ЧТО В МИРЕ? (основные методы)

В проектах ГЧП обычно предусмотрен контроль со стороны публичного партнера за ценами, которые устанавливаются частным партнером для потребителей. Здесь для государственного сектора существует две цели:

1) Гарантия получения частным партнером «справедливую» норму прибыли за капитал, который был вложен

2) Уверенность в том, что прибыль, получаемая частным партнером, не является чрезмерно высокой. Следует учитывать тот факт, что при реализации проекта ГЧП не редко частная сторона становится в какой-то степени монополистом. Но при этом частная сторона действует под контролем государства. Стратегическая задача публичной стороны здесь состоит в гарантии того, что частная сторона не будет использовать полученную власть только в целях получения сверхприбыли.

Норма доходности (или «Rate of Return» англ.) является одним из главных методов контроля за доходами частной стороны, а также регулирования цен на товары и/или услуги, предоставляемые частной стороной по соглашению ГЧП. Сегодня в таких странах как США, Канада, а также Япония механизмы регулирования нормы прибыли часто используют в концессиях. Частная сторона (концессионер) рассчитывает цену услуги исходя из нормы доходности, которую государственная сторона устанавливает для концессионной компании. Цена может пересматриваться, когда возврат вложенных в проект средств резко отличается от ожидаемого (рассчитанного в бизнес-плане) с учетом инфляции, доходов населения и других факторов. Такой путь управления ценами можно назвать косвенным. Чем больше стоимость инвестированного капитала, тем больше легальные доходы и выше цены. Это может стимулировать излишние инвестиции (эффект Аверч-Джонса) или просто вести к преувеличению стоимости инвестированного капитала, когда его реальная точная оценка затруднена. Частный сектор не имеет достаточно стимулов к сокращению издержек, потому что чем больше затраты, тем выше прибыль, по сути, санкционированная государством.

Таким образом, механизм регулирования нормы доходности является достаточно простым, но, помимо преимуществ, имеет следующие недостатки:

1. Данный метод не дает значительного стимула для повышения эффективности, так как частные компании могут, устанавливая более высокие цены, перекладывать бремя роста издержек производства на потребителей.

2. Метод регулирования нормы доходности побуждает частную сторону завышать расходы по проекту, так как публичный сектор гарантировал возврат вложенных ранее инвестиций.

Существует еще один метод регулирования цен, который был разработан в 70-е годы ХХ века в Великобритании. Со временем этот метод получил распространение и в других странах мира. Этот метод значительно снижает стимулы частного партнера к избыточным инвестициям, а также создает условия для получения дополнительной прибыли благодаря сокращению издержек.

Согласно этому методу компания в проекте ГЧП обосновывает верхний предел цены на производимую им продукцию или услугу («price cap») и представляет на утверждение соответствующего государственного органа этот показатель, который будет действовать в течение определенного периода времени - как правило, несколько лет. При этом учитываются инфляция, показатели эффективности деятельности компании и другие индикаторы. После утверждения государством верхнего предела цены частный партнер не имеет права его превышать при продаже продукции или поставке услуг. Но частный партнер вправе снижать и реструктурировать издержки, повышать доходность, а государство не имеет права изымать полученную сверхприбыль.

Комплексный подход, учитывающий множество факторов, к регулированию верхнего предела цены проезда по платным автомагистралям используется в автодорожных концессиях в Италии. В 1992 г. правительство Италии утвердило методику установления «price cap» для более тесной увязки платы за пользование автострадами с изменением уровня цен, интенсивности движения, индикаторов производительности, а также качества обслуживания населения концессионером.

В настоящее время метод верхнего предела цены широко используется в практике ГЧП в отраслях производственной инфраструктуры и естественных монополий и во многих развивающихся странах мира: например, в Аргентине, Мексике, Перу, Малайзии и др.

Этот метод применяется также в таких сферах как жилищно-коммунальное обслуживание, электроэнергетика (в Великобритании), телекоммуникации (в Новая Зеландия).

В ряде стран метод верхнего предела цены позволяет государству предоставлять льготы по оплате коммунальных услуг за потребление газа и электричества некоторым категориям экономических агентов: пенсионерам и низкооплачиваемым группам населения (в Бельгии, Греции, Ирландии, Испании, Италии, Франции), компаниям-должникам с поэтапной реструктуризацией задолженности (в Бельгии, Великобритании, Франции).[14]

Однако данный метод также имеет и недостатки. Использование этого метода может привести к снижению стимулов к увеличению продаж и создать для концессионеров возможности манипулировать ценой и качеством.

Еще одним недостатком метода является неоднозначность информации у публичного и частного партнера. Эта информация непосредственно влияет на определение верхнего предела цены. Ценовое регулирование по данному методу основано на оценке внутренней эффективности компании. Но эти данные обычно составляют коммерческую тайну, а, следовательно, не могут быть раскрыты.

Снижение качества продукции или обслуживания может привести к сокращению издержек, а значит обеспечить частной компании более высокую прибыль при неизменном значении верхнего предела цены. В транспортной инфраструктуре ухудшение качества может отражаться на без опасности движения и состоянии окружающей среды, если государство своевременно и четко не формулирует требования к стандартам качества, предъявляемые оператору, и не осуществляет должного контроля.

Поскольку мировое сообщество не отдает явное предпочтение какому-либо из методов регулирования цен на услуги частных операторов, каждая страна применяет тот из них, который исторически сложился. В России государственное регулирование цен и тарифов осуществляется Федеральной службой по тарифам (в сфере естественных монополий топливно-энергетического комплекса, электроэнергии – Федеральной энергетической комиссией) по методу, аналогичному концепции «price cap». В случае появления в стране реальной концессионной системы хозяйствования целесообразно сохранить данный метод, но при этом улучшить методическую основу расчетов, сделав ее более экономически обоснованной и прозрачной.

Оба проанализированных метода регулирования цен не только отражаются на доходах частных компаний, но и регламентируют разделение рисков между ними и государством. В частности, использование метода верхнего предела цены ведет к тому, что частный оператор вынужден нести повышенные риски. Если, например, у него наблюдается превышение сметной стоимости строительства автомобильной дороги по причине неэффективности использования факторов производства, то он не может компенсировать рост издержек установлением цены проезда выше верхнего передела. В случае регулирования нормы дохода государством концессионер имеет право переносить на цены повышение производительных и непроизводительных затрат, как правило, в достаточно широких пределах.[15]

В зарубежных странах в настоящее время для поощрения привлечения част­ного капитала к реализации якобы непривлекательных для частного бизнеса проектов вместе со своим материальным вкладом государство предоставляет общественно значимым проектам деньги (бюджетные вложения) или квазиденьги (налоговые льготы, дотации). Однако самым ценным вкладом государ­ства в проект оказывается само право на его осуществление — гарантируемая государством монополия на использование выделенного ресурса только данным предприятием, реализующим одобренный проект государст­венно-частного партнерства, причем даже в тех случаях, когда эта монополия не является технологически обоснованной. Например, в штате Миннесота частная телекоммуникационная компания получила право проложить оптоволоконный кабель с использованием инфраструктуры автодорог штат. При этом другие компании к прокладке кабеля в тех же колодцах и каналах допущены не были. За это компания предоставила правительственным органам бесплатный доступ к сети и проложила кабель даже в малонаселенные районы, куда тянуть кабель, безусловно, невыгодно с коммерческой точки зрения.

Государство в обмен на предоставленные материальные и административные ресурсы требует права вмешательства в дела. Такое вмешательство принимает разнообразные формы: в первую очередь тарифное и ценовое регулирование, а вслед за ним — и неценовые ограничения.

Создаваемый в рамках государственно-частного партнерства бизнес оказывается не вправе свободно определять цену своих услуг, ведь монопольные при­вилегии и защита от конкурентов, предоставленные государством, считаются основанием для простановки клейма "естественного монополиста". Если такое предприятие вообще получает право собирать деньги непосредственно с пользователей услуги (а не получает оплату напрямую из бюджета), то цена перевозки, плата за проезд, иная стоимость обслуживания регулируются уполномоченным государственным органом и определяются так, чтобы обеспечить согласованную в долгосрочном контракте доходность для частного инвестора.

Возможности извлечения дохода могут быть предоставлены частному пред­принимателю и за счет монопольных прав на извлечение непрофильных дохо­дов. Например, цены на перевозку пассажиров в метро или стоимость проезда по платной дороге могут регулироваться государством, а размещение рекламы, аренда участков под торговлю и учреждения питания на территории транспортных объектов могут стать источником нерегулируемых доходов. Хотя, как правило, договор о государственно-частном партнерстве предполагает направление части непрофильных доходов государственной стороне или инвестирование этой их части в инфраструктуру.[16]

Государство признаёт, что конкуренция, призванная играть столь важную роль в повышении эффективности использования государственных активов, выглядит в случае ГЧП несколько странно. Победитель конкурса на право заключить контракт получает все и в дальнейшем зависит уже не от потребителей, как обычный частный предприниматель, а от общения с бюрократией в регулирующих и антимонопольных государственных органах.

В обмен на монопольные права предприниматель берет на себя выполнение дополнительных неценовых условий (как в приведенном выше примере, когда прокладку кабеля в системе придорожных коммуникаций могли бы осуществ­лять и несколько частных компаний, но монополия была предоставлена в обмен на оказание услуг связи в малонаселенных и неплатежеспособных регионах).

Еще одним непременным условием передачи аспектов работы с инфраструктурными объектами в частные руки является наложение государством обязательств по предоставлению третьим лицам недискриминационного доступа к этой инфраструктуре. Как правило, для поощрения конкуренции и предотвращения злоупотреблений монопольным положением операторов просто не допускают до участия в конкурсах на право вступить в государственно-частное партнерство. Например, консорциуму перевозчиков не дадут в управление дорогу, предпочтя им консорциум строительных компаний.

Для регламентации свободного доступа к государственным инфраструктур­ным активам, переданным в ГЧП (дороги, мосты и тоннели, аэропорты и воздушные коридоры, каналы связи и так далее), Европейским сообществом (ЕС) разработан ряд следующих указаний:

o частные управляющие инфраструктурными объектами обязаны предос­тавлять операторам из стран ЕС равные возможности резервировать ин­фраструктуру для будущего использования;

o резервирование инфраструктуры должно быть пропорционально финан­совым обязательствам, принимаемым на себя оператором;

o запрещается резервировать по заявкам операторов имеющиеся мощности; необходимо оставлять свободную инфраструктуру для предоставления тем, кто только планирует вход на рынок;

o необходимо использовать принцип "используй, иначе потеряешь" (use it or lose it): зарезервированные мощности должны быть использованы либо права на них будут переданы другим операторам по истечении разумного срока.

Эти принципы должны примирять долгосрочное бизнес-планирование, необходимое для максимизации финансовых результатов, и предоставление свободного, недискриминационного доступа.