Кадастр и земельный кадастр

Современное представление о земельном кадастре складывалось веками. В своем развитии кадастр выполнял различные функции - разграничительные, регистрационные, оценочные, фискальные - или всю их совокупность, или часть из них. В зависимости от потребностей общества, уровня организации землепользования, сложившейся системы эксплуатации земель формируются и требования к земельному кадастру и, соответственно, его определения. Существует довольно много их вариантов, но одно из них имеет статус закона. Это определение зафиксировано в Федеральном Законе "О государственном земельном кадастре" от 02.01.2000 (статья 1):

"Государственный земельный кадастр — систематизированный свод документированных сведений, получаемых в результате проведения государственного кадастрового учета земельных участков, о местоположении, целевом назначении и правовом положении земель Российской Федерации и сведений о территориальных зонах и наличии расположенных на земельных участках и прочно связанных с этими земельными участками объектов."

Это, если можно так выразиться, директивное (законодательное) понимание земельного кадастра, оно очерчивает главным образом те признаки, которые необходимы и используются для государственного управления земельными ресурсами. Оно устанавливает обязательность сведений, включаемых в государственный земельный кадастр. В общем виде кадастр представляет собой научно обоснованную, строго документированную базу данных, включающую географическую, экологическую, экономическую, социальную и юридическую информацию о земельных ресурсах. Однако в повседневной деятельности возможны и иные, как развернутые, так и сокращенные толкования.

Наиболее полное определение кадастра предложено Н.Ф. Реймерсом (1990): "Кадастр - систематизированный свод данных, включающий качественную и количественную опись объектов или явлений, в ряде случаев с их экономической (эколого-социально-экономической) оценкой. Содержит их физико-географическую характеристику, классификацию, данные о динамике, степени изученности и эколого-социально-экономическую оценку с приложением картографических и статистиче­ских материалов. Может включать рекомендации по использованию объектов или явлений, предложения мер по их охране, указания на необходимость дальнейших исследований и другие данные" /31, с. 221/.

В настоящее время в мире используются многие виды кадастров, в частности: биологической продуктивности, биомассы, водный, детериорационный (степени ухудшения окружающей человека среды), земельный, климатический, ландшафтный, лесной, медико-географический и медико-биологический, окружающей среды, геологический, особо охраняемых природных объектов и территорий, охотничье-промысловый, почвенный, рекреационный, фаунистический, флористический, эмиссионный (учитывает и характеризует вредные выбросы), энергетический и многие другие.

Центральное место среди всех кадастров, безусловно, занимает земельный, поскольку все иные так или иначе привязаны к земле. Приведем еще несколько широко распространенных определений кадастра вообще и земельного, в частности.

Требования к кадастру и, соответственно, сам кадастр не могут не отражать особенностей своей страны, социальных отношений, природных условий и т.д. Более того, даже в пределах одной страны, например в России, существуют весьма неоднозначные представления о сущности земельного кадастра, что, по-видимому, является отражением мировоззренческого подхода к организации использования земельных ресурсов как основного источника жизнеобеспечения.

В общем виде кадастр - это "методически организованный общественный учет данных об имуществе в пределах определенной страны или региона, основывающийся на съемке его границ " (Оверчук, 2000) /28, с. 4/, а также "методически организованный общественный учет данных о правовых земельных объектах, находящихся в отдельных странах или регионах, и основывающийся на съемке их границ" (Каийпапп, 1998, по Оверчук, 2000) /28, с. 4/.

Косвенным подтверждением сказанному выше являются различные толкования в учебниках и словарях понятий "кадастр" и "земельный кадастр".

В связи с этим рассмотрим различные суждения о их сущности. Можно соглашаться с ними или не соглашаться, но не учитывать вероятность и даже неизбежность различных подходов нецелесообразно. Наиболее распространенные словари так толкуют происхождение слова "кадастр":

"Словарь иностранных слов" (1964): кадастр (от среднегреческого (византийского) лист, реестр): 1) список лиц, подлежащих подушному обложению налогом; 2) опись и оценка объектов, подлежащих налоговому обложению.

"Словарь общегеографических терминов" (1975): - реестр (опись) собственности. Слово кадастр стало широко применяться с 1860 г., когда служба съемок Великобритании получила предложение произвести съемку более крупного масштаба для районов, заснятых ранее в двухдюймовом или однодюймовом масштабе.

БСЭ, 2-е изд. (т. 19): дает наиболее детальное историческое толкование кадастра и земельного кадастра (от позднелатинского) - регистрация населения, подлежащего подушной подати. Позднее — роспись землевладениям, описанным и оцененным для определения доходности, равномерного обложения поземельными налогами и дополнительными обложениями и для расценки землевладений. В России кадастр- это так называемые писцовые книги, в Англии - доимсбук, в Западной Европе в XVIII в. - кадастр регулирования; наиболее совершенными были: в Италии — Миланский (1718), в Австрии - Терезианский (1713-1748) и позднее Иозефианский (1785). Из современных кадастров пользуется известностью французский парцеллярный (парцелла - мелкий земельный участок, в отличие от латифундии - крупного поместья).

