Государственный служащий: понятие, содержание деятельности
Г осударственная служба представляет собой профессиональную управленческую деятельность - специфический вид деятельности людей, который требует определенных качеств, навыков и знаний и принципиально отличается от всех других видов практической и духовной деятельности человека.
Отличительные признаки государственной службы как профессиональной деятельности следующие:
1. Является механизмом государственного управления, выполняет его функции
2. Государственный служащий – не просто наемный работник, а лицо, представляющее государство, а через него – общество.
3. Государственные служащие имеют особый правовой статус, подлежащий строгому государственно-правовому регулированию.
4. На государственной службе существуют ограничения и запреты, в определенной мере ущемляющие права госслужащих как граждан. В качестве компенсации госслужащим положены дополнительные гарантии.
5. Государственная служба строго субординирована и ранжирована.
|
|
Это особый вид общественно полезной деятельности, которая отличается своим государственным, публичным характером. Она регулируется в значительной мере не трудовым, а административным правом.
Центральной фигурой в системе государственной службы как вида профессиональной деятельности является государственный служащий.
Государственный служащий - в законодательстве о государственной (публичной) службе служащий, который находится по отношению к государству (его органу) в специально установленной законом правовой связи. В большинстве стран государственные служащие делятся на классы с определенным режимом (например, во Франции) или на отдельные категории (в Германии — чиновники и служащие по найму в государственных органах).
Государственная служба должна осуществляться профессионалами. Профессионализм обусловлен необходимостью компетентного и преемственного осуществления деятельности государственных органов и иных структур.
Отличие государственной службы от других видов трудовой деятельности — от производства материальных благ, предпринимательства и других — состоит в том, что предметом труда служащего является информация.
В числе особенностей труда государственных служащих можно выделить следующие:
а) их труд выражается в обосновании целей и направлений общественного развития, в конкретной организации и регулировании сознания, поведения и деятельности людей;
б) их труд — интеллектуальный, психологически насыщенный, ответственный;
в) во всех их усилиях проявляется государственная власть,
|
|
г) научные знания, искусство и опыт таких людей не создают потребительские ценности и не удовлетворяют индивидуально-личностные потребности, но формируют особый духовно-материальный «продукт», обеспечивающий рациональность и эффективность общественных отношений;
д) их труд является высокопрофессиональным и предъявляет к каждому из исполнителей жесткие требования в смысле подготовки, личностных дарований, поведения и общения с людьми.
В российской практике, в соответствии с федеральным законом №58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», под государственным служащим понимается гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств бюджета.
Государственная служба Российской Федерации - профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:
- Российской Федерации;
- федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;
- субъектов Российской Федерации;
- органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации;
- лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;
- лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.
С учетом международного и российского опыта можно выделить следующие сущностные признаки государственного служащего:
1. Гражданство страны – государственный служащий должен являться гражданином той страны, в государственных органах которой проходит службу (в РФ есть единственное исключение: военную службу по контракту может проходить иностранный гражданин, остальные виды государственной службы комплектуются гражданами РФ)
2. Наличие должности государственной службы – важнейший признак, именно с момента занятия должности гражданин становится государственным служащим
3. Наличие акта руководителя государственного органа о назначении на должность, а также подписанного контракта
4. Служащий добровольно принимает на себя обязанности по прохождению государственной службы (в РФ в качестве исключения можно рассматривать военную службу по призыву)
5. Денежное содержание исключительно из государственного бюджета
Гражданские служащие в любой стране несут ответственную нагрузку, составляя основу исполнительного механизма при осуществлении государственной политики. Поэтому наряду с необходимостью существования особого законодательства о государственной службе как социального института требуются законодательная защита гражданских служащих, установление их правового и социального статусов.
Под правовым статусом государственного служащего следует понимать установленное и гарантированное государством правовое положение государственного служащего, исполняющего свои полномочия по определенной должности государственной службы.
Правовой статус государственного служащего возникает с момента выхода акта о назначении на соответствующую должность, правоотношения с государством обычно конкретизируются в трудовом (служебном) договоре.
Элементами правового статуса государственного служащего являются права, свободы, обязанности, ограничения, запреты, ответственность служащего, поощрения, которые закреплены в законодательстве и гарантированы государством.
|
|
В системе государственной службы РФ складываются разные правовые статусы государственных служащих: общий, особенный, специальный и индивидуальный правовые статусы.
Общий правовой статус государственного служащего установлен Конституцией России, федеральными законами.
Особенный правовой статус государственного служащего отражает специфику его служебной деятельности в отдельных видах государственной службы (в РФ - гражданской, военной или правоохранительной).
Специальный правовой статус государственного служащего определяется правовым положением государственного органа, его специализацией, носит профессиональный характер. Специальный правовой статус – это статус, специально предоставленный государственному служащему для выполнения задач и функций, возложенных на государственный орган в соответствии с легитимно утвержденным положением о нем.
Индивидуальный правовой статус государственного служащего определяется должностным регламентом по занимаемой должности государственной службы. Данный правовой статус включает в себя нормы общего, особенного и специального правового статуса государственного служащего.
Таким образом, важнейшим документом, на положениях которого основывается деятельность любого государственного служащего является должностной регламент по занимаемой должности государственной службы. В нем должны содержаться требования, предъявляемые к государственному служащему, замещающему соответствующую государственную должность.
Одним из требований, предъявляемых к государственной службе, является возможность ее осуществления только на профессиональной основе (т. е. категорией служащих, для которых работа в государственном аппарате – основная профессия). Под профессиональной основой А. П. Алехин понимает деятельность непрерывную, преемственную и компетентную. Д. Н. Бахрах – деятельность постоянную в течение определенного времени в рамках определенного коллектива за регулярно получаемое вознаграждение.
|
|
Таким образом, для государственной службы характерна профессионализация – требование для осуществления деятельности специальных знаний, навыков, опыта работы.
Профессионализм государственного служащего призван обеспечить качественное выполнение должностных обязанностей, стабильность государственной службы, постоянную готовность к подготовке и реализации решений из сложных задач, возможность повышения своей квалификации и т.д.
Это необходимое правовое требование, без которого невозможно получение права на осуществление должностных полномочий.
Именно в соответствии с подразделением профессиональной служебной деятельности государственные служащие структурируются на различные категории.
Условно различают следующие виды государственных служащих:
a) по функциональному назначению:
− служащие, осуществляющие в качестве специалистов фактическую деятельность по выполнению задач, обусловленных целями и предметом деятельности предприятий, учреждений, организаций;
− служащие, деятельность которых подчинена управлению предприятием, учреждением, организацией;
− служащие совмещающие выполнение указанных выше функций.
б) по характеру и объему полномочий:
− представители административной власти - должностные лица, имеющие право предъявлять юридически властные требования (предписания, указания) и применять меры административного воздействия к органам и лицам, не находящимся в их подчинении;
− оперативный состав – функциональные работники, государственные служащие, выполняющие работу, непосредственно определяемую задачами данного органа, в качестве специалиста государственного органа, наделенного полномочиями в сфере осуществления государственно-властных функций, но не имеющие права совершать служебные юридически властные акты в качестве средства управления людьми (юрисконсульт);
− вспомогательный состав – служащие, служебная деятельность которых не предполагает совершение действий, влекущих юридические последствия, влияющих на содержание решений данного органа. Их деятельность связана с обеспечением служебной деятельности оперативного состава (технические секретари);
− граждане, не состоящие на государственной службе, но уполномоченные совершать действия, влекущие юридические последствия (нотариус).
В российской практике соответственно необходимым профессиональным характеристикам и специфике обязанностей выделяются, к примеру, категории должностей государственной гражданской службы.
К государственным служащим применяются особые требования к личностным и профессиональным качествам по сравнению с другими отраслями деятельности.
Первичные (исходные) качества:
- в общекультурном аспекте — общая подготовка; целевые и ценностные жизненные ориентации; опыт общения с людьми; культура речи;
- в деловом (профессиональном) - компетентность в вопросах управления в соответствующей сфере; трудовая активность; опыт общественной и государственной деятельности; дисциплинированность, умение повышать свою квалификацию;
- в личностном — моральная устойчивость, честность, самостоятельность, инициативность, коммуникабельность, надежность.
Принципиальное значение имеют приобретаемые качества:
- общекультурные — знание истории страны и основных интеллектуальных ценностей современности; ораторское мастерство, навыки проведения массовых мероприятий; чувство лидерства и ответственности за него;
- деловые — организованность; умение руководить; настойчивость и последовательность в решении задач; знание достижений социального и научно-технического прогресса и использовать их на практике;
- личностные — мужество; принципиальность; способность противостоять конъюнктуре и личной выгоде; умение убеждать; образцовое поведение в любых ситуациях.
Зачастую от госслужащих требуется (прямо или косвенно) лояльность к действующей власти, либо политическая нейтральность.
Характер, принципы, цели и функции государственной службы как вида деятельности.
Составными элементами системы государственной службы являются цели, задачи и функции государственной службы.
Специфика характера государственной службы заключается в следующих ее чертах:
1. Сервисность (от англ. service — обслуживание). Основное ее назначение заключается в обеспечении (т.е. обслуживании) исполнения политическими должностными лицами полномочий государственных органов. Также эта черта объясняется тем, что оказываются услуги населению.
2. Безличность. Выполнение работы в соответствии с предписанными правилами, без произвола и предпочтений.
3. Субординационный характер. Каждое должностное лицо здесь обладает четко определенной компетенцией внутри иерархического разделения труда и ответственно за свою деятельность перед вышестоящим должностным лицом.
4. Стабильность. Штат госслужащих в большинстве стран комплектуется преимущественно на основе принципа пожизненного найма.
В определении государственной службы в России можно выделить следующие аспекты:
- государственная служба представляет собой профессиональную деятельность, т.е. деятельность являющуюся для государственного служащего профессией и, как правило, она связанна с выполнением им в качестве основного вида деятельности специальных полномочий;
- в рамках осуществляемой деятельности происходит реализация компетенции государственных органов;
- эта деятельность направлена на обеспечение функционирования государственных органов;
- такая деятельность представляет собой исполнение должностных обязанностей, т.е. в данном случае очевиден личностный аспект понятия государственной службы, так как обязанности принадлежат не государственной службе, не должности, а самому государственному служащему;
- обязательным требованием для государственного служащего является гражданство Российской Федерации.
Принципы государственной службы - это основополагающие идеи, установления, выражающие объективные закономерности и определяющие научно обоснованные направления реализации компетенции, задач и функций государственных органов, полномочий государственных служащих, действующих в системе государственной службы.
Принципы государственной службы - это субъективное понятие. Они формулируются законодателем, исходя из конкретного правового опыта и правовой культуры в стране, базируются на основных положениях правовой системы с учётом достигнутого уровня развития отраслевого законодательства. Принципы современной государственной службы закрепляются в различных законодательных и других нормативных правовых актах страны и реализуются государственными служащими посредствам их практических действий.
Обобщая практику государственной службы различных стран, можно разделить принципы государственной службы на две категории: конституционные и организационно-функциональные.
К первым, как правило, относятся: служение народу, законность; приоритет прав и свобод человека и гражданина; гуманизм и социальная справедливость; разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную; равный доступ граждан к государственной службе.
Организационно-функциональными принципами государственной службы чаще всего являются: профессионализм и компетентность; честность и преданность делу; персональная ответственность за выполнение служебных обязанностей и дисциплина; соблюдение прав учреждений, организаций и граждан.
Везде цели государственной службы рассматриваются как упорядочение и повышение эффективности процессов формирования и реализации государственной власти и государственного управления, а также соединение ответственности за исполнение государственной должности с социально-экономическими гарантиями государственной службы.
С содержательной точки зрения все цели государственной службы можно подразделить на:
- политико-административные (направлены на укрепление государства и государственности, на практическое и эффективное исполнение полномочий государства, на обеспечение единства и стабильности государственной власти в стране и т.п.),
- социальные (выполнение обязательств государства в социальной сфере, предотвращение социальных конфликтов, а также обеспечение социальных гарантий персоналу государственного управления),
- экономические (направлены на повышение эффективности государственного регулирования экономики и управления государственной собственностью, на поддержку предпринимательства, снижение затрат на содержание государственного аппарата и т.д.),
- правовые (претворение в жизнь законов и иных нормативных актов, на обеспечение законотворческой деятельности в стране, на создание правовых условий для функционирования государственного аппарата),
- организационные (направлены на организационно-техническое обеспечение органов государственной власти, на повышение уровня профессионализма и компетентности работников государственного аппарата, на приведение структуры и численности государственной службы в соответствие задачам и т.п.).
Функции государственной службы - это основные направления деятельности государственной службы по ее кадрового, нормативно-правового и научного обеспечения, а также обеспечение реализации общих направлений политики в сфере государственной службы.
Функции государственной службы обусловлены объективными закономерностями. Содержание каждой функции определяется целями, которые стоят перед государством и государственным управлением, и спецификой объекта государственного управления, особенностями государственно-служебных полномочий, сферы деятельности и должностных обязанностей государственных служащих и т.д.
Относительно функций государственной службы следует отметить, что она решает задачи государства, выполняет ее функции и функции органов государственной власти.
Итак, государственная служба с функциональной точки зрения представляет собой определенное целенаправленное действие субъекта государственно-служебных отношений в целях упорядочения организации и практической деятельности системы органов государственной власти. Это деяние имеет ярко выраженный управленческий характер.
В общем виде к основным функциям государственной службы относятся:
- информационное обеспечение деятельности органов государственной власти, т.е. сбор, получение, обработка и анализ информации, необходимой для осуществления государственно-управленческой деятельности;
- прогнозирования, то есть научно обоснованное предвидение целей развития и в результате каких-либо событий или процессов в системе государственной деятельности, в государственной службе на основе полученных данных, достижений научного анализа, профессионального опыта и практики;
- планирование как определение направлений, темпов, количественных и качественных показателей тех или иных процессов в системе государственного управления, функций государства (экономических, социально-культурных, военных, оборонных, борьба с организованной преступностью и коррупцией в системе государственной службы и т.п.), направленных на достижение заранее определенных целей;
- разработка целей и задач, направлений развития и реформы всей государственной деятельности и государственной службы;
- организация как формирование и кадровое обеспечение системы государственной службы на базе установленных целей, принципов и подходов к этому процессу;
- организация в узком смысле - это упорядочение структуры функций и полномочий органов государственной власти, структуры самих органов, штатов, персонала, процессов государственного управления;
- руководство - установление правил, нормативов, направлений деятельности и отдельных действий органов государственной власти, управляемых объектов;
- координация - согласование деятельности различных структур государственного механизма для достижения общих целей и задач государства;
- распорядительство, то есть оперативное регулирование режима надлежащей государственной деятельности, в узком смысле - это текущие указания руководящими государственными служащими;
- контроль - определение соответствия или несоответствия фактического состояния государственной службы, ее структуры и конкретных действий государственных служащих потребностям социально-экономического развития государства;
- учет - фиксация и анализ информации относительно полномочий органов государственной власти, государственных управленческих решений, реестра должностей государственных служащих, кадрового состава государственной службы, результатов реализации государственно-служебных отношений и т.д.
В научной литературе чаще всего государственную службу классифицируют как публичную службу и делят на два типа:
· государственную службу;
· муниципальную службу.
Кроме того, общепризнанным является подразделение государственной службы на два вида:
- гражданскую (управленческую) государственную службу
- милитаризованную
Также в связи с профессиональными функциями государственная служба может быть:
- общефункциональной - осуществление государственно-служебных функций, не отличающихся отраслевой спецификой (например, деятельность персонала в министерствах);
- специальной- реализация особо установленных в нормативных правовых актах полномочий служащих, занимающих должности в государственных органах, имеющих выраженную отраслевую компетенцию, которая определяет специфику деятельности персонала (например, деятельность в аппарате судов, дипломатическая служба, служба на железнодорожном транспорте).