Тип правого регулирования земельных отношений

В теории права одним из основных начал регулирования общественных отношений является тип правового регулирования. Он характеризуется как «общая направленность воздействия на общественные отношения, которая зависит от того, что лежит в основе регулирования — дозволения или запрет. В основе общедозволительного типа регулирования лежит общее дозволение, используется принцип «дозволено все, кроме...», а значит, субъекты вправе совершать любые действия, не попавшие в разряд запрещенных …

В основе разрешительного типа регулирования лежит общий запрет. Он строится по принципу «запрещено все, кроме...», а значит, субъекты могут совершать только те действия, которые разрешены в нормах права, причем в большинстве случаев еще необходимо иметь компетентное решение государственного органа. [103]

Анализируя общие дозволения и общие запреты, С.С.Алексеев приходит к выводу, что «в типе правового регулирования дается ответ на один из коренных, с юридической стороны, вопросов: на чем построено регулирование, на каких исходных юридических основаниях — на предоставлении общей дозволенности (общедозволительный тип правового регулирования — «разрешено все, кроме запрещенного») или же на введении общей запрещенности поведения субъектов общественных отношений с предоставлением конкретных дозволений (разрешительный тип правового регулирования — «запрещено все, кроме разрешенного»)» [104]. В отечественной литературе исследования типа правового регулирования земельных отношений практически не нашло должного отражения[105].

Закон СССР «Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик» от 13 декабря 1968 г.[106] исходил из принципа «дозволено только то, что разрешено», о чём свидетельствуют положения 3, 7, 10, 11 и других статей Основ.

Правовое регулирование земельных отношений в СССР исходило из разрешительного типа правового регулирования, которое было основано, на двух основных конституционных положениях:

1) земля находится в исключительной собственности государства;

2) граждане СССР обладают только теми правами, которые были установлены и гарантированы Конституцией СССР и советскими законами.

Однако если первое положение, безусловно, признавалось, и многократно было комментировано, то второе, с точки зрения характеристики типа правового регулирования земельных отношений, не рассматривалось. Согласно теории советского земельного права правовое регулирование земельных отношений в СССР осуществлялось методами: а) подчинения; б) воздержания; в) метод согласования; г) рекомендаций; д) равенства и автономии участников земельных отношений.

Три первых метода характерны, для разрешительного типа правового регулирования общественных отношений. При этом метод подчинения определен как «всеобъемлющий и основной метод правового регулирования земельных отношений, поскольку применяется при регулировании отношений государственной собственности на землю в СССР и связан, главным образом, с распоряжением и управлением землей, осуществляемыми уполномоченными на то органами Советского государства».[107]

Законами Союза ССР «Основы законодательства и союзных республик о земле» и «О собственности в СССР» 1990 г.:

- была ликвидирована монополия исключительной собственности государства на землю и другие природные ресурсы;

- установлена множественность субъектов права государственной собственности на землю;

- введен новый институт земельного права — право землевладения. На этом компромиссном решении (не собственность граждан на землю, а владение землёй) союзная реформа остановилась. [108] Но было положено начало земельной реформы в СССР.

В развитие «Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о земле» в ноябре — декабре 1990 года в РСФСР были приняты:

• Закон РСФСР «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» от 22 ноября 1990 г. (вступил действие 1 января 1991 г., утратил силу);

• Закон РСФСР «О земельной реформе» от 23 ноября 1990 г. (вступил в действие 1 января 1991 г., утратил силу);

• Постановление Съезда народных депутатов РСФСР «О программе возрождения российской деревни и развития агропромышленного комплекса» от 3 декабря 1990 г.

• Закон РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР от 15 декабря 1990 г.;

• Закон РСФСР «О собственности в РСФСР» от 24 декабря 1990 г. (вступил в силу 1 января 1991 г., утратил силу).

Указанные нормативные правовые акты Российской Федерации предусмотрели возможность приобретения земельных участков в частную собственность. Поэтому дату 1 января 1991 г. можно считать началом периода денационализации земли.

