Тема 10. Местные финансы

1. Сущность, функции и роль местных финансов.

Местные финансы – система финансовых отношений по поводу формирования, распределения и использования финансовых ресурсов, необходимых местным органам управления для выполнения ими возложенных на них функций.

Функции местных финансов:

1) Распределительная – проявляется в формировании доходов и расходов местных бюджетов, целевых фондов местных органов власти, с помощью которых происходит процесс обеспечения их необходимыми финансовыми ресурсами;

2) Контрольная – реализуется в деятельности органов местной власти при составлении местных бюджетов, их рассмотрении, утверждении, исполнении, составлении отчёта об исполнении и направлена на обеспечение предусмотренных пропорций, распределение и перераспределение финансовых ресурсов;

3) Стимулирующая– заключается в создании таких условий, при которых местные органы власти будут заинтересованы в увеличении доходов бюджетов, экономном самостоятельном их использовании.

Местные финансы играют большую роль в странах, где эффективно функционирует местное самоуправление. В Украине в последние годы около 10% ВВП перераспределяется через местные финансы. Местные финансы в экономической системе государства:

1) Влияют:

· на социально-экономическое развитие страны;

· финансовую безопасность;

· финансовую стабильность;

· благосостояние населения и развитие демократии.

2) Используются как инструмент:

· перераспределения ВВП;

· государственного регулирования развития территорий;

· экономической, в том числе и финансовой, политики;

· государственной региональной политики.

3) Определяют:

· объём и качество предоставляемых социальных услуг населению;

· состояние и развитие местного хозяйства;

· финансовую базу местного самоуправления;

· предоставление конституционных гарантий населению;

· состояние финансового выравнивания.

В системе местных финансов особую роль играет местное самоуправление. В большинстве европейских стран в 20-м веке произошли существенные изменения в системе местного самоуправления, связанные с его унификацией.

В 1985 году была подписана Европейская хартия о местном самоуправлении, которая заложила общеевропейские принципы организации местного самоуправления.

В ноябре 1996 года к этой хартии присоединилась Украина.

Носителем местного самоуправления является субъект финансовой деятельности, т.е. коллектив людей, которые объединены по территориальному признаку. В разных странах такие коллективы называются по-разному.

Так, в Италии, Бельгии и Швеции это коммуна, в Германии – община, в России – территориальное сообщество, в Польше – гмина.

В Конституции Украины территориальный коллектив называется Территориальной громадой (общиной) – это совокупность граждан Украины, которые совместно проживают в городском или сельском населённом пункте имеют коллективные интересы и определённый законом правовой статус.

В отличие от обычной территориальной единицы, населённый пункт, имеющий статус территориальной громады, наделяется правами, прежде всего – правом на самоуправление.

Основные функции территориальной громады:

1) Управляет имуществом, находящимся в коммунальной собственности;

2) Утверждает программы социально-экономического и культурного развития, контролирует их выполнение;

3) Утверждают бюджеты соответствующих административно-территориальных единиц;

4) Устанавливают местные налоги и сборы;

5) Обеспечивают проведение местных референдумов и реализацию их результатов;

6) Реорганизуют и ликвидируют коммунальные предприятия, учреждения, организации.

7) Решают другие задачи местного значения.

Основные принципы организации местных финансов:

1) Обязательное разграничение функций и полномочий между государственной властью и местным самоуправлением;

2) Чёткое разделение источников доходов, а также расходов между государственным и местными бюджетами;

3) Предоставление собственных источников доходов местным бюджетам;

4) Самостоятельность в формировании и использовании финансовых ресурсов;

5) Государственная финансовая поддержка не самодостаточных территориальных громад, финансовое выравнивание;

6) Стимулирование роста доходов;

7) Рациональное использование финансовых и материальных ресурсов;

8) Осуществление контроля за использованием ресурсов;

9) Гласность и открытость в формировании и использовании ресурсов.

2. Местные бюджеты в бюджетной системе Украины.

Местные бюджеты являются наиболее многочисленным звеном бюджетной системы Украины. Всего местных бюджетов насчитывается более 11000. В структуре местных бюджетов выделяют:

1) Доходы и расходы, которые учитываются при определении межбюджетных трансфертов, т.е. делегированные полномочия; Доходы, которые учитываются при определении межбюджетных трансфертов, это доходы, закреплённые за местными бюджетами для финансирования расходов, которые рассчитываются по финансовым нормативам бюджетной обеспеченности;

2) Доходы и расходы, которые не учитываются при определении межбюджетных трансфертов (собственные полномочия) – это доходы, которые предназначены для обеспечения расходов, полностью переданных в ведение местных органов власти.

Местный бюджет, так же, как и госбюджет, может включать общие и специальные фонды.

