ВНП или ВВП, 1880–1985 гг

Год	Франция	Германия	Япония	Швеция	Великобритания	США
1880а
1929а
1960б
1985б

а – доля в ВНП

б – доля в ВВП

Источник: World Development Report 1991. – Oxford, 1991.

Имеются и более обобщенные данные. По расчетам В.Танзи и П.Шукнехта [1, с.3] государственные расходы (в % к ВВП) росли достаточно низкими темпами вплоть до начала первой мировой войны, затем наблюдается стабильный рост до шестидесятых годов и в течение двух десятилетий (1960–70–е годы) темпы роста государственных расходов резко ускоряются. Консервативные реформы восьмидесятых годов, направленные на уменьшение роли государства в экономике, привели не к падению доли государственных расходов в ВВП, а лишь к существенному замедлению темпов их роста (см. рис. 1).

	% ВВП

Годы

Рис.1. Государственные расходы в % к ВВП[7].

Источник: [1, с.3].

Отправной точкой анализа был взят 1870 год, когда государственные расходы в среднем по указанной группе стран составляли 8,3%, а к 1990 году – до 47,2% ВВП.

Какое же объяснение можно дать феномену стремительного роста общественного сектора? На этот счет существуют несколько теорий, но даже взятые вместе они не могут дать полностью удовлетворительный ответ на этот вопрос и дискуссии по нему продолжаются.

В первую очередь следует отметить изменение взглядов на роль государства. В отношении к общественному сектору принято условно выделять две традиции [см., напр., 4, с.]: английскую (начиная с А.Смита) и континентальную (представленную в основном в работах немецких авторов). Согласно английской традиции рынок является правилом, а общественный сектор – исключением. Континентальная традиция подразумевала рассмотрение экономических систем с двух сторон – общественной и частной, причем общественный сектор полностью уравнивался в правах с частным. Корни этого различия имеют и философский характер. Британская теория государства и теория налогообложения опирались на модель Локка, в которой главенствующую роль в обществе играют индивидуальные предпочтения и свободный обмен, ведомый “невидимой рукой” (правилом личной выгоды). Континентальный подход имеет истоки в учении камералистов, развивавших правила ведения государством общественных дел.

В XIX веке в Британской империи и ее колониях (в том числе бывших) экономисты и философы классической школы в целом пропагандировали идею минимального государства – роль правительства ограничивалась в основном национальной обороной, полицией и общим государственным управлением. Во второй половине XIX века усилилось влияние социалистических, в том числе марксистских, течений. К числу функций государства было добавлено перераспределение богатства от богатых к бедным, тогда же во многих странах стало обязательным начальное образование, появились первые системы социальной защиты. Тем не менее, роль государства оставалась ограниченной.

Толчок к резкому росту государственных расходов дала первая мировая война и связанный с ней рост налогового бремени. Как было верно подмечено многими экономистами, увеличить государственные расходы легко, а сократить значительно труднее. После окончания войны возросшие доходы государства стали использоваться на гражданские цели, к концу двадцатых годов в большинстве европейских государств были созданы системы социальной защиты, а окончательную точку в истории “минