Классификация фискальных институтов

1.	Фискальные правила
	1.1. Фискальные правила (макроэкономическая стабильность)
	a) Баланс общего правительства
	b) Первичный баланс бюджета
	c) Структурный бюджетный баланс
	d) Циклический бюджетный баланс
	e) Золотое правило
	Если экономика богата природными ресурсами (нефть, медь и т. д.), тогда в эту структуру включаются и другие институты
	f) Ненефтегазовый (первичный) баланс
	g) Правило постоянного потребления
	h) Правило полного сбережения
	i) Правило (Принцип) базовый цены
	j) Суверенные Фонды
	1.2. Цифровые фискальные правила

¹ https://www.budget4me.ru

² Е. Тимохина. Анализ устойчивости федерального бюджета России в период кризиса. / Вопросы экономики, N 1, 2011.

стр. 59

	a) Правило бюджетной сбалансированности
	b) Правило государственного долга
	c) Правило доходов
	d) Правило расходов
	1.3. Процедурные фискальные правила
	a) Бюджетный процесс
	b) Бюджетная прозрачность
2.	Законы о бюджете (Закон о бюджетной ответственности)
3.	Фискальные Советы (Независимое Фискальное Агентство)
4.	Среднесрочное планирование бюджета
	4.1. Среднесрочные Фискальные Рамки
	4.2. Среднесрочные Бюджетные Рамки
	4.3. Среднесрочные Рамки Расходов
5.	Бюджетирование, ориентированное на результат
6.	Аудит деятельности (Performance audit)
7.	Макро-фискальное прогнозирование
8.	Отчетность и управление фискальными рисками
9.	Государственные расходы и финансовая подотчетность (PEFA)

Структурный бюджетный баланс предполагает оценку доходов бюджета, которые будут получены независимо от фазы экономического цикла, и планирование расходов бюджета в сумме, которая будет согласована с данным уровнем доходов¹.

Первичный баланс бюджета - это превышение совокупных расходов государственного бюджета над его совокупными доходами (без учета расходов по обслуживанию внешнего и внутреннего государственного долга).

Циклический бюджетный баланс, как правило, вызван спадом деловой активности и сокращением налоговых поступлений.

Одной из форм фискальных правил является "золотое правило". "Золотое правило" - это привязка использования нефтяных доходов только к инвестициям и расходам по развитию человеческого капитала².

Отношение ненефтегазового баланса бюджета к ненефтегазовому ВВП наиболее точно отражает экономические возможности страны без использования сырьевых доходов. Ту часть ненефтегазового дефицита, кото-

¹ Е. Мирошникова. Достижение структурной сбалансированности бюджета. Опыт Чили. Финансы и кредит, 10/2012.

² Э. С. Рустамов. Проблемы реформирования макроэкономических институтов в послекризисный период. Деньги и кредит, 9/2010.

стр. 60

рая покрывается нефтегазовыми доходами, можно определить как нефтегазовый трансферт в бюджет¹.

Согласно принципу постоянного потребления (Азербайджан, Российская Федерация, Казахстан, Нигерия), величина трансферта в бюджет за счет нефтяных доходов в процентном отношении к ненефтяному ВВП является постоянной. Важным условием сохранения бюджетной сбалансированности в перспективе является то обстоятельство, что расходуется только постоянный доход от нефтяного сектора, а поскольку сырьевые ресурсы со временем будут истощаться, доля ненефтяного ВВП в совокупном ВВП, естественно, будет расти.

Правило "постоянного потребления" действует в Казахстане. Начиная с 1 июля 2006 г. в Казахстане при формировании Национального фонда применяется модель сбалансированного бюджета, в соответствии с которой все платежи от нефтяного сектора полностью зачисляются в фонд, и только после этого деньги изымаются на финансирование жестко ограниченного объема бюджетных расходов.

В соответствии с правилом полного сбережения ненефтяной дефицит не должен превышать реальный доход от нефтяных накоплений. Данное правило предполагает сбережение всех поступлений от нефти².

Правило "полного сбережения" применяется в Норвегии. В соответствии с бюджетной стратегией, принятой в этой стране в 2002 г., дефицит ненефтяного бюджета не должен превышать 4% величины активов Глобального государственного пенсионного фонда (с 1 января 2006 г. преемник Нефтяного фонда) на начало соответствующего года.

Принцип средней цены (Российская Федерация, Чили) базируется на концепции структурного баланса бюджета. В мировой практике структурный баланс бюджета используется для оценки и формирования финансовой политики как баланс, очищенный от влияния факторов экономического цикла.