Местный бюджет делится также на:

1)Текущий бюджет: его средства направляются на финансирование учреждений и организаций производственной, социальной инфраструктуры, на финансирование мероприятий по социальной защите население и т.д.

2) Бюджет развития: является основной частью специального фонда местного бюджета и создаётся для финансирования программ, связанных с расширенным воспроизводством.

Важную роль в становлении самостоятельности местных бюджетов играют их доходы, и способы формирования этих доходов.

Доходы местных бюджетов по экономической природе делятся на разделы:

1) Налоговые доходы (почти 50%);

2) Неналоговые доходы;

3) Доходы от операций с капиталом;

4) Трансферты (42%).

Неналоговые поступления и поступления от операций с капиталом незначительны.

В соответствии с бюджетным кодексом, доходы местных бюджетов делятся на:

1) Собственные доходы – доходы, которые формируются на территории, подведомственной соответствующему местному органу власти, в соответствии с его решением;

2) Закреплённые доходы – доходы, которые на долгосрочной основе передаются местным бюджетам в полном объёме или в определённой доле. По сути это общегосударственные налоги и сборы, которые традиционно формируют доходную часть бюджетов.

Все расходы местных бюджетов делятся на:

1) Текущие расходы – расходы на финансирование предприятий, учреждений, организаций, а также мероприятий социальной защиты населения;

2) Расходы развития – расходы на финансирование инвестиционной и инновационной деятельности;

В сфере формирования доходов местных бюджетов ключевую роль играют местные налоги и сборы, которые устанавливаются местными органами самоуправления в соответствии с перечнем и в пределах ставок, определённых законодательством. Эти налоги и сборы поступают исключительно в доходы местных бюджетов.

Исполнение местных бюджетов – осуществление комплекса мероприятий, направленных на достижение определённых целей и реализацию предусмотренных местным бюджетом мероприятий.

Кассовое исполнение местного бюджета – деятельность, связанная с зачислением средств в местные бюджеты, их хранением и использованием на предусмотренные цели.

3. Государственная региональная финансовая политика и финансовое выравнивание.

Государственная региональная финансовая политика – система мероприятий, которые осуществляются центральной властью с целью управления процессом создания, распределения, перераспределения и использования финансовых ресурсов в регионах.

Цели государственной региональной финансовой политики:

1) Создание условий для динамичного сбалансированного социально-экономического развития Украины и её регионов;

2) Повышение уровня жизни населения;

3) Обеспечение соблюдения социальных стандартов;

4) Углубление рыночных преобразований;

5) Повышение действенности управленческих решений;

6) Совершенствование работы органов государственной власти и управления;

На практике местные бюджеты сталкиваются с проблемой дисбалансов из-за неравномерного развития регионов. При этом центральная власть при необходимости предоставляет регионам финансовую помощь.

При этом применяются мероприятия:

1) По ликвидации вертикальных фискальных дисбалансов;

2) По ликвидации горизонтальных фискальных дисбалансов;

3) По сбалансированию бюджета.

Вертикальный фискальный дисбаланс – недостаточность финансовых ресурсов местного бюджета для обеспечения общественных и государственных услуг.

Такой дисбаланс ликвидируется путями:

· Центральная власть может взять на себя часть обязательств по предоставлению государственных и общественных услуг местного бюджета и тем самым уменьшить его обязательства;

· Введение дополнительных налогов;

· Предоставление центральной властью грантов, субсидий и других трансфертов;

· Распределение расходов между бюджетами и предоставление им доходов, достаточных для финансирования расходов.

Горизонтальный фискальный дисбаланс – несоответствие между объёмами финансовых ресурсов одной или нескольких территориальных единиц, которые имеют одинаковых объём задач.

Такой дисбаланс возникает тогда, когда:

1) Одна или несколько территорий одного уровня не имеют достаточно ресурсов для предоставления услуг в объёмах, которые предоставляются на других территориях;

2) Существуют т.н. богатые и бедные территории;

3) Некоторые территории имеют большие потребности, чем другие;

4) Существует более высокая стоимость государственных и общественных услуг на одних территориях по сравнению с другими.

Горизонтальные фискальные дисбалансы можно ликвидировать высокими налоговыми ставками на определённых территориях, однако это несправедливо.

Поэтому государство использует политику финансового выравнивания.

Сбалансирование бюджета достигается с помощью бюджетного регулирования, т.е. деятельности по перераспределению в пределах бюджетной системы путём предоставления средств финансово бедным территориям и изъятия средств у относительно богатых территорий.

Термин «выравнивание» в украинском законодательстве появился в 1995 году в законе «О бюджетной системе Украины». Позднее он трансформировался в бюджетное выравнивание.

На практике используется понятие финансовое выравнивание.

В Бюджетном кодексе (от 2001 года) это понятие отсутствует, однако используются термины: дотация выравнивания и коэффициент выравнивания.