В соответствии с изменениями и дополнениями ст. 12 Конституции (Основного Закона) РСФСР от 15 декабря 1990 г., земля и ее недра, воды, растительный и животный мир признавались достоянием народов, проживающих на соответствующей территории. Владение, пользование и распоряжение природными богатствами не могли осуществляться в ущерб интересам этих народов. Формы собственности на природные ресурсы (землю, недра, воды, растительный и животный мир) устанавливались Съездом народных депутатов РСФСР. Владение, пользование и распоряжение указанными природными ресурсами допускалось на основе законов РСФСР, республик в составе РСФСР и актов местных Советов народных депутатов, изданных в пределах их полномочий.[109]

Согласно внесённым в Конституцию РСФСР дополнениям и изменениям земельные участки для производства сельскохозяйственной продукции могли быть предоставлены в пользование, пожизненное наследуемое владение или в собственность. Продажа или иное отчуждение земельных участков, кроме передачи по наследству, были возможны только государству в лице Совета народных депутатов, на территории которого был расположен земельный участок. В течение 10 лет с момента приобретения права собственности на земельный участок его купля-продажа не допускалась.[110]

Согласно Закону РСФСР «О земельной реформе» граждане могли получить в собственность земельные участки для ведения личного подсобного и крестьянского (фермерского) хозяйства, садоводства, животноводства, а также иных целей, связанных с ведением сельскохозяйственного производства.

В Законе РСФСР «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» было дано понятие крестьянского (фермерского) хозяйства, установлены порядок его создания, условия? предоставления земельного участка, права и обязанности граждан, ведущих крестьянское хозяйство, в том числе права по владению, пользованию и распоряжению земельным участком, определен правовой режим имущества и правовые основы деятельности крестьянского хозяйства.

В Законе РСФСР «О собственности в РСФСР» было предусмотрено, что земельные участки могут находиться в частной, государственной, муниципальной собственности и собственности общественных объединений (организаций) или предоставляться во владение и пользование гражданину, юридическому лицу, государственным, национально-государственным и административно-территориальным образованиям в соответствии с Земельным кодексом РСФСР, законодательными актами РСФСР и входящих в Российскую Федерацию республик. Иные вещные права на земельные участки и другие природные ресурсы определялись в случаях и порядке, предусмотренных законодательными актами РСФСР (статья 6).

В Земельном кодексе РСФСР от 24.04.1991[111] года были систематизированы и развиты правовые нормы ранее принятого Закона РСФСР «О земельной реформе» в соответствии с постановлением Съезда народных депутатов РСФСР «О программе возрождения российской деревни и развития агропромышленного комплекса»[112].

По нормам Земельного кодекса РСФСР, земельные участки могли быть приобретены в частную собственность гражданами лишь для определенных целей: ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, индивидуального жилищного строительства, личного подсобного хозяйства в городах, поселках и сельских поселениях, садоводства, огородничества, животноводства и иных целей, связанных с ведением сельскохозяйственного производства. Продажа и иное отчуждение земельных участков были жестко ограничены и регулировались в соответствии со статьей 12 Конституции РСФСР 1978 г., дополнениями и изменениями от 15 декабря 1990г. Отчуждение земельного участка, кроме передачи по наследству, позволялась только государству в лице Совета народных депутатов, на территории которого был расположен земельный участок.

9 декабря 1992 г. в статью 12 Конституции (Основного Закона) Российской Федерации России были внесены новые изменения, согласно которым, граждане могли продать полученные или приобретенные в собственность земельные участки для ведения личного подсобного и дачного хозяйства для садоводства или индивидуального жилищного строительства, независимо от сроков приобретения, но без изменения целевого назначения. Участок можно было возвратить Совету народных депутатов на тех же условиях, на которых он был предоставлен, с учетом произведённых на нём затрат. Во всех иных случаях при приобретении земельных участков в собственность устанавливался мораторий на их продажу юридическим и физическим лицам в течение в 10 и 5 лет соответственно со времени приобретения участков в собственность в зависимости от того, приобретены ли они бесплатно или за плату.

С самого начала проведения земельной реформы значительную роль в регулировании земельных отношений играли указы Президента Российской Федерации. Их значение весьма возросло после принятия новой Конституции, когда множество статей Земельного кодекса РСФСР было признано недействующими, а попытки принять новый Земельный кодекс в течение ряда лет не увенчались успехом. Более 20 указов Президента Российской Федерации существенно дополняли Земельный кодекс РСФСР в регулировании земельных отношений.

