Критика теорий частного интереса

Поскольку среди теорий частного интереса наиболее развитой является экономическая теория регулирования и поскольку кри­тические замечания относительно трактовки регулирования с по­зиций рентоориентированного поведения были вкратце приведены выше, в этом разделе мы остановимся более подробно на критике в адрес именно экономической теории регулирования.

Основное содержание приводившихся в литературе критиче­ских суждений можно свести к тому, что эта теория трактует отра­жение стремлений частных групп интересов в деятельности госу­дарства как своеобразный «черный ящик», не анализируя процес­сы воздействия частных агентов на действия государства и не детализируя влияние различных факторов на успешность или неуспешность этих процессов. Как отмечает Й. ден Хертог (Den Hertog), «в этой теории регулирования мало внимания уделяется, если уделяется вообще, следующим трем моментам: а) мотивация и поведение различных политических акторов, таких как избиратели, законо­датели, работники бюджетной сферы и ведомства; b) взаимодей­ствие между различными акторами в процессе регулирования; с) механизм, посредством которого законодатели и регуляторы со­образуются с пожеланиями групп специальных интересов».

В этой связи под сомнение была, прежде всего, поставлена идея о том, что только интересы организованных групп в неурезанном виде находят отражение в деятельности законодателей. Возникновение регулирующего законодательства, согласно Дж. Уилсону (Wilson), может быть объяснено из анализа концентрации и рассеяния издержек и выгод. Политика большинства (majoritarian politics)ориентируется на распределенные издержки и выгоды; примером может служить принятие антимонопольного законода­тельства. Политика, выражающая пожелания групп специальных интересов (interest group politics), связана с концентрированными издержками и выгодами; примерами служат трудовое законодатель­ство и регулирование железнодорожного транспорта. «Клиенталистская» политика (client politics)есть результат концентрированных преимуществ и распределенных издержек; примером является за­щита профессиональных групп путем лицензирования и субсиди­рование компаний и отраслей. Последней формой политики явля­ется так называемая предпринимательская политика (entrepreneurial politics), в которой издержки сконцентрированы, а выгоды рассеяны; примерами выступают политика защиты прав потребителей, защи­та рабочих от несчастных случаев, защита окружающей среды. Именно существование этой последней формы регулирования не­возможно объяснить с точки зрения экономической теории регу­лирования. Таким образом, группы специальных интересов не являются единственной причиной возникновения регулирования.

Кроме того, Уилсон подверг критике предположение о возмож­ности и способности законодателя качественно контролировать действия регулятора. С его точки зрения, поведение регулирующих ведомств в большей степени зависит от мотиваций их работников, чем от пожеланий законодателя. В этой связи он выделяет такие типы, как карьеристы, профессионалы и политики, и объясняет с их помощью различные типы политики регулирования.

Другое направление критики экономической теории регулиро­вания представлено Б. Вайнгастом (Weingast, 1981). В полном согласии с этой теорией, он также не придает какой-либо самостоя­тельной роли регулирующим ведомствам, полагая, что изменения в их поведении представляют собой простое отражение изменений в предпочтениях законодателей или законодательных комис­сий.

Однако, в отличие от нее, он показывает, что политический выбор в законодательном органе является следствием структурно-индуцированного равновесия, возникающего как реакция на неус­тойчивость голосования по правилу большинства. В условиях рав­новесия законодательных комитетов регулирующие ведомства и группы интересов имеют различные, но сопоставимые цели. Модель Вайнгаста объясняет, почему поощряются пожелания групп инте­ресов и почему диффузные группы, сконцентрированные на одном узком вопросе (single issue groups), такие как группы в поддержку охраны окружающей среды или организации защиты прав потре­бителей, способны обрести политическую силу за счет традицион­ных групп интересов, таких как промышленность, наемные рабо­чие или сельское хозяйство.

Предположение о том, что только интересы организованных групп в неурезанном виде находят отражение в деятельности зако­нодателей, было подвергнуто критике также с позиций теории управления поведением исполнителя (principal-agent theory). Полу­чение информации о поведении как законодателей, так и регули­рующих ведомств представляет собой дорогостоящий процесс, поэтому и те, и другие располагают достаточно широкими возмож­ностями для того, чтобы избежать внимания как избирателей, так и групп интересов и действовать, исходя из своих собственных эко­номических интересов или идеологических предпочтений.

В этой связи в начале 1990-х гг. М. Левин (Levine) и Дж. Форренс (Forrence) предложили различать два типа мотиваций и два типа политического доминирования. В зависимости от того, на что нацелен политический актор, различаются частные и общественные инте­ресы. Частные интересы представляют собой предпочтения поли­тического актора по отношению к нему самому, общественные — предпочтения, относящиеся к интересам других. Соотношение названных интересов показывает, что именно будет максимизировать политический актор, когда у него возникает необходимость определиться со своими предпочтениями. Политика общего инте­реса определяется как политика, которая принимается при отсут­ствии информационных и трансакционных издержек, политики специальных интересов определяются как те, которые не должны быть приняты при отсутствии упомянутых издержек.

Поскольку издержки мониторинга всегда существуют, возни­кает «вялость» (slack)политики, обусловленная возникновением возможности для исполнителя (законодателя или служащего ве­домства) преследовать свои собственные цели. С одной стороны, такая политика означает возникновение потенциала дискрецион­ного поведения, который может быть использован для предостав­ления преимуществ группам специальных интересов, с другой стороны, такой потенциал может быть использован для реализа­ции общественных интересов. В последнем случае опять-таки возникают две возможности: в отсутствие издержек мониторинга и других трансакционных издержек такая «вялая» политика либо будет, либо не будет воспринята и принята всем политическим сообществом.

В этой связи вопрос о захвате регулятора (см. характеристику этого подхода ниже, в разделе 3.1) оказывается связан с тем, кто доминирует в политическом процессе, и, следовательно, не столь­ко с вопросом о соотношении частных и общественных интересов, сколько с вопросом о соотношении общих и специальных интересов. В соответствии с положениями Левина—Форренс, общие интересы будут преобладать в той мере, в какой уменьшена вялость полити­ки, а она резко сокращается, когда соответствующие вопросы вы­носятся в центр внимания общественности. Благоприятными усло­виями для такого вынесения являются политическая (межпартий­ная) конкуренция, т.е. наличие достаточно сильной политической оппозиции, наличие организаций, представляющих группы спе­циальных интересов, наличие независимых средств массовой ин­формации.

Вместе с тем, тот факт, что некоторая политика является поли­тикой общего интереса, не означает, что она автоматически явля­ется эффективной политикой. Например, если подавляющая часть жилья в стране является арендуемой, политика ограничения и контроля арендной платы будет получать очевидное общественное признание, что, разумеется, не означает, что она будет способство­вать росту эффективности в этом секторе.