Принцип средней цены в Российской Федерации - закрепленный в Бюджетном кодексе механизм определения предельного (максимально возможного) объема бюджетных расходов, основанный на долгосрочном уровне цен на нефть. Предельные расходы равны доходам федерального бюджета при базовой (средней за последние несколько лет) цене на нефть, увеличенным на 1% ВВП³.

¹ А. Кудрин. Механизмы формирования ненефтегазового баланса бюджета России. / Вопросы экономики, N 8, 2006.

² А. Кудрин. Механизмы формирования ненефтегазового баланса бюджета России. / Вопросы экономики, N 8,2006.

³ https://www.minfin.ru/common/img/uploaded/library/2012/10/Otkrytyy_budzhet.pdf.

стр. 61

Если фактическая цена на нефть выше базовой, избыток нефтегазовых доходов (доходов федерального бюджета от добычи и экспорта нефти и газа) направляется на пополнение Резервного фонда, если ниже - то на расходы направляются средства из Резервного фонда.

1. В случае если при формировании проекта бюджета прогнозная цена на нефть превышает базовую цену, дополнительные нефтегазовые доходы подлежат направлению в Резервный фонд до достижения им нормативного объема 7% ВВП.

2. После достижения Резервного фонда 7% ВВП:

* не менее 50% дополнительных нефтегазовых доходов направляются в Фонд национального благосостояния;

* оставшиеся средства могут направляться на финансовое обеспечение инфраструктурных и других приоритетных проектов, не влекущих длящихся обязательств.

В Мексике - средневзвешенное:

* цены на нефть за предшествующие 10 лет (вес 25%);

* цена краткосрочных фьючерсных операций (вес 50%, с использованием коэффициента осмотрительности);

* среднесрочный прогноз (вес 25%).

В Гане - скользящее среднее цен на нефть за предшествующие 5 лет.

Суверенные фонды (фонды природных ресурсов) позволяют директивным органам адаптироваться к изменчивости поступлений от природных ресурсов, удовлетворять потребности, связанные с развитием, и формировать сбережения для будущих поколений (Азербайджан, Казахстан, Российская Федерация, Оман, Чили, Кувейт, Саудовская Аравия, Венесуэла, Катар, Норвегия)¹.

Суверенный фонд - институциональный инструмент экономической политики государства, аккумулирующий внебюджетные финансовые ресурсы и/или материальные активы и предназначенный для решения приоритетных задач экономического развития, включая обеспечение экономической безопасности и достижение долгосрочных целей развития страны, реализуемых на национальном и международном уровнях².

Есть несколько форм таких фондов.

Стабилизационные фонды: предназначены для ограждения экономики от волатильных цен на биржевые товары. Фонды наращивают активы в успешные годы, готовясь к более худшим годам.

¹ Основы макроэкономической политики для богатых природными ресурсами развивающихся стран, МВФ, 24 августа, 2012 г.

² Панова Г. С. Суверенные фонды.

стр. 62

Сберегательные фонды: предназначены для распределения богатства между поколениями. Диверсифицированный портфель международных финансовых активов предусмотрен для будущих поколений или других долгосрочных целей.

Корпорации по инвестированию резервов, предназначение которых состоит в увеличении доходов от накопленных в стране золотовалютных резервов¹.

Фонды развития, которые обычно финансируют социально-экономические проекты или промышленную реструктуризацию для обеспечения увеличения ВВП².

Резервные фонды на непредвиденные пенсионные расходы, формируемые из источников помимо индивидуальных пенсионных взносов и которые предназначены для непредвиденных расходов по неопределенным пенсионным обязательствам из бюджета правительства.

Хорошо организованный фонд, такой как норвежский государственный нефтяной фонд, может помочь в управлении невозобновляемыми ресурсами, главным образом, по политико-экономическим причинам. Но плохо организованный фонд может усложнить проведение налогово-бюджетной политики, например, внося в бюджет двойственность и делая управление денежными потоками неэффективным³.

Источники формирования суверенных фондов разные. Например, в Омане - поступления от реализации нефти при цене 15 долл. США, в Кувейте - профицит бюджета, 10% всех доходов бюджета, в Чили - прибыль государственной медной компании.

Правило бюджетной сбалансированности позволяет ограничить размеры дефицита и тем самым контролировать динамику коэффициента долга. В них могут учитываться фазы делового цикла и единовременные факторы (правило для структурного сальдо бюджета).

Правило государственного долга устанавливает прямой лимит на объем государственного долга.

Правило доходов устанавливает верхний или нижний предельный уровень для поступлений и определяет порядок использования непредвиденных поступлений.

Правило расходов предполагает устойчивое ограничение бюджетных расходов за счет численных лимитов, имеющих обязательную силу в тече-

¹ Шмарловская Г., Петрушкевич Е. Международные инвестиции суверенных фондов национального благосостояния. 2010.