Согласно Указу Президента Российской Федерации «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР» от 27 декабря 1991 г. № 323 гражданам, собственникам земельных участков, было разрешено с 1 января 1992 г. продавать свои земельные участки при выходе на пенсию по старости (за выслугу лет), при получении земли в порядке наследования, при переселении с целью организации крестьянского хозяйства на свободные земли фонда перераспределения, при вложении вырученных средств от продажи земли в перерабатывающие, торговые, строительные и обслуживающие предприятия на селе. Работники сельскохозяйственных предприятий получили право продавать земельные доли другим работникам хозяйства или хозяйству по свободным ценам, а в случае выхода их из колхозов и совхозов — право на обмен земельных долей, сдачу их в аренду.

Указ Президента Российской Федерации «О продаже земельных участков гражданам и юридическим лицам при приватизации государственных и муниципальных предприятий» от 25 марта 1992г. № 301 предоставил право гражданам и юридическим лицам приобретать земельные участки в собственность при приватизации государственных и муниципальных предприятий, при расширении и дополнительном строительстве объектов этих предприятий, а также земельные участки, предоставленные для предпринимательской деятельности. Порядок продажи таких земельных участков был урегулирован в указах Президента Российской Федерации:

- «Об утверждении порядка продажи земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий, расширении и дополнительном строительстве этих предприятий, а также предоставленных гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности» от 14 июня 1992 г. № 631 (с изм. и доп. от 14 октября 1992 г. № 1229, 16 мая 1997 г. № 485, 25 января 1999 г. № 112);

- «Об основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года» от 22 июля 1994 г. № 1535 (с изм. и доп. от 2 апреля 1997 г. № 277, 16 апреля 1998 г. № 396, 25 января 1999 г. № 112);

- «О праве собственности граждан и юридических лиц на земельные участки под объектами недвижимости в сельской местности» от 14 февраля 1996 г. № 198;

- «О гарантиях собственникам объектов недвижимости в приобретении в собственность земельных участков под этими объектами» от 16 мая 1997г. № 485 (с изм. и доп. от 3 ноября 1999 г. № 1474).

После принятия Конституции РФ 1993 г. Указом Президента РФ «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации» от 24 декабря 1993 года № 2287 было признано недействующими 48 статей и изменено более 20 статей Земельного кодекса РСФСР от 24 апреля 1991г.

Три указа Президента Российской Федерации посвящены реализации прав граждан на землю.

Указом «О дополнительных мерах по наделению граждан земельными участками» от 23 апреля 1993 г. № 480 был установлен порядок переоформления по желанию граждан ранее предоставленных им в пользование земельных участков в собственность, пожизненное наследуемое владение или аренду.

Указ «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» от 27 октября 1993 г. № 1767:

- признал земельные участки и связанные с ней объекты недвижимости;

- установил, что совершение сделок с земельными участками регулируется гражданским законодательством с учетом земельного, лесного, природоохранного, иного специального законодательства;

- предоставил право гражданам и юридическим лицам-собственникам земельных участков продавать, передавать по наследству, дарить, сдавать в залог, аренду, обменивать, а также передавать земельный участок или его часть в качестве взноса в уставные фонды (капиталы) акционерных обществ, товариществ, кооперативов, в том числе с иностранными инвестициями;

- предусмотрел порядок оформления права собственности на землю.

Указ «О реализации конституционных прав граждан на землю» от 7 марта 1996 г. № 337 определил права собственников земельных долей, возникших при приватизации сельскохозяйственных угодий, и установил порядок реализации права долевой собственности на землю.

Таким образом, анализ правовых норм законов Российской Федерации и указов Президента РФ о земельной реформе до принятия Конституции РФ 1993г., «свидетельствуют, что формирование принципов земельного права и соответствующих им правовых норм проходило исходя из разрешительного типа правового регулирования земельных отношений». Этот же тип правового регулирования земельных отношений заложен в Конституции РФ (ч.1 ст.36) и в Гражданском Кодексе РФ (п.3 ст. 129 и ст. 209).

По смыслу ч.1 статьи 36 Конституции РФ, собственность на земельные участки не является присущим человеку неотчуждаемым правом от рождения. Оно лишь разрешено законом — Конституцией. В отличие от общедозволительного типа правового регулирования, из которого складывается правовой режим имущества в соответствии со статьей 35 Конституции РФ, в отношении земли и других природных ресурсов в статье 36 Конституции заложено положение для перехода к разрешительному типу правового регулирования соответствующих отношений.

«Другим конституционным источником для некоторых ограничений права собственности на землю, считает В.А. Кикоть, являются: ч. 1 ст. 9, а также ст. 42, 58 (об охране природы и окружающей среды). Из ч. 1 ст. 9 вытекают требования, чтобы земля, как и другие природные ресурсы, использовалось и охранялось как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Это, прежде всего, значит, что использование земли, не соответствующее ее функционированию в качестве основы жизни и деятельности народов, недопустимо. Закон должен запрещать или, по крайней мере, существенно и надежно ограничивать нерациональное, хищническое обращение с землей и любую другую деятельность, снижающую плодородие почв, приводящую к гибели ценных сельско- и лесохозяйственных угодий (из-за их застройки, заболачивания, засоления и т.п.), а также городов и иных населенных пунктов со всеми их землями в результате их затопления, загрязнения химикатами, радиоактивными веществами и др. Эти явления уже привели к тому, что обширные территории России могут надолго перестать (а многие уже перестали) быть основой жизни и деятельности людей».

Наиболее четко разрешительный тип правового регулирования земельных отношений предусмотрен в п.3 статьи 129 Гражданского кодекса РФ, согласно которому земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах.

Согласно п.2 статьи 209 Гражданского кодекса РФ, собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц. В отношении земли и других природных ресурсов действует иное правило. Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственником свободно, в той мере, в какой их оборот допускается законом, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц (п.3 статьи 129). Пункт 1 статьи 260 ГК РФ лицам, имеющим в собственности земельный участок, разрешено продавать его, дарить, отдавать в залог или сдавать в аренду и распоряжаться им иным образом постольку, если соответствующие земли не исключены из оборота или не ограничены в обороте по закону.

Н.А. Прохорова полагает, что Гражданский кодекс РФ предоставляет собственнику земли возможность свободного осуществления правомочий владения, пользования и распоряжения землей и другими природными ресурсами, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц. Применительно к распоряжению землей существует особое правило: отчуждение или переход земли от одного лица к другому иными способами может осуществляться в той мере, в какой её оборот допускается законом (ст.129 ГК РФ). Таким образом, в отношении оборота земли и других природных ресурсов вводится в действие следующий принцип правового регулирования: что не разрешено, то запрещено. [113]

Переход от общедозволительного типа правового регулирования отношений собственности на имущество к разрешительному типу правового регулирования этих отношений на земельные участки проявляется и в других правовых нормах Гражданского кодекса РФ. В частности, п.1 статьи 126, п.2 статьи 214, статьи 216, 222, 239, пункты 1 и 2 статьи 258, статьи главы 17 ГК РФ и другие. Этот правовой режим можно обнаружить в правовых нормах иных федеральных законов. Например, в статье 13 Федерального закона «О введении в действие части второй Гражданского кодекса Российской Федерации» [114] от 26 января 1996 года № 15-Фз установлено, что нормы части второй Кодекса в части, касающейся сделок с земельными участками, применяются в той мере, в какой их оборот допускается земельным законодательством. Аналогичная правовая норма имеется в п.4 статьи 1 Федерального закона «Об ипотеке (залоге недвижимости)» от 16 июля 1998 года № 102-Фз [115], предусмотрено, что залог земельных участков, предприятий, сооружений, квартир и другого недвижимого имущества может возникать лишь постольку, поскольку их оборот допускается федеральными законами. Разрешительный тип правового регулирования общественных отношений не характерен для гражданского права, а присущ именно земельному праву, иным природоресурсным отраслям права, экологическому праву. Поэтому правовые нормы, в том числе нормы — принципы, регулирующие отношения собственности на землю и основанные на разрешительном типе правового регулирования земельных отношений, являются правовыми нормами земельного права.

Разрешительный тип правового регулирования отношений собственности на земельные участки выражается в том, что правомочия собственника (владение, пользование, распоряжение) реализуются исходя из принципа «дозволено лишь то, что прямо предусмотрено в законе».

В Земельном кодексе РФ предусмотрен закрытый перечень прав собственника на использование земельного участка. Так, в Земельном кодексе РФ, помимо перечисленных прав, в подпунктах 1-3 пункта 1 и подпункте 4 пункта 2 статьи 40 установлено, что собственник вправе осуществлять, другие права на использование земельного участка, но только предусмотренные законодательством.

Так, одним из основных правомочий собственника является владение землей, которое представляет собой «юридически обеспеченную возможность хозяйственного господства собственника над вещью».[116] Одним из видов реализации этого правомочия в отношении земельного участка является его огораживание участка для ограничения доступа на него других лиц. Согласно п.2 статьи 262 Гражданского кодекса РФ, если земельный участок не огорожен или доступ на него ясно не обозначен иным способом, любое лицо может пройти через участок без причинения ущерба или беспокойства собственнику. Эта норма закона разрешает собственнику земельного участка огораживать свой участок, ограничивать или запрещать доступ на него других лиц. Однако это право на огораживание участка может быть реализовано лишь при соблюдении требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

Правомочие пользования означает «основанную на законе возможность эксплуатации, хозяйственного или иного использования имущества путем извлечения из него полезных свойств, его потребления».[117] Наиболее отчетливо разрешительный тип правового регулирования земельных отношений проявляется в правомочии пользования. В статье 36 Конституции предусмотрено, что условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона, т.е. пользование земельным участком разрешается в установленных пределах. Примером ограничения правомочия пользования является обязанность использовать земельный участок по целевому назначению.

Аналогичная ситуация при решении вопросов пользования общим земельным участком при жилом доме.[118] Чтобы что-то построить на земельном участке необходимо в соответствии со статьей 51 Градостроительного кодекса РФ 2004г.[119] получить разрешение на строительство и соблюдать целый комплекс предписаний и административных процедур: соблюдение требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов. При этом согласно статьи 222 Гражданского кодекса РФ собственник земельного участка не приобретает право собственности на возведенное здание, строение или сооружение, если они были построены не в соответствии с целевым назначением, разрешенным использованием земельного участка, либо без получения на это необходимых разрешений, или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил. Единственным законным способом приобрести право собственности на самовольную постройку, если при этом не были нарушены права и охраняемые законом интересы других лиц и не создана угроза жизни и здоровью граждан, является обращение в суд о признании права собственности на самовольную постройку.

Под правомочием распоряжения понимается возможность определять юридическую судьбу имущества путем изменения его принадлежности, состояния или назначения (отчуждение по договору, передача по наследству, уничтожение и т.д.).[120]

Переход от общедозволительного типа правового регулирования правомочия распоряжения земельными участками разрешительному типу регулирования этих отношений определены положениями статьей 129 и 209 Гражданского кодекса РФ.

В федеральных законах действуют правовые нормы, разрешающие распоряжаться земельными участками и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах.

Ограничения оборотоспособности земельных участков установлены в статье 27 Земельного кодекса РФ. Оборот земельных участков осуществляется в соответствии с гражданским законодательством с учетом специальных правовых норм Земельного кодекса РФ и иных федеральных законов. Согласно статье 129 Гражданского кодекса РФ объекты гражданских прав могут свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства (наследование, реорганизация юридического лица) либо иным способом, если они не изъяты из оборота или не ограничены в обороте.

В Земельном кодексе РФ дан перечень земельных участков, нахождение которых в обороте не допускается (изъятые из оборота), определены земельные участки, которые могут принадлежать лишь определенным участникам оборота, либо нахождение которых в обороте допускается по специальному разрешению (ограниченно оборотоспособные).

Земельные участки, отнесенные к землям, изъятым из оборота, не могут быть предоставлены в частную собственность (не подлежат приватизации), а также не могут быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством. Исключением этого правила являются земельные участки, занятые, национальными парками. Согласно п.4 статьи 12 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» [121] от 14 марта 1995 г. № 33-Фз, в отдельных случаях в границах национальных парков могут находиться земельные участки иных пользователей и собственников. Тем же законом предусмотрено, также, что для обеспечения регулируемого туризма и отдыха на территориях национальных парков, при наличии соответствующих лицензий земельные участки могут быть предоставлены в аренду на условиях, определенных соответствующими договорами с дирекциями национальных парков. Указанные договоры подлежат регистрации в государственных органах, в ведении которых находятся национальные парки (статья 17).

