Экономическая (чикагская) теория регулирования

Базовая работа, положившая начало данному направлению исследования государственного регулирования экономики, была опубликована Дж. Стиглером в 1971 г. (Stigler G. The Theory of Economic Regulation // Bell Journal of Economics and Management Science. 1971. Vol. 2. P. 3—21). Основная идея теории заключается в том, что регуляции разрабатываются, вводятся и применяются, прежде всего, для предоставления выгод различным отраслям (секторам) экономики.

Выгоды, которые получают отрасли от введения регулирова­ния, обычно вполне очевидны:

1) правительство может предоставлять им субсидии или

2) предотвращать вход в нее конкурентов,

3) устанавливать единый уровень цен с большей легкостью, чем
это сделал бы картель, или же

4) сдерживать производство продуктов-заменителей, поощряя производство комплементарной продукции (например, субси­дируя строительство и развитие аэропортов, косвенно поддер­живая тем самым авиакомпании), и т.д.

Возможность получения различных выгод отраслями экономи­ки создает, по мнению Стиглера, спрос на регуляции. С другой стороны, особенности политического процесса принятия решений дают возможность политикам откликаться на такой спрос, обеспе­чивая себе будущую поддержку со стороны отрасли, получившей желаемое регулирование. Тем самым, отрасли используют заинте­ресованность политиков в избирательной поддержке в своих соб­ственных интересах.

Такая трактовка процесса государственного регулирования ба­зируется на понимании политического процесса как функциони­ровании политического рынка, игроками на котором выступают не только политики, но и различные группы интересов.

В процессе принятия политических решений влияние на них оказывают не отдельные индивиды, а заинтересованные группы. Отдельные индивиды (не являющиеся политиками) не участвуют в этом процессе, поскольку формирование собственных представ­лений об отдельных направлениях политики предполагает расхо­дование на это времени и усилий, т.е. несение определенных издержек, в то время как выгоды от таких издержек, измеряемые в терминах политического влияния, оказываются ничтожными. Поэтому представительная демократия тем в меньшей степени будет учитывать предпочтения различных групп, независимо от их разме­ра, чем менее ясно и «громко» эти предпочтения выражены.

Упомянутые различия связаны с издержками (само)организации групп во влиятельные политические объединения: для одних типов групп такие трансакционные издержки выше, для других — ниже. Малые группы имеют здесь преимущества, поскольку у них ниже упомянутые трансакционные издержки, а также легче разрешима проблема безбилетника. Кроме того, в случае успеха в оказании политического влияния для малых групп выше оказываются инди­видуальные выгоды каждого участника, что усиливает стимулы к самоорганизации.

Тот факт, что крупные по масштабам отрасли часто оказыва­ются более хорошо организованными, чем малые, Стиглер объяс­няет явлением концентрации: если большая отрасль состоит в ос­новном из небольшого числа крупных компаний, то фактически она представляет собой малую группу. В то же время относительно небольшая отрасль, имеющая дисперсный характер, т.е. составлен­ная значительным числом малых предприятий, с точки зрения оказания политического влияния представляет собой большую группу, со всеми вытекающими отсюда издержками самоорганизации, которые могут стать и за­претительно высокими.

Вследствие очерченных особенностей самоорганизации для ока­зания политического влияния, отмечает Стиглер, производители обычно организованы гораздо лучше, чем потребители. Поскольку политики и политические партии заинтересованы в переизбрании, а организованные производители способны внести более значитель­ный вклад в необходимые для этого ресурсы (в форме пожертвований в избирательные фонды), то отклик политиков на спрос со стороны отраслей на регуляции оказывается вполне ес­тественным, экономически рациональным. Как следствие этого, регуляции в экономике оказываются направленными не на устра­нение или компенсацию провалов рынка, а на обеспечение перерас­пределения доходов в пользу отдельных отраслей в обмен на их финан­совую и политическую поддержку.

