно­гом является следствием как существования информационных издержек, так и искажения информации.

В целом, направления критики, охарактеризованные выше в пунктах (а) и (б), ясно показывают, что основание теории обще­ственного интереса представляет собой разновидность так называ­емого «мира Нирваны», поскольку эта теория исходит из возможности заменить реально существующие несовершенные институты теоретически совершенными, идеаль­ными институтами. При этом трансакционные издержки, связанные с подобными замещениями и функционированием самих институ­тов, в расчет, естественно, не принимаются. Между тем очевидно, что совокупные приведенные издержки перехода могут существенно превышать выгоду, достигаемую вследствие перехода к более совер­шенным институтам.

(в) Трактовка государственного регулирования как процесса, направленного на повышение эффективности экономики, неспо­собна объяснить, почему конкретные регуляции, вводимые при возникновении альтернативных целей, — таких как обеспечение справедливости или решение вопросов перераспределения, — обычно достигают их именно за счет снижения экономической эф­фективности.

Если же предполагать, что регуляции преследуют цель повыше­ния социальной эффективности, мы сразу сталкиваемся с проблемой взвешивания экономической эффективности и равенства, — про­блемой, не имеющей удовлетворительного решения. Если при экономическом подходе к анализу конфликтных ситуаций об­щепринятым является применение критериев Парето и Калдора-Хикса, то при социальном подходе отсутствуют какие-либо общие стандарты оценки справедливости, даже при рассмотрении отдель­ных конкретных ситуаций.

УТОЧНЕННЫЙ ВАРИАНТ ТЕОРИИ ОБЩЕСТВЕННОГО ИНТЕРЕСА

Охарактеризованная выше разносторонняя критика исходного «наивного» варианта теории государственного регулирования с позиций общественного интереса привела к появлению уточнен­ного варианта этой теории. Если в соответствии с исходной версией регуляции «выправляли» провалы рынка в условиях нулевых трансакционных издержек и полной бесплатной информации, то в уточненном варианте эти предпосылки отбрасы­ваются.

Если трансакционные издержки не равны нулю, то, по мнению сторонников данной теории, регуляции могут повышать эффек­тивность за счет того, что сопряженные с ними издержки оказы­ваются ниже, чем издержки ведения частных переговоров, пресле­дующих ту же цель (преодоление провала того или иного рынка). Регуляции способны также решить проблему запретительно-вы­соких издержек организации коллективного действия, — напри­мер, в случае загрязнения окружающей среды, затрагивающего большое число агентов, где, кроме чисто «физических» трудностей заключения договоренности проявляется также и проблема безби­летника.

Что касается проблемы искаженной информации (flawed infor­mation), то регуляции опять-таки могут оказаться более эффектив­ными, поскольку правительство способно в принципе выявить пра­вильную информацию с меньшими издержками (и довести ее до заинтересованных лиц), чем частные лица, сталкивающиеся с про­блемами искаженных данных.

Эта продвинутая версия теории общественного интереса не предполагает, таким образом, что регуляции обязательно должны быть «абсолютно» эффективны (или совершенны). Она лишь пред­полагает, что в некоторых случаях государственные регуляции от­носительно более эффективны, чем частные способы улаживания конфликтов.

Другими словами, уточненный вариант теории общественного интереса фактически рассматривает частные (рыночные) и госу­дарственные (регуляционные) способы повышения эффективно­сти использования ресурсов как дискретные институциональные альтернативы.

Такой подход, безусловно, является существенным шагом впе­ред в рамках нормативного «прочтения» теории общественного ин­тереса. Ведь он ставит во главу угла при решении политических вопросов введения регуляции (или отказа от такого введения) не наличие несовершенства или провала рынка как такового, а обос­нование большей экономической эффективности регуляции в срав­нении с альтернативными способами борьбы (или сосуществова­ния) с выявившимся несовершенством.

Другими словами, при принятии решения о начале регулиро­вания того или иного процесса или сектора рынка решающим фак­тором становится (точнее говоря, должно стать) сопоставление издержек и выгод для намечаемой к введению регуляции и ее инс­титуциональных альтернатив.

Если издержки намечаемой регуляции выше, чем ожидаемые вы­годы от ее введения, такая регуляция не должна вводиться. Соот­ветственно, если с развитием знаний, технологии или организации регулируемого сектора «частная» институциональная альтернати­ва преодоления несовершенства рынка становится более эффек­тивной, чем меры государственного регулирования, последние должны быть отменены.

Сформулированные положения уточненной (современной) теории общественного интереса были широко восприняты в эко­номически развитых странах, став фактически базой для повсемест­ного введения в практическую деятельность как законодателей (органов власти, устанавливающих или вводящих регуляции), так и регулирующих ведомств методов анализа «затраты — выгоды» (cost-benefit analysis). О распростра­ненности данной практики в развитых зарубежных странах нагляд­но свидетельствует такой факт: почти четыре пятых правительств штатов в США располагают собственными руководствами по про­цедурам такого анализа, которые представлены на web- сайтахэтих правительств.

Вместе с тем, как позитивная теория государственного регули­рования, охарактеризованная версия теории общественного инте­реса по-прежнему оставляет необъясненными массовые факты существования неэффективных (в смысле повышения обществен­ного благосостояния) регуляций. Ведь, как отмечалось выше, со­гласно этой теории неэффективные регуляции должны прекращать свое существование.

Объяснения массовому существованию таких регуляций дают теории, связывающие регуляции с реализацией частных интересов различных участников процессов функционирования экономики и ее государственного регулирования.