Земельные участки, изъятые из оборота, могут быть предоставлены на праве постоянного (бессрочного) пользования государственным и муниципальным учреждениям, федеральным казенным предприятиям, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления в соответствии со статьей 20 Земельного кодекса РФ. Например, государственным природным заповедникам как природоохранным, научно-исследовательским и эколого-просветительским учреждениям федерального значения земельные участки предоставляются на праве постоянного (бессрочного) пользования. Их изъятие или иное прекращение прав на них запрещается. [122]

Содержание ограничений оборота земельных участков установлены Земельным кодексом РФ и иными федеральными законами. Так, земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, если иное прямо не предусмотрено федеральным законом.

Например, на территории природных парков, государственных природных заказников, допускается наличие земельных участков, находящихся в частной собственности. [123] В собственности граждан и юридических лиц могут находиться обособленные водные объекты, а соответственно и занятые ими земли. Предельные размеры обособленных водных объектов определяются земельным законодательством Российской Федерации. [124] Вместе с тем, не допускается отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц для строительства ограниченных в обороте и находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков, если федеральным законом разрешено предоставлять их в собственность граждан и юридических лиц (п.4 статьи 28 Земельного кодекса РФ). В п.7 статьи 90 и п.5 статьи 95 Земельного кодекса РФ определены случаи резервирования земель для государственных или муниципальных нужд. Они предусматривают резервирование земель для строительства и реконструкции объектов автомобильного, водного, железнодорожного, воздушного и иных видов транспорта, создания новых и расширения существующих земель особо охраняемых природных территорий. Однако резервирование земель не исчерпывается указанными случаями, так как понятие «для государственных или муниципальных нужд» шире. В субъектах Российской Федерации могут устанавливаться случаи резервирования земель для нужд субъекта Федерации или муниципальных нужд, что соответствует статье 10 и подпункту 3 пункта Г статьи 49 Земельного кодекса РФ. Резервируемые земельные участки для государственных или муниципальных нужд ограничены в обороте, в частности, может быть отказано в их приватизации.

Переход к разрешительному типу правового регулирования земельных отношений не означает, что установленные в статье 35 Конституции РФ общие гарантии права собственности, не распространяются на находящиеся в частной собственности земельные участки.

Так, В.И. Романов считает, что споры по поводу земельных участков как недвижимого имущества (ст. 130 ГК РФ), подлежат разрешению по общим правилам защиты гражданских прав, некоторые из них воспроизведены и в Земельном кодексе. В частности, это признание права на земельный участок (ст. 59), восстановление положения, нарушенного правонарушением (ст. 60), признание недействительным акта органов исполнительной власти и местного самоуправления, не соответствующего закону и нарушающего земельные права и интересы гражданина или юридического лица (ст. 61), возмещение убытков, причиненных земельным собственникам, землевладельцам, землепользо-вателям (ст. 62). Защита земельных прав собственников и иных титульных владельцев и пользователей может осуществляться и иными способами, не названными в Земельном кодексе, но предусмотренными в Гражданском кодексе. Например, посредством самозащиты (установка ограждений, сигнальных устройств и т.п.).[125]

Анализируя проблему соотношения общих дозволений иобщих запретов, характерных общедозволительному и разрешительному типу правового регулирования общественных отношений С.С. Алексеев отмечал, что общие дозволения могут непосредственно порождать юридические последствия и могут быть непосредственным критерием правомерного поведения. Например, общее дозволение в отношении свободы договора. В то же время общие запреты непосредственно не могут порождать юридические последствия. Они как таковые не могут быть непосредственным критерием неправомерного поведения. Во всех без исключения случаях значение оснований для определения неправомерности могут иметь только конкретные запрещающие, обязывающие или управомочивающие нормы, неисполнение или нарушение которых свидетельствуют о правонарушении, т.е. выходе за нормы дозволенного. Принципы законности требуют справедливости, конкретности и персонального характера юридической ответственности.[126]