Экономическая теория регулирования стала объектом критики практически в момент своего опубликования. Р. Поз­нер обратил внимание на тот факт, что во многих случаях регуля­ции строго благоприятствуют определенным группам потребите­лей. Например, для таких товаров, как железнодорожный транс­порт, поставки газа, воды и электричества, передача телефонных и почтовых сообщений, законодательство США предписывает ис­пользование единых цен. В то же время издержки предоставления населению соответствующих услуг, в зависимости от географиче­ского местоположения потребителей, варьируют, разумеется, весь­ма широко. Другие примеры того же типа — предоставление домохозяйствам питьевой воды, образовательных услуг средних школ и услуг пожарных команд либо вообще бесплатно для потребителей, либо по ценам ниже предельных издержек; бесплатный проезд по железной дороге для военнослужащих; поставки электроэнергии в больницы по ценам, ниже предельных издержек и т.д.

Упомянутые феномены внутреннего или перекрестного субси­дирования не укладываются в теорию Стиглера. Даже если другие группы потребителей принуждаются к уплате цены, большей, чем предельные издержки, перекрестное субсидирование все равно противоречит цели максимизации прибыли производителей.

Объяснение перекрестного субсидирования было дано в рамках развития экономической теории регулирования С. Пельцманом(Peltzman). Он предположил, что политики выбирают регуля­ции так, чтобы максимизировать свою политическую поддержку. Это означает, что регуляции не всегда будут обеспечивать выгоды только производителям, поскольку некоторые группы потребителей также в состоянии самоорганизоваться в целях оказания политиче­ского влияния. Более того, в среде производителей организацион­ные и информационные издержки оказываются препятствием для немедленного и всеобщего отказа в политической поддержке при незначительном сокращении прибыли соответствующего картеля.

Поскольку более низкие цены благоприятны для потребителей, а более высокие — для производителей, то, согласно положениям теории Пельцмана, основной задачей регулятора (политика) ока­зывается задача формирования и проведение эффективного регу­лирования с точки зрения оптимизации своей политической под­держки избирателями. Для этого уровень цен должен быть уста­новлен так, чтобы приращение голосов за счет перераспределения доходов уравнивалось бы потерей голосов вследствие роста цен.

Расширенная экономическая теория регулирования не только объясняет феномен перекрестного субсидирования, но и позволяет предсказать, какие отрасли скорее всего будут объектами регули­рования.

Это, в соответствии с данной теорией, во-первых, отрасли с относительно высокой внутренней конкуренцией, и, во-вторых, монополизированные отрасли. В первом случае заинтересован­ность в регулировании имеется у самой отрасли (ограждение от прихода новых конкурентов и т.п.), во втором — интерес к регули­рованию проявляют потребители. Можно также ожидать существо­вания «промежуточных» отраслей, где любой регулируемый уро­вень цен не будет слишком отличаться от фактически существую­щего, так что ни у производителей, ни у потребителей не будет достаточных стимулов для осуществления издержек преобразова­ния (самоорганизации) во влиятельную политическую группу.

Практика регулирования в основном подтверждает эти пред­сказания. Регулируемые отрасли представляют собой либо монопо­лизированные, такие как железнодорожный транспорт или телеком­муникации, либо высококонкурентные отрасли, такие как грузопе­ревозки, сельское хозяйство, сферы занятий так называемых «свободных профессий», например адвокатура, или же такси.

Кроме отраслей, которые с наибольшей вероятностью будут подвержены государственному регулированию, рассматриваемая теория предсказывает также и наиболее вероятные формы, в кото­рых будет осуществляться трансферт доходов и других выгод.

В общем случае такой трансферт может быть как прямым, в виде бюджетных субсидий, так и косвенным, посредством ценовых регу­ляций или установления ограничений на объемы выпуска («объем­ные» регуляции), а также ограничений на вход на рынок. В исходной статье Стиглер предположил, что отрасли будут предпочитать формы косвенной поддержки, поскольку прямые субсидии будут стимули­ровать вход на рынок новичков, что приведет к уменьшению субси­дий в расчете на одного производителя.

Развитие теории однако показало, что формы поддержки зави­сят от эластичности спроса на производственные факторы в рас­сматриваемой отрасли. На политическом рынке пред­ставлены как потребители, так и поставщики производственных факторов, и последние будут отдавать предпочтение субсидиям, если предложение неэластично. Ведь налогообложение, необходи­мое для финансирования субсидий, «раскладывается» на множе­ство налогоплательщиков, в то время как субсидии достаются только ограниченной группе поставщиков факторов производства.