² Там же.

³ Джеймс Дэниел. Фискальная консолидация в целях стабильности и экономического роста. Международный валютный фонд, 2006 г. (Серия брошюр, N 55).

стр. 63

ние не менее 3 лет (Австралия, Дания, Финляндия, Франция, Нидерланды, Швеция).

Правило расходов непосредственно обеспечивает противодействие желанию увеличивать бюджетные расходы зачастую на начальной стадии формирования избыточных дефицитов и самым прямым образом связано с формированием годового бюджета.

Процедурными правилами называются обязательные требования к процессам и институциональным структурам. Цель: повысить прозрачность, подотчетность и улучшить управление государственными финансами.

В частности, полезность налогово-бюджетных правил зависит от прозрачности институциональной структуры и функций, т. е. от отношений внутри государственного сектора, а также от отношений между органами государственного управления и структурами частного сектора.

Прозрачность призвана ограничить или сократить квазифискальную деятельность, осуществляемую посредством скрытых субсидий за счет установления цен ниже себестоимости или государственных гарантий, которая часто используется вместо прямых бюджетных операций¹.

Законы о бюджете (Закон о бюджетной ответственности) направлены на установление долговременной бюджетной дисциплины и преодоление проблемы "смещения в сторону дефицита". Такие законы представляют собой попытку установить основополагающее ограничение с разной степенью формальности для налогово-бюджетной политики, а зачастую и для тех, кто ее осуществляет. Законы о бюджетной ответственности могут повлечь за собой численные правила, например, требование сбалансированного бюджета, или устанавливать процедуры, направленные на повышение прозрачности и подотчетности.

Налогово-бюджетная прозрачность прежде всего обеспечивается²:

* общедоступностью информации о состоянии и тенденциях развития общественных финансов;

* открытостью деятельности органов власти по разработке, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов;

* наличием и соблюдением формализованных требований к ведению бюджетного учета, составлению и предоставлению бюджетной отчетности;

* рассмотрением и утверждением законодательными органами основных показателей бюджетной отчетности;

¹ Копиц Джордж. Налогово-бюджетные правила - полезная основа политики или ненужное украшение? Сентябрь 2001 г., МВФ.

² Принципы эффективного и ответственного управления общественными финансами (встреча "Большой восьмерки", июнь, 2006).

стр. 64

* формированием и предоставлением бюджетной отчетности в соответствии с общими принципами, необходимыми и достаточными для проведения международных сравнений.

Для усиления бюджетных процессов и прозрачности также применяются другие институты¹:

* руководство и кодекс МВФ по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере (2014);

* руководство МВФ по статистике государственных финансов (2014);

* методические материалы МВФ по управлению государственными расходами;

* руководство Всемирного банка по управлению государственными расходами;

* Лимская декларация руководящих принципов аудита (1977).

Фискальные советы (независимые фискальные агентства) - это постоянно действующие учреждения с уставным или исполнительным мандатом на проведение оценки открыто и независимо от партийного влияния налогово-бюджетной политики правительства, соответствующих планов и результатов исполнения бюджета в сопоставлении с макроэкономическими целями, относящимися к долгосрочной устойчивости государственных финансов, краткосрочной макроэкономической стабильности и другим официальным целям (Финляндия, Португалия, Румыния, Сербия, Швеция, Бельгия, Венгрия, Австралия, Австрия, Канада, Дания, Франция, Грузия, Германия, Нидерланды, ЮАР, Ирландия, Италия, Япония, Кения, Мексика, Словакия, Словения, Великобритания, США, Южная Корея, Хорватия).

В 27 странах насчитывается 29 фискальных советов². 17 из них были созданы после или во время кризиса. Большинство из них находится в Европе.

Кроме того, фискальный совет может выполнять одну или несколько из нижеследующих функций:

* содействовать использованию объективных макроэкономических и бюджетных прогнозов при подготовке бюджета;

* определять разумные варианты налогово-бюджетной политики и, возможно, формулировать рекомендации;

* содействовать применению правил налогово-бюджетной политики;

* оценивать затраты, связанные с новыми инициативами политики. Среднесрочное планирование бюджета (Среднесрочные основы бюджета (ССПБ)) - это набор институциональных механизмов, применяемых

¹ Сульженко В. С. Обеспечение устойчивости бюджетной системы Российской Федерации в условиях институциональных преобразований. Ростов-на-Дону. 2014.

² Strengthening Post-Crisis Fiscal Credibility: Fiscal Councils on the Rise - A New Dataset, Xavier Debrun, Tidiane Kinda, IMF, April 2014.

стр. 65

для формулирования, презентации и ограничения переменных доходов и расходов на несколько лет (Австралия, Бразилия, Чили, Канада, Франция, Индонезия, Япония, Мексика). Особенности ССПБ:

* макроэкономический прогноз на несколько лет;

* бюджетный прогноз на несколько лет;

* анализ бюджетных рисков;

* среднесрочный бюджетный показатель;

* верхние пределы расходов на несколько лет;

* ассигнования расходов на несколько лет;

* показатели результатов/целевые показатели.

Для формирования и утверждения федерального бюджета на 3 года предлагается использовать метод "скользящей трехлетки" (четерехлетки), в рамках которого ранее утвержденные проектировки ежегодно сдвигаются на год вперед и становятся основой нового проекта бюджета.

Бюджетирование, ориентированное на результат, - это планирование расходов в строгой увязке с национальными приоритетами, внедрение системы стратегического планирования в бюджетных организациях.

В английской терминологии синонимом "performance budgeting" является термин "results-oriented budgeting". В российской практике до недавнего времени в качестве синонима термина "бюджетирование, ориентированное на результат" использовался термин "программно-целевое бюджетирование"¹.

Бюджетирование, ориентированное на результат (программно-целевое бюджетирование), можно определить как систему бюджетного планирования, связывающую произведенные расходы с ожидаемой отдачей от этих расходов, с их социальной и экономической эффективностью².

Основным инструментом бюджетирования, ориентированного на результат, являются программы. Элементы эффективной государственной программы³:

* четкая формулировка цели программы;

* разработка логической структуры программы;

* определение программных подцелей для каждого министерства-участника;

¹ Бюджетирование, ориентированное на результаты: анализ мирового опыта и возможностей его распространения в России, Москва-2004.

² Бюджетирование, ориентированное на результат: международный опыт и возможности применения в России. Центр фискальной политики, Москва-2002.

³ Афанасьев М. П., Шаш Н. Н. Инструментарий оценки эффективности бюджетных программ. Вопросы государственного и муниципального управления. 2013. N 3.

стр. 66

* разработка системы оценки эффективности программ;

* распределение ответственности за результаты выполнения программы между министерствами-участниками;

* разработка системы стимулирования за достижение показателей. Анализ, проведенный экспертами, показал, что более 80% стран ОЭСР, осуществивших бюджетные реформы, стремились повысить эффективность и результативность оказания государственных услуг. 70% стран желают усилить прозрачность и подотчетность перед политиками и общественностью, а одна треть стран стремится укрепить функцию планирования. В целом, бюджетная реформа часто увязана с более широким реформированием, направленным на усиление контроля государственных расходов и повышение экономической эффективности и результативности государственного сектора¹.

Аудит эффективности (деятельности) представляет собой проверку экономичности, продуктивности и результативности и включает²:

а) проверку экономичности ("economy") административной деятельности в соответствии с ее основными принципами и практикой, а также политикой управления;

б) проверку продуктивности ("efficiency") использования трудовых, финансовых и других ресурсов, включая исследование информационных систем, состояния внутреннего контроля, а также процедур устранения проверяемыми объектами выявленных недостатков;

в) проверку результативности ("effectiveness") выполнения задач, поставленных перед проверяемой организацией, проверку фактических последствий ее деятельности в сравнении с запланированными.

Отчетность и управление фискальными рисками. Для идентификаций и лучшего понимания фискальных рисков экспертом Всемирного банка Ханной Полячковой-Брикси была разработана матрица фискальных рисков.

Данная структура рассматривает государственный долг с двух позиций:

1. характер обязательств: являются ли потенциальные расходы явными или скрытыми;

¹ Принципы стратегического консультирования по вопросам внедрения бюджетирования, ориентированного на результаты: какие уроки можно извлечь из опыта стран ОЭСР для целей сотрудничества в области развития?, GIZ, Federal Ministry for Economic Cooperation and Development, 2011.

² В зарубежной литературе используются термины: "effectiveness audit" - "аудит эффективности", "performance audit" - "аудит исполнения" или "аудит управления" (в Норвегии, Швеции), "value for money audit" - "аудит выгоды от использования денег" (в Великобритании, Канаде), "operational audit" - "операционный аудит" (в США).

стр. 67

2. условия, в результате которых возникают обязательства: вытекает ли обязательство в результате уже происшедшего события или его возникновение зависит от наступления каких-либо событий в будущем.

Нижеприведенная таблица показывает, что непредвиденный долг может быть как явным (признанным законом или договорами), так и скрытым, т. е. базирующимся на представлениях о роли и функциях правительства.

Таблица 2