БСЭ, 3-е изд.: кадастр (от франц. саdаstге) - список, реестр, составляемый официальным органом или учреждением.

Энциклопедический словарь географических терминов (1968): (регистрация населе­ния, подлежащего подушной подати) - систематизированный свод сведений, составляемый периодически или путем непрерывных наблюдений над соответствующим объектом.

Экологический энциклопедический словарь (1999): кадастр (от фр. саdаstге - систематизация) - систематизированный свод данных, составляемый периодически или путем непрерывных наблюдений над соответствующими объектами и явлениями. Кадастры, относящиеся к природно-ресурсному блоку, обычно содержат сведения о местоположении, физико-географическую характеристику, классификации, данные о степени изу­ченности, продолжительности наблюдений, динамике и т.д. Важным элементом таких кадастров служат карты. В настоящее время многие кадастры составляются на машиночитаемых носителях в виде баз данных. К природно-ресурсным кадастрам относятся: водный, климатический, ландшафтный, лесной, геологический, медико-географический, минеральных ресурсов, особо охраняемых территорий, рекреационный, почвенный, земельный, источников вредных выбросов и т.д. /46, с. 299/.

Отметим интересное и лаконичное определение кадастра, предложенное Л.И. Коротеевой (2000): кадастр - это, прежде всего, инструмент сбора, регистрации, учета и контроля информации, ее обновления и выдачи потребителю на определенную дату.

В общем виде прямое назначение кадастра - представлять наиболее полный перечень "кадастрируемых" объектов. Иными словами, субъектом кадастра является предмет (совокупность предметов) или факторов, подлежащих организованному, нормированному использованию и управлению в пределах определенной территории - государства, региона или иного территориального пространства.

Современные отечественные словари и специалисты, опираясь, по-видимому, на приведенные формулировки, дают следующие толкования кадастра вообще и земельного кадастра в частности.

Т.П. Магазинщиков (1980): "Земельный кадастр - это система государственных мероприятий по всестороннему изучению правового, природного и хозяйственного положения земель путем проведения регистрации землепользовании, учета количества и качества земель, бонитировки почв и экономической оценки земель для организации их рационального использования в народном хозяйстве" /24, с. 5/.

А.В. Воробьев (1997): "Земельный кадастр - совокупность сведений и системное описание земельных участков с целью фиксации в документах необходимых данных о правовом режиме земель, их качественной характеристике, распределении по категориям и собственникам земли, землевладельцам, землепользователям и арендаторам" /8, с.27/.

В.Х. Улюкаев и др. (1996): "Земельный кадастр РФ - это система необходимых сведений и документов о правовом режиме земель, их распределении по собственникам земли и землепользователям, категориям земель, о качественной характеристике и народнохозяйственной ценности земель"/40, с. 107/.

БСЭ, 3-е изд.: земельный кадастр - совокупность достоверных сведений о природном, хозяйственном и правовом положении земель.

В.И. Гладкий (1998): 1) кадастр - это совокупность сведений о природном, правовом, хозяйственном, экономическом и пространственном положении предметной собственности, представленная в "списке". "... термин список используется... как некий порядок представления сведений о предметной собственности в соответствии с определенными требованиями" /9, с. 14/; 2) земельный кадастр - это упорядоченная сово­купность сведений о природном, правовом, хозяйственном, экономическом и пространственном положении земельной собственности, которая представляется в документах и кадастровых планах или в цифровом виде.

Н.И. Дедю (1990): кадастр - систематизированный свод данных, включающий качественную и количественную опись объектов и явлений. Составляется периодически или путем непрерывных наблюдений над соответствующими объектами. Может также включать рекомендации по ис­пользованию объектов или явлений, меры по их охране и др.

Н.В. Комов (1995): государственный земельный кадастр - государственная система регистрации и оформления документов о правах на земельные участки и прочно связанную с ними недвижимость, учета и оценки земельных участков, ведущаяся по единой системе на всей территории Российской Федерации /21, с. 113/.

Помимо приведенных, существуют и иные, хотя и близкие по смыслу, определения земельного кадастра. Их можно сгруппировать следующим образом: земельный кадастр — это совокупность сведений ("Земельное право..., 1997; Воробьев, 1997; Улюкаев и др., 1996; Дегтярев, 1979; и др.); земельный кадастр - система мероприятий (Магазинщиков, 1980; и др.) и т.д. Все эти формулировки правомерны, но каждая из них недостаточна, т.е. не отражает полноты содержания понятия "земельный кадастр".