Согласно подпункту 1 пункта 1 статьи 1 и пункту 3 статьи 3 Земельного кодекса нормы гражданского законодательства к отношениям по предоставлению и использованию земельных участков, находящихся в государственной собственности, применяются пока и поскольку это не противоречит земельному или иному специальному законодательству. По смыслу положений пункта 2 статьи 15 и пункта 4 статьи 28, а также статей 3О — 32 Земельного кодекса предоставление земельных участков на условиях, определяемых в соответствии с законодательством и градостроительной документацией, является прямой обязанностью управомоченных органов субъектов Федерации или муниципальных образований. Согласно действующему законодательству цена договоров о правах на землю не зависит от наличия или отсутствия соглашений об участии в развитии городской территории. В отношениях по предоставлению земельных участков для строительства не предполагают предусмотренное п. 1 ст. 1 ГК РФ равенства их участников и, следовательно, соглашения об имущественных обязанностях застройщиков не могут расцениваться как добровольно принятые обязательства.

Важным аспектом разрешительного типа правового регулирования природоресурсных, в т.ч. земельных отношений, является предусмотренное Конституцией РФ разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. В соответствии с частью 1 статьи 72 предусмотренное Конституцией РФ, в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся:

- вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (пункт «в»);

- природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры (пункт «д»);

- административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды (пункт «к»).

Эти положения свидетельствуют о наличии общих начал в правовом регулировании природоресурсных, в том числе земельных отношений, отношений в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Одним из важнейших общих начал в регулировании рассматриваемых отношений является разрешительный тип правового регулирования этих общественных отношений.

В рамках разрешительного типа правового регулирования природоресурсных, в том числе земельных отношений, отношений в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности субъекты Российской Федерации вправе принимать позитивные обязывания, юридические запреты и дозволения, но только те, которые не противоречат Конституции РФ и федеральным законам и лишь в случаях, прямо предусмотренных федеральным законом, а при отсутствии федерального закона, если они не ограничивают, закрепленные Конституцией права и свободы человека и гражданина.

Субъекты Российской Федерации не могут самостоятельно вводить ограничения конституционного права гражданина на выбор места жительства, а также предусматривать регистрацию или отсутствие таковой как основание ограничения или условие реализации прав граждан, предусмотренных статьями 35 и 36 Конституции РФ. Пример тому решение Конституционного Суда РФ по части первой статьи 16 Закона Краснодарского края «Об особом порядке землепользования в Краснодарском крае», запрещающей совершение сделок с земельными участками гражданам не имеющим регистрации права на постоянное проживание в Краснодарском крае или Республике Адыгея. Суд установил, что данная норма закона Краснодарского края подлежит отмене в установленном порядке и не может применяться судами, другими органами и должностными лицами.

Он свойственен именно земельному праву, иным природоресурсным отраслям права, экологическому праву. Поэтому правовые нормы, регулирующие отношения собственности на землю и основанные на разрешительном типе правового регулирования земельных отношений, являются правовыми нормами земельного права.

Разрешительный тип правового регулирования отношений собственности на земельные участки выражается в том, что правомочия собственника (владение, пользование, распоряжение) реализуются исходя из принципа «дозволено лишь то, что прямо предусмотрено в законе».

При разрешительном типе правового регулирования земельных отношений ограничивающее условие может применяться в виде установления конкретных обязываний, которые дополняются управомочивающими правовыми нормами. В последних ограничивающее условие проявляется в случае, когда субъект выходит за пределы дозволенного.

Особенность в применении статьи 72 Конституции РФ при разрешительном типе правового регулирования анализируемых общественных отношений заключается в том, что субъекты Российской Федерации в своих законах и иных нормативных правовых актах вправе устанавливать юридические дозволения, при условии, если они не противоречат Конституции и федеральным законам. При наличии федерального закона субъекты Российской Федерации могут устанавливать позитивные обязывания, юридические запреты лишь в случаях, прямо предусмотренных федеральным законом. В отсутствии федерального закона позитивные обязывания, юридические запреты могут быть установлены субъектами Российской Федерации только, если они не ограничивают права и свободы человека и гражданина, закрепленные Конституцией РФ.

Глава 3 КОНЦЕПЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ
СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