Экономическое содержание публичных доходов

Функции государства и расходы органов публичной власти не могут осуществляться без соответствующих источников финансирования. Эта роль возложена на систему публичных доходов. Публичные доходы представляют собой совокупность денежных средств, поступающих в соответствии с действующим законодательством в распоряжение органов государственной власти и местного самоуправления для обеспечения источниками финансирования публичных расходов, направленных на производство, распределение и предоставление общественных благ и на формирование государственных финансовых резервов.

Денежные средства поступают в распоряжение органов публичной власти, в двух формах: во-первых, в безвозмездном и безвозвратном порядке и, во-вторых, на возмездной и возвратной основе. В этой связи в расширенный состав публичных доходов следует включать также поступления денежных средств в порядке внешних, по отношению к бюджетной системе, государственных и муниципальных заимствований, поступающих на возмездной и возвратной основе. Как правило, заемные средства привлекаются органами власти в порядке временного замещения или с целью экономии (используя эффект финансового рычага), собственных доходов, поэтому теоретически правомерно и практически целесообразно (с точки зрения эффективности управления) отнесение указанных поступлений денежных средств к публичным доходам. В более традиционном (узком) понимании последних к публичным доходам относятся только те денежные средства, которые поступают в распоряжение органов государственной власти и местного самоуправления на безвозмездной и безвозвратной основе.

Субъектами публичных доходов выступают: органы государственной (муниципальной) законодательной и исполнительной власти, соответственно, принимающие законы (решения) в области доходного обеспечения публичных расходов и осуществляющие формирование, сбор, регулирование и контроль публичных доходов; плательщики налогов, сборов, таможенных пошлин и других обязательных платежей в бюджетную систему (организации и физические лица); другие участники отношений, возникающих при формировании публичных доходов.

Публичные доходы как финансовая категория связаны с выполнением публичными финансами функций образования публичных доходов и контрольной функции. Они составляют объективную основу публичных доходов. Таким образом, как финансовая категория публичные доходы обслуживают денежные отношения, возникающие между различными экономическими субъектами в процессе обеспечения доходными источниками публичных расходов. В Бюджетном кодексе РФ выделяют так называемых администраторов и главных администраторов бюджета. Первыми являются: органы государственной власти и местного самоуправления, органы управления государственных внебюджетных фондов, Банк России и бюджетные учреждения, осуществляющие контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возвращении излишне уплаченных платежей в бюджет, пени и штрафов. Главные администраторы – это те же субъекты администрирования бюджетных доходов, которые имеют в своем распоряжении администраторов доходов и (или) сами являются администраторами доходов бюджета.

Экономическое содержание публичных доходов тесно связано с их делением на обыкновенные и чрезвычайные, на частноправовые и общественно-правовые. [32]

Обыкновенные (обычные или основные) публичные доходы представляют собой наиболее стабильные, устойчивые и прогнозируемые поступления денежных средств в бюджетную систему, предназначенные для покрытия обыкновенных (обычных или основных) расходов органов публичной власти. К ним относятся, как правило, большая часть налоговых доходов и некоторые виды других обязательных платежей в бюджет. Выделение в особую группу публичных доходов, получивших название чрезвычайных, обусловлено чрезвычайным характером отдельных видов публичных расходов. Чрезвычайные публичные доходы отличают такие признаки как временный характер, неустойчивость источника, исключительность, слабая предсказуемость и высокая зависимость от субъективных внутренних и внешних факторов.

В разные времена перечень чрезвычайных общественных потребностей менялся; менялся и состав чрезвычайных публичных доходов. Например, в России начала XX века к чрезвычайным потребностям относили расходы на строительство железных дорог и каналов, на реформы в государственном управлении, на нововведения в армии и т.п. К чрезвычайным доходам были отнесены доходы от государственного имущества, включая его продажу и аренду, использование государственных резервов и запасной казны, выпуск государственных и местных займов, доходы от повышения действующих и введения новых налогов и сборов. В настоящее время в состав чрезвычайных публичных доходов в России можно включить: средства от продажи и аренды государственного (муниципального) имущества; часть прибыли государственных (муниципальных) предприятий и организаций, направляемая в бюджет; доходы в виде дивидендов и долей, получаемых от участия государства в других предприятиях и проектах; средства от возврата государственных кредитов и процентов зарубежными правительствами и организациями; средства государственных финансовых резервов и резервных фондов; налоги и обязательные платежи за пользование природными ресурсами (за исключением земельного налога и налога на добычу полезных ископаемых); доходы от выпуска государственных (муниципальных) займов под перспективные и (или) прибыльные проекты; субвенции бюджетов и прочие доходы.

Частноправовые публичные доходы (по другому их еще называют прямые) представляют собой доходы, поступающие в распоряжение органов власти из частноправовых источников, при получении которых государство не пользуется прерогативой власти и ведет себя как частное лицо, опираясь на нормы гражданского и хозяйственного права, регулирующего имущественные отношения, а также на законы рынка. В экономическом понимании частноправовые или прямые публичные доходы – это доходы, которые органы государственной и муниципальной власти извлекают из принадлежащего им на правах собственности имущества при осуществлении хозяйственно-финансовой (предпринимательской, коммерческой и иной) деятельности. К ним относится значительная часть неналоговых доходов, поступающих в бюджетную систему.

Общественно-правовые (по-другому – косвенные) публичные доходы представляют собой доходы, поступающие в распоряжение органов власти из публично-правовых источников, при получении которых используются прерогативы власти (принуждения). Общественно-правовые или косвенные доходы – это поступления денежных средств в бюджетную систему и в государственные финансовые резервы (резервные фонды)[33] в обязательной публично-правовой форме на основе и в порядке реализации налогового, таможенного и иного законодательства (реже - нормативных правовых актов). Таким образом, к этим доходам относятся налоги, сборы, пошлины и другие обязательные платежи в бюджет, которые уплачиваются физическими и юридическими лицами, выступающими плательщиками в соответствии с действующим законодательством.

Исторически источниками публичных доходов выступали домены и регалии, которые получили широкое распространение в средние века, но в видоизмененных формах до сих пор существуют во многих странах. Домены – это государственные земли, леса, предприятия, имущество, приносящее доход. Поскольку названные объекты собственности являлись казенными, постольку все доходы от них поступали в распоряжение государства. Регалии – это отдельные производства, виды деятельности, товары и т.д., на которые распространялась государственная монополия, дающая право на получение части доходов от них. Известны бесхозная, таможенная, судебная, монетная, производственная и другие виды регалий. Регалиями могли быть объявлены отдельные отрасли, новые и экзотические по тем временам товары (кофе, табак), азартные игры, предметы роскоши и т.д. В случае объявления регалии необходимо было платить государству пошлину при регистрации предприятия или при получении патента на производство, торговлю, вид деятельности. Домены и регалии в модифицированной форме сохранилась до сих пор, получая иногда другие названия: доходы от внешнеэкономической деятельности государства; доходы и поступления от государственного (муниципального) имущества и собственности; средства от продажи бесхозного имущества; таможенная и государственная пошлины; лицензионные и патентные сборы и платежи; эмиссионный доход (обычно официально не декларируется); налоги и обязательные платежи за пользование природными ресурсами, находящимися в общенациональной собственности; другие подобные доходные источники, поступающие в бюджетную систему.

Экономическое содержание публичных доходов характеризуют также методы их формирования. К ним относятся налоговые и неналоговые методы, а в составе последних относительно самостоятельное значение имеют заемные методы. Промежуточное положение между назваными методами занимают безвозмездные поступления в форме межбюджетных трансфертов (трансфертный метод).

Налоговые методы основаны на нормах публичного финансового права (преимущественно налогового законодательства), что позволяет характеризовать их как принудительные или императивные. Отличительными особенностями налоговых методов являются: обязательная законодательно-правовая форма отчуждения плательщиками (организациями и физическими лицами) принадлежащих им денежных средств в пользу государства (муниципальных образований); определенность и долговременность основных элементов платежа (плательщики, объект, база, ставки, порядок и сроки исчисления и уплаты). Используя налоговые методы, органы публичной власти аккумулируют в бюджеты, внебюджетные фонды и государственные финансовые резервы (резервные фонды) налоговые доходы (налоги, сборы, пошлины и отдельные виды других обязательных платежей).

Неналоговые методы (за исключением заемных) преимущественно основаны на поведении государства как обычного частнохозяйственного субъекта, опирающегося в своей деятельности на законы рынка, гражданское и хозяйственное право. Сила государственного принуждения, как правило, в этих методах не применяются или она имеет второстепенное значение. Используя неналоговые методы, органы публичной власти привлекают: доходы от государственного (муниципального) имущества и собственности; доходы от внешнеэкономической деятельности (за исключением таможенных пошлин); доходы от долевого участия в других предприятиях и операций на финансовом рынке; поступления в виде отчислений от прибыли унитарных государственных (муниципальных) предприятий и контролируемых государством компаний; другие доходные поступления, связанные с хозяйственно-финансовой деятельностью органов публичной власти. Средства, аккумулируемые неналоговыми методами, нередко называют не доходами, а доходными источниками, в силу их непостоянства, резких колебаний по объемам и, нередко, чрезвычайности.

К заемным методам относятся способы привлечения органами публичной власти денежных средств на условиях возвратности, срочности и платности. Необходимость в заемных методах аккумуляции средств возникает либо в силу временного недостатка иных доходов и доходных источников, либо по соображениям экономической целесообразности временного замещения собственных доходов заемными средствами. С помощью заемных методов органы публичной власти привлекают средства путем впуска государственных и муниципальных внутренних облигационных займов, получения кредитов от правительств других стран и международных финансовых организаций, привлечения внутренних бюджетных кредитов в порядке межбюджетных отношений. Недостатком государственного (муниципального) заимствования является необходимость уплаты процентов за пользование средствами, увеличивающих бюджетные расходы, которые непосредственно не связаны с производством и увеличивают стоимость общественных благ.

Трансфертный метод несет в себе отдельные признаки как налогового, так и неналогового методов. Средства, поступающие в бюджеты публично – правовых образований и внебюджетных фондов в виде дотаций, субсидий и субвенций, с одной стороны, имеют своим источником налоговые доходы и регулируются нормами публичного финансового права, а с другой стороны, близки по содержанию к неналоговым доходам как безвозмездные поступления, не принимающие форму обязательных платежей в бюджет.

В составе системы публичных доходов выделяются два её крупных блока (относительно самостоятельных звена): 1) доходы бюджетной системы – доходы и поступления в бюджеты публично-правовых образований и в бюджеты внебюджетных фондов; 2) доходы, направляемые на формирование государственных резервов и подобных по назначению резервных фондов, учитываемых и управляемых обособленно от бюджетных доходов. При этом ведущее значение в обеспечении источниками финансирования публичных расходов и в формировании макроэкономических воспроизводственных пропорций, имеют доходы бюджетов и внебюджетных фондов.