Существуют и другие принципы определения земельного кадастра. Так, А.С. Чешев и И.П. Фесенко (2000) считают, что "земельный кадастр -это наука об объективных закономерностях информационного обеспечения, систематизации способов и методов оценки земли как всеобщего средства производства в процессе целенаправленного воздействия субъекта хозяйствования на объект землепользования" /42, с. 23/. Кроме того, эти же авторы рассматривают земельный кадастр, как "процесс". Конечно, в этих подходах допущено некоторое искажение понятий: земельный кадастр сам по себе - это не наука и не процесс, это максимально объективизированная информационная документальная база учета, регистрации и оценки земельных ресурсов для целей государственного управления ими. Иное дело, что эта база должна опираться на научно обоснованные методологию и методику сбора и анализа всей необходимой информации о земельных ресурсах.

Противоречивость и недостаточность определений земельного кадастра отмечают и авторы нового учебного пособия под ред. проф. А.А. Варламова (Земельный кадастр, 2000). Ими предложено наиболее полное расширительное толкование: "земельный кадастр - это единая государственная многоуровневая управленческо-информационная система о земельном фонде страны, ее административно-территориальных единиц (областей, краев), о первичных объектах и субъектах кадастрового учета в них, являющаяся одним из основных механизмов государственного регулирования земельных отношений, основанных на принятых обществом понятиях, экономических, социально-этических и этнических нормах" /6, с. 11/. И в этом определении есть неточности. Например, неверно считать кадастр частью управленческой системы, иное дело, что как информаци­онная система он служит целям управления.

А.А.Варламов (ред.; 2000) все формулировки земельного кадастра группирует следующим образом: 1) раскрывающие содержание государственного земельного кадастра как системы необходимых сведений и документов о правовом режиме земель, их распределении по собственникам, землевладельцам, землепользователям и арендаторам, а также по категориям земель, их качественной характеристике и народнохозяйственной ценности; 2) земельный кадастр - это единая, государственная, многоцелевая, многоуровневая система признания и удостоверения государством факта возникновения, существования или прекращения существования объектов кадастрового учета.

В целом существующие определения земельного кадастра не противоречат друг другу. Нельзя утверждать, что какое-то из них верное, а другое нет. В любом из них есть "зерно истины", а многочисленность определений кадастра (в том числе и земельного) связана с авторским восприятием его (кадастра) сущности. В конечном итоге земельный кадастр представляет собой документальное отражение исторического опыта эксплуатации земельных ресурсов и особенностей сложившихся земельных отношений. В каждой стране это подтверждается и закрепляется законодательными актами.

Самое главное - кадастр не директивный ине нормативный документ, это по существу многофункциональный информационный и организующий документ. Именно этим объясняются сложившаяся структура и состав документальной базы: регистрация, учет, бонитировка и экономическая оценка. В связи с этим предлагается такое определение: земельный кадастр - это постоянно совершенствуемая общегосударственная система учета, регистрации и оценки земель (земельного покрова) в целях эффективного управления земельными ресурсами, регулирования землепользования, предотвращения неоправданных потерь земельного (продуцирующего и базисного) потенциала страны.

Таким образом, можно утверждать, что. помимо нормативного определения земельного кадастра, принятого Законом о земельном кадастре, существуют различные научные расширительные его толкования. Они отражают стремления авторов, с одной стороны, сформулировать возрастающие требования к кадастровой информации, а с другой - отразить научные достижения в изучении земельных ресурсов и в формировании информационной базы о них. И поэтому, безусловно, имеют право на существование. Но, подчеркнем, в основе своей кадастр - не нормативный, а директивно-информационный, информационно-организующий, регистрационный и оценочный документ и в этом плане выполняет определенные управленческие функции.

Сбор и систематизация сведений о земельных ресурсах выполняются по единой системе и методической схеме, что обеспечивает сопоставимые характеристики земельного фонда по следующим основным позициям:

• распределение земель по субъектам права наних, т.е. сведения о том, кому и на каком праве принадлежат те или иные части земельного фонда;

• распределение земель по целевому назначению, т.е. сведения о том, в какой отрасли хозяйства используются земли или состояние их пригодности для использования, исходя из их естественно-исторических свойств;

• качественное состояние земель по определенным признакам, отражающим возможности использования земель в народном хозяйстве;

• оценка плодородия земель как основы производительных свойств земли.

Таким образом, генеральная задача Государственного земельного кадастра - обеспечить необходимой информацией органы управления земельными ресурсами Российской Федерации и землепользователей, а также граждан страны, не являющихся землепользователями. Он включает комплекс мероприятий по сбору, обработке, накоплению, хранению и обеспечению кадастровой информацией пользователей по требованию.

Все перечисленное отражается в основных функциях земельного кадастра, к которым относятся: 1) регистрационно-правовая; 2) учетно-регистрационная; 3) мониторинговая; 4) фискальная; 5) оценочная (бонитировка почв и экономическая оценка земель); 6) информационная - для целей управления и в интересах землепользователей; 7) аналитическая - основана на развитии и внедрении в кадастровые системы ГИС-технологий.

Контрольные вопросы

1. Что такое кадастр?

2. Дайте директивное определение земельного кадастра.

3. В чем различие множества формулировок земельного кадастра?

4. Перечислите основные функции земельного кадастра.