Это расширение базовой теории регулирования объяснило, почему именно субсидии распространены в таких отраслях, как образование, здравоохранение и городской транспорт, в то время как система квот и ценовое регулирование имеет место в таких сек­торах, как сельское хозяйство и железнодорожный транспорт.

Другое расширение экономической теории регулирования было развито в работах Ф. Мак-Чисни (McChesney). В его концепции вымогательства ренты политики являются не пассивными агентами, выбирающими максимизирующее их выгоду предложение из конкурирующих предложений отраслей, а активными максимизаторами выгоды, оказывающими давление на эти отрасли.

Это давление представляет собой действия политиков (госу­дарственных служащих) по доведению до сведения заинтересован­ных лиц угрозы относительно возможности введения таких регули­рующих правил, которые в состоянии ухудшить экономическое положение соответствующих отраслей по сравнению с существу­ющим положением. Ожидаемое ухудшение ситуации порождает у затрагиваемых хозяйствующих субъектов стимулы к оплате соот­ветствующим государственным служащим их отказа от намечае­мого действия.

Однако для того, чтобы эти стимулы реализовались, заинтере­сованные экономические агенты должны решить для себя пробле­му коллективного действия. Ведь если плату за отмену (удовлетворяющую политика, сформулировавшего угрозу) вносит только один агент, то выгодами от отказа введения нового правила поль­зуются все агенты, подпадавшие под действие планировавшейся регуляции. Следовательно, у каждого из таких агентов возникает стимул к ожиданию того, что заплатит кто-то другой. Если число агентов, затрагиваемых угрозой введения регуляции или реально введенной регуляцией, велико, вероятность того, что кто-то один оплатит выгоды, получаемые всеми участниками такой группы, становится пренебрежимо малой. Напротив, если группа участни­ков рынка, подвергающаяся угрозе ухудшения их ситуации хозяй­ствования, компактна, т.е. издержки заключения договоренности между ними невелики, механизм вымогательства ренты становит­ся действенным, — с точки зрения оппортунистически ведущих себя представителей государства.

Таким образом, ликвидация «вымогающего» правила происхо­дит обычно путем выплат его создателям со стороны заинтересо­ванных лиц. Вместе с тем, такое правило может быть, очевидно, ликвидировано и посредством вмешательства вышестоящих орга­нов власти, если те заботятся о своей массовой электоральной под­держке, а заинтересованным лицам удается публично доказать вредность регуляции для развития экономики.

Эмпирические исследования современной российской эконо­мики показывают достаточно широкую распространенность такой модели поведения государства, по крайней мере, на региональном уровне[3].

Дальнейшее развитие экономической теории регулирования связано, прежде всего, с именем Г. Беккера (Becker), который в сво­их работах, опубликованных в 1980-е гг., исследовал последствия конкуренции между отраслевыми группами интересов (которые он назвал груп­пами давления) за политическое влияние.

Источником конкуренции служит тот очевидный факт, что с ростом политического влияния группы увеличиваются и ее финан­совые выгоды от введения соответствующих регуляций. Однако группы давления имеют несовпадающую эффективность в оказа­нии политического давления, некоторые из них более эффектив­ны, чем другие. Более высокая эффективность политического дав­ления может быть следствием таких факторов, как экономия на масштабе в процессе производства давления, более действенное решение проблемы безбилетника, лучший доступ к средствам мас­совой информации и других моментов.

Победа в конкурентной борьбе приводит к трансферту дохода от менее эффективной к более эффективной группе, однако вели­чина такого перетока имеет свой предел. Дело в том, что он связан с потерями в создаваемой стоимости, известными как омертвлен­ные затраты (deadweight costs), которые в данном случае представ­ляют собой издержки, осуществленные менее эффективными группами давления и не приведшие к росту стоимости. Вследствие этого потери наименее эффективной группы могут оказаться боль­шими, чем выгоды наиболее эффективной группы, и когда сово­купные потери от политического давления возрастают, давление более эффективной группы снижается, поскольку выгоды от него становятся все меньшими (из-за возникающего снижения обще­ственного благосостояния, т.е. произведенной стоимости).

В то же самое время давление менее эффективной группы с масштабом потерь благосостояния возрастает, поскольку увеличи­ваются потенциальные выгоды от оказания давления в «противо­положном» направлении. Подобное «противодавление», очевидно, ограничивает возможности трансферта богатства к более эффек­тивной группе давления.