Финансовое выравнивание – процесс ликвидации вертикальных и горизонтальных дисбалансов. При этом осуществляется перераспределение финансовых ресурсов между звеньями бюджета по вертикали и между бедными и богатыми регионами.

Главным инструментом финансового выравнивания являются бюджетные трансферты.

В сентябре 2005 года был принят Закон «О стимулировании развития регионов», которые определил правовые, экономические и организационные основы государственной региональной политики по стимулированию развития регионов и преодолению депрессивности территорий.

В этом законе впервые была дана трактовка термина «территория» - территория АРК, областей, городов Киева и Севастополя.

Кроме этого определена сущность понятия «депрессивная территория» - регион или его часть (район, город областного значения, несколько регионов или городов), уровень развития которых по показателям, определённым законодательством, является наиболее низким среди соответствующих территорий.

К депрессивным относятся:

1) Регионы, у которых в течение последних 5 лет средние показатели валовой добавленной стоимости на 1 человека являются наиболее низкими;

2) Промышленные регионы, у которых в течение последних 3 лет средние показатели уровня безработицы, занятости в промышленности являются наиболее высокими, объём промышленного производства на 1 человека и уровень заработной платы наиболее низкие;

3) Сельские районы, у которых в течение последних трёх лет плотность сельского населения, природный прирост населения наиболее низкий, доля занятых в сельском хозяйстве наиболее высокая, объём сельхоз производства на 1 человека и уровень заработной платы низкие;

4) Города областного значения, у которых в течение последних 3 лет средние показатели уровня безработицы высокие, а уровень средней зарплаты низкий.

4. Межбюджетные отношения.

Межбюджетные отношения – отношения между государством, АРК, органами местного самоуправления по поводу обеспечения соответствующих бюджетов финансовыми ресурсами, необходимыми функциями, предусмотренных конституцией и законами.

Межбюджетные отношения возникают на стадии исполнения бюджетов.

Основания для существования межбюджетных отношений:

· Определённое законодательством распределение полномочий между государственной исполнительной властью и местным самоуправлением;

· Гарантия финансирования затрат на реализацию предоставленных полномочий органам местного самоуправления со стороны государства;

· Действующий порядок разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы;

· Финансовая поддержка местных бюджетов в связи с колебаниями налогового потенциала отдельных территорий и объективными различиями в объёмах расходов.

Окончательное сбалансирование бюджетов, которое невозможно провести путём разграничения доходов и расходов, достигается с помощью бюджетного регулирования, т.е. перераспределения в рамках бюджетной системы.

В мировой практике используются следующие способы разграничения доходов:

1) Распределение налогов и других доходов между бюджетами различных уровней;

2) Распределение поступлений от налогов путём закрепления за каждым уровнем бюджетной системы конкретной доли налога в пределах единой ставки налогообложения;

3) Установление территориальных надбавок к общегосударственным налогам в пользу местного самоуправления;

4) Установление территориальных надбавок к общегосударственным налогам в пользу центральных органов власти.

В экономической литературе приводятся 2 концепции организации внутренних межправительственных финансовых отношений:

1) Бюджетный унитаризм: основные принципы организации этих отношений определяются центральной властью, которая обеспечивает единые стандарты общественных услуг, выравнивает фискальные дисбалансы. При этом используются 2 и 3 способы разграничения доходов;

2) Бюджетный федерализм: существует разграничение расходов разных уровней власти, и эти уровни наделяются фискальными полномочиями для самостоятельного формирования доходной базы. При этом используется 1 способ разграничения доходов.

26.11.13.

Понятие официальных трансфертов было введено в украинскую практику в 1996 году. В соответствии с Бюджетным кодексом, вместо официальных трансфертов сейчас используется понятие «межбюджетные трансферты».

Виды межбюджетных трансфертов:

1)Дотации выравнивания – трансферты для выравнивания доходной способности бюджета, который их получает. Объём дотации определяется путём сопоставления расходов бюджета и доходов (корзины доходов). Прогнозный расчет корзины доходов осуществляется с использованием индекса относительной налогоспособности;

2) Субвенции – трансферты, предназначенные для использования на определённые цели и в порядке, определённом органом, который выделил субвенцию. В Украине из госбюджета местным бюджетам выделяются субвенции на:

· социально-экономическое развитие;

· предотвращение аварий и техногенных катастроф;

· в жилищно-коммунальном хозяйстве;

· выполнение инвестиционных проектов;

· сохранение культурно-исторических объектов и т.д.

Из местных бюджетов могут выделяться субвенции на:

· содержание объектов совместного пользования;

· выполнение собственных полномочий территориальных сообществ;

· передача средств государственному и местным бюджетам из других местных бюджетов;

· другие дотации, которые выделяются из госбюджета местным бюджетам.