Группировка публичных расходов

Выделяют различные классификационные признаки и группы публичных расходов, учитывающие особенности организации публичных финансов, государственного устройства и публичного права страны. Рассмотрим прикладную классификацию публичных расходов в современной России.

1. По звеньям системы публичных финансов расходы делятся на бюджетные, внебюджетные расходы, расходы на формирование и доходные финансовые вложения средств государственных финансовых резервов и резервных фондов, учитываемых и управляемых за рамками бюджетной системы[28].

Основную массу публичных расходов составляют бюджетные расходы – расходы федерального, региональных и местных бюджетов. Внебюджетные расходы – расходы бюджетов государственных внебюджетных фондов (Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального и территориального фондов обязательного медицинского страхования). Иногда бюджетные и внебюджетные расходы объединяют в единую группу расходов бюджетной системы. Расходы бюджетной системы представляют собой денежные средства, направляемые органами публичной власти из бюджетов всех уровней и бюджетов государственных внебюджетных фондов на выполнение органами государственной (муниципальной) власти и управления принятых расходных обязательств по предоставлению общественных благ. Расходы бюджетной системы играют ведущую роль в формировании макроэкономических воспроизводственных пропорций.

В то же время, в состав публичных расходов обычно не включают расходы на формирование и финансовые вложения средств государственных финансовых резервов и резервных фондов в инструменты финансового рынка для целей страхования, сбережения и накопления. Хотя несомненно то, что первая часть названных расходов (формирование резервов) – это расходы на создание страхового (резервного) запаса публичных доходов, а вторая часть (финансовые вложения) – форма инвестирования средств или разновидность инвестиционных расходов. Особенностью таких инвестиций является минимизация риска обесценение средств резервных фондов вследствие инфляции путем покупки органами их управления наиболее надежных ценных бумаг (обычно государственных иностранных) и вложения средств на счета наиболее надежных банков (также обычно иностранных). Доходность таких вложений невелика, но государство не может рисковать своими резервами. Тем не менее, многие эксперты считают, что определенная часть финансовых резервов и резервных фондов должна «работать» на российскую экономику, т.е. вкладываться в надежные финансовые инструменты на российском рынке.

2. По уровням власти и управления публичные расходы делятся на федеральные, региональные и местные. Аналогичной классификации подлежат бюджетные расходы, поскольку основная масса публичных расходов концентрируется в бюджетах соответствующих публично-правовых образований. Федеральные расходы направлены на решение общенациональных задач в области обороны и правоохранительной деятельности, управления, экономической и социальной политики. На региональном уровне финансируется аналогичные расходы субфедерального масштаба, за исключением расходов на оборону, являющихся исключительной прерогативой федерального центра. Особенностью муниципальных расходов является их преимущественно социальная направленность.

Распределение бюджетных расходов на федеральные, региональные и местные осуществляется на основе разграничения полномочий по предметам ведения и расходных обязательств различных уровней публичной власти, установленных бюджетным и иным законодательством РФ.

Расходные обязательства Российской Федерации возникают в результате:

- принятия федеральных законов и нормативных актов Президента РФ и Правительства РФ, а также заключения Российской Федерации договоров (соглашений) при осуществлении федеральными органами государственной власти полномочий по предметам ведения Российской Федерации и полномочий по предметам совместного ведения, не отнесенном к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ;

- принятия федеральных законов и нормативных актов, предусматривающих предоставление из федерального бюджета межбюджетных трансфертов, в том числе: предоставление субвенций региональным бюджетам на исполнение расходных обязательств субъектов РФ в связи с осуществлением их органами власти полномочий, подлежащих финансовому обеспечению за счет названного источника; предоставление субвенций местным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Расходные обязательства субъектов Федераций возникают в результате: принятия законов и иных нормативных актов субъекта РФ, заключения последним договоров (соглашений) при осуществлении региональными органами государственной власти полномочий по предметам ведения субъектов РФ, а также полномочий по предметам совместного ведения; принятия законов и иных нормативных актов, предусматривающих предоставление из бюджета субъекта РФ межбюджетных трансфертов, в том числе, субвенций местным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов РФ; принятия нормативных актов субъектов РФ при осуществлении региональными органами власти последних полномочий, которые подлежат финансовому обеспечению за счет субвенций федерального бюджета.