Из анализа конкуренции за политическое влияние логически следует, что политически успешные группы невелики по размерам в сравнении с группами, несущими бремя финансирования транс­ферта. Чем больше по численности группа-плательщик, тем мень­ший размер платежа приходится отдельному ее члену и меньше омертвленные издержки, что, естественно, сокращает ее сопротив­ление. Чем меньше группа-получатель, тем больший объем выгоды приходится отдельному ее члену, что увеличивает стимулы к ока­занию давления. В частности, этот анализ объясняет, почему в странах, где аграрный сектор невелик, он обычно является получа­телем субсидий, в то время как в странах с масштабным аграрным сектором он несет бремя значительных налогов.

Согласно исходной теории Стиглера — Пельцмана, конкурент­ные отрасли, обладая информационными и организационными преимуществами, должны получать значительные выгоды от уста­новления благоприятствующих им регуляций. Между тем на прак­тике регулирование в конкурентных секторах экономики приме­няется достаточно редко. Подход Беккера дает возможность объ­яснить такое положение дел: потери благосостояния выше там, где эластичность предложения больше, а конкурентные сектора как раз и характеризуются значительными величинами таких эластичностей. Следовательно, обусловленные регулированием потоки трансфертов и потери благосостояния здесь столь велики, что практически исключают стимулы к инвестированию в политиче­ское влияние.

Одновременно из анализа Беккера вытекает, что наличия ре­гуляций можно ожидать в тех секторах, где имеют место провалы рынка, — вывод, как легко видеть, согласующийся с положениями теории общественного интереса. Дело в том, что, например, в мо­нополизированных секторах потребители могут получить транс­ферт, превышающий потери производителя (хотя в конкурентных отраслях, как было отмечено выше, выигрыш победителя меньше, чем издержки проигравших). Следовательно, при прочих равных, в монополизированных отраслях следует ожидать большую актив­ность по оказанию давления со стороны потенциальных победи­телей и меньшую — со стороны потенциальных проигравших, чем в конкурентных отраслях.

Вместе с тем, наличие провалов рынка не является, согласно Беккеру, достаточным условием для введения регулирования: по­следнее зависит также и от относительной эффективности групп интересов в оказании политического давления.

Наконец, из теории Беккера следует, что конкуренция за ока­зание политического давления не будет отрицательно сказываться на экономическом росте и производительности, если давление оказывается группами одинакового размера и эффективности. Кроме того, в результате такой конкуренции будет осуществляться отбор наиболее эффективных форм регулирования.

Однако, если результаты конкуренции групп давления при не­которых обстоятельствах могут оказаться эффективными, само по себе оказание давления эффективным видом экономической дея­тельности (в смысле роста общественного благосостояния, произ­водства стоимости и т.п.) не является: благосостояние всех групп давления улучшилось бы, если они сократили свои расходы на ока­зание давления на равные величины. Поэтому установление пра­вил, ограничивающих такие расходы (и вообще влияние групп давления), например, принятие законодательства о лоббировании, представляет собой действие, противостоящее растратам ресурсов на политическое давление.

Экономическая теория регулирования, как видно из приве­денного выше краткого ее очерка, ориентирована, прежде всего,

на объяснение экономических регуляций, в то время как социаль­ные регуляции фактически остаются за пределами ее сферы дей­ствия. Однако ряд исследований, базирующихся на этой теории, затронул и область социальных регуляций. Применение правил и стандартов, уста­навливающих требования к безопасности на рабочих местах, усло­виям труда и т.п., оказывается в интересах тех компаний, которые уже соответствуют таким требованиям. Далее, крупные компа­нии имеют очевидные преимущества в тех ситуациях, когда при­ведение ситуации в соответствие с вводимыми социальными ре­гуляциями требует значительных издержек. Небольшие компании подобными регуляциями просто вытесняются с рынка, что сни­жает уровень его конкурентности. Кроме того, вводимые регуля­ции часто относятся только к компаниям, стремящимся войти на рынок («новичкам» или претендентам), в то время как уже дей­ствующие на нем («инкумбенты») получают значительные отсроч­ки по приведению своего производства в соответствие с новыми требованиями, что, очевидно, затрудняет новичкам вход на рынок и ухудшает на нем условия конкуренции.