Расходные обязательства муниципального образования возникают в результате: принятия нормативных актов местного самоуправления по вопросам местного значения[29], а также заключения муниципальным образованием договоров (соглашений) по данным вопросам; принятия нормативных актов органов местного самоуправления при осуществлении ими отдельных государственных полномочий.

В структуре публичных расходов ведущее место принадлежит федеральным расходам. Аналогичная ситуация сложилась в структуре публичных бюджетных расходов: за последние пять лет доля расходов федерального бюджета в общем объеме расходов консолидированного бюджета РФ составляла в среднем около 50%, расходов региональных бюджетов – около 32%, и расходов местных бюджетов – около 18%.

3. В зависимости от отношения публичных расходов к заемным источникам доходов расходы принято делить на процентные и непроцентные. Такая классификация необходима для оценки затрат на обслуживание договорных обязательств органов публичной власти. К процентным расходам относят расходы, направляемые на погашение и обслуживание долговых обязательств (возврат кредитов, погашение займов, уплата процентов и т.п.), а к непроцентным расходам – остальные расходы. Доля процентных расходов по отношению к ВВП в России имеет тенденцию снижения, и составила в 2007г. около 1% (против 5,6% в 1998г.). В целом такая тенденция считается позитивной.

4. По экономическому признаку публичные расходы делятся на текущие и капитальные. Текущие расходы – это расходы бюджетов, обеспечивающие функционирование органов государственной власти и местного самоуправления, бюджетных учреждений, оказание государственной поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций, другие расходы, не носящие характер капитальных. Капитальными (инвестиционными) расходами являются расходы, обеспечивающие инвестиционную и инновационную деятельность органов публичной власти, в том числе бюджетные и внебюджетные расходы, предназначенные для инвестиций в действующие или вновь создаваемые предприятия, средства бюджетных кредитов юридическим лицам на инвестиционные цели, расходы на проведение капитального ремонта, средства резервов и резервных фондов, вложенные в инструменты финансового рынка, и иные расходы, связанные с расширенным воспроизводством, при осуществлении которых создается или увеличивается имущество, находящееся в собственности органов публичной власти. В новой редакции Бюджетного кодекса РФ (вступила в силу с 1 января 2008 г.) было решено отказаться от экономической классификации расходов бюджетов, что связано с переходом на порядок финансирования на основе классификации расходов по главным распорядителям бюджетных средств, по разделам, подразделам, целевым статьям и видам, по операциям сектора государственного управления. Однако это не является основанием для полного отказа от классификации публичных расходов по экономическому признаку, так как текущий и инвестиционный характер расходов не изменился.

5. В рамках функциональной классификации[30] группировка публичных расходов отражает направления средств органов публичной власти на выполнение основных функций государства и решение вопросов местного значения. Такая классификация, закрепленная нормами бюджетного права, предусмотрена в отношении расходов бюджетов. Она включает в себя несколько уровней. Первый уровень расходов составляют разделы бюджета, определяющие расходование бюджетных средств на выполнение функций государства (расходы на финансирование общегосударственных вопросов, на национальную оборону, на национальную безопасность и правоохранительную деятельность, на национальную экономику, на финансирование социальной сферы, социальную защиту и выполнение других функций). Вторым уровнем функциональной классификации бюджетных расходов являются подразделы, конкретизирующие направления бюджетных средств на выполнение функций государства в рамках разделов. Третий уровень классификации имеет отношение к целевым статьям федерального бюджета и отражает финансирование его расходов по конкретным направлениям деятельности главных распорядителей средств в пределах подразделов второго уровня. Наконец, четвертый уровень функциональной классификации расходов детализирует направление финансирования расходов бюджетов в Российской Федерации по целевым статьям.

Функциональная группировка публичных расходов дополняется их классификацией по операциям государственного сектора, в соответствии с которой выделяют следующие расходы: оплата труда, оплата работ и услуг, обслуживание долговых обязательств, безвозмездные перечисления бюджетам и организациям, социальное обеспечение, расходы по операциям с активами, прочие текущие расходы, увеличение нефинансовых активов (основных средств, материальных запасов и т.д.), увеличение финансовых активов (ценных бумаг, долей и т.д.).

6. Классификация публичных бюджетных расходов по формам расходования средств, установленным Бюджетным кодексом РФ, предполагает предоставление бюджетных средств в следующих формах:

- ассигнования на содержание бюджетных учреждений;

- заказы на поставки товаров, работ и услуг, выполняемых физическими и юридическими лицами по контрактам;

- трансферты населению;

- ассигнования на реализацию органами местного самоуправления обязательных выплат населению, установленных законодательными актами федерального, регионального и муниципального уровней;

- ассигнования на осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти;

- ассигнования на компенсацию дополнительных расходов, возникающих в результате решений, принятых органами государственной власти, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов;

- бюджетные кредиты юридическим лицам, в том числе отсрочки и рассрочки по уплате налогов и инвестиционные кредиты;

- субсидии и субвенции физическим и юридическим лицам;

- инвестиции в уставные капиталы или вновь создаваемых юридических лиц;

- межбюджетные трансферты;

- кредиты и займы внутри страны за счет государственных внешних заимствований;

- кредиты иностранным государствам;

- расходы на обслуживание долговых обязательств, в том числе государственные и муниципальные гарантии.

За рамками этих бюджетных расходов остается такое направление использования части публичных доходов, как формирование государственных финансовых резервов и резервных фондов, подлежащих обособленному учету, управлению и использованию в целях страхования рисков, обеспечения сбалансированности экономики и бюджетной системы (расходы на создание золотовалютных резервов Банка России, Резервного фонда РФ и Фонда национального благосостояния). Кроме того, данную классификацию расходов следует дополнить такой инвестиционной формой расходования, как размещение (инвестирование) средств этих государственных финансовых резервов (резервных фондов) в государственные ценные бумаги иностранных государств или другие надежные ценные бумаги, а также на депозитных счетах в иностранных банках.

Расходы бюджетных учреждений жестко регламентируются бюджетным законодательством. Бюджетные учреждения расходуют средства по бюджетной смете исключительно на следующие цели: оплату труда работников в соответствии с трудовыми договорами и правовыми актами; перечисление страховых взносов в государственные внебюджетные фонды; трансферты населению; командировочные и иные компенсационные выплаты работникам; оплату товаров, работ и услуг по заключенным государственным и муниципальным контрактам и без контрактов в порядке осуществления закупок. Заказы на поставки товаров (работ, услуг) бюджетными учреждениями осуществляются исключительно на основе государственных и муниципальных контрактов, заключаемые в пределах лимитов бюджетных обязательств. Бюджетные учреждения и органы публичной власти обязаны вести реестры закупок, осуществляемых без государственных или муниципальных контрактов.

Трансферты населению представляют собой бюджетные средства для финансирования обязательных выплат населению в виде пенсий, стипендий, пособий, компенсаций и других социальных выплат, установленных законодательными актами Российской Федерации, субъектов РФ и правовыми актами органов местного самоуправления.

Бюджетные кредиты юридическим лицам предоставляются на основе договора между уполномоченными органами и заемщиком на условиях платности, возвратности и обеспечения исполнения обязательств по возврату заемных средств. В качестве обеспечения могут выступать только банковские гарантии, поручительства, залог имущества (включая ценные бумаги и паи) в размере не менее 100% предоставляемого кредита. Бюджетные кредиты могут быть предоставлены юридическим лицам только за счет целевых иностранных кредитов (заимствований) в случае реструктуризации обязательств (задолженности) юридических лиц по ранее полученным бюджетным кредитам, а также иностранным юридическим лицам в форме экспортных кредитов. Условия предоставления бюджетных кредитов (цели, порядок, плата, лимиты кредитования) утверждаются в бюджете на очередной год в соответствии с программой государственных внешних заимствований Российской Федерации.

Расходы в форме субсидий и субвенций физическим и юридическим лицам, в том числе на выделение грантов и оказание материальной поддержки, осуществляются из средств: федерального бюджета – в случаях, предусмотренных федеральными и региональными целевыми программами и федеральными законами; бюджетов субъектов РФ – в случаях, предусмотренных федеральными и региональными целевыми программами и законами; местных бюджетов – в случаях, предусмотренных федеральным и региональными целевыми программами и законами, а также решениями органов местного самоуправления. Субсидия – это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов. Субвенция – бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основе на осуществление определенных целевых расходов. В случаях нецелевого использования или неиспользования в установленные сроки субсидий и субвенций, полученные средства подлежат возврату в соответствующий бюджет.

Расходы на финансирование бюджетных инвестиций в объекты государственной и муниципальной собственности предусматриваются в бюджетах на очередной год при условии их включения в федеральные или региональные целевые инвестиционные программы либо в соответствии с решением федерального, регионального или местного органа исполнительной власти. Федеральные инвестиционные объекты, предусматривающие расходы в сумме более 200 тыс. МРОТ, рассматриваются и утверждаются в порядке, предусмотренном для федеральных целевых программ.

Предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственным (муниципальным) унитарным предприятием, влечет возникновение права государственной (муниципальной) собственности на соответствующую часть уставного капитала и имущества этих юридических лиц. Такие инвестиции осуществляются в форме участия органов публичной власти в уставном (складочном) капитале юридических лиц. Порядок оформления долей и определения цен регламентируется законодательством РФ. Названные бюджетные инвестиции юридическим лицам включаются в проект бюджета только при наличии технико-экономического обоснования инвестиционного проекта, проектно-сметной документации, плана передачи земли и сооружений, а также проекта договора уполномоченных органов исполнительной власти с юридическим лицом об участии в собственности субъекта инвестиций. Созданные с привлечением бюджетных средств объекты производственного и непроизводственного назначения в эквивалентной части уставного (складочного) капитала и имущества передаются в управление соответствующим органам управления государственным (муниципальным) имуществом.

Создание резервных фондов органов государственной исполнительной власти и органов местного самоуправления, отражаемых в расходной части бюджетов, является разновидностью бюджетных расходов по формированию запаса доходов, предназначенного для устранения последствий форс-мажорных обстоятельств[31]. Бюджетным законодательством запрещается создание резервных фондов законодательных (представительных) органов власти. Размер резервных фондов в федеральном бюджете не может превышать 3% его утвержденных расходов, а размер резервных фондов в бюджетах субъектов РФ устанавливается органами законодательной (представительной) власти субъектов РФ при утверждении их бюджетов на очередной год. Средства резервных фондов расходуются на финансирование непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций.

Федеральным бюджетом на очередной год предусматривается также создание резервного фонда Президента РФ в размере не более 1% общей суммы утвержденных расходов. Средства этого фонда расходуются на основании письменного распоряжения Президента РФ на финансирование непредвиденных расходов, а также дополнительных расходов, предусмотренных указами Президента РФ.

В процессе исполнения бюджетов текущего года могут возникнуть дополнительные расходы, не предусмотренные их расходной частью, в следствие принятия федерального закона или другого правого акта, предусматривающего увеличение финансирования по существующим видам расходов или введения новых видов расходов бюджетов, которые до их принятия не финансировались ни одним бюджетом. Такие законодательные или правовые акты должны содержать нормы, определяющие источники и порядок финансирования новых расходов. При этом последние не должны приводить к увеличению дефицита бюджетов. Финансирование новых видов расходов или увеличение финансирования существующих расходов бюджетов может осуществляться либо с начала очередного (следующего) финансового года при условии их включения в закон (решение) о бюджете, либо в текущем году после внесения соответствующих изменений в закон (решение) о бюджете при наличии соответствующих источников дополнительных бюджетных доходов (поступлений) и (или) при сокращении расходов по другим статьям бюджета. Если в процессе исполнения бюджета происходит увеличение объема доходных поступлений сверх сумм, установленных законом (решением) на текущий год, дополнительные доходы направляются в первоочередном порядке на финансирование расходов, предусмотренных законодательными и другими правовыми актами, но не обеспеченных в полной мере источниками финансирования в бюджете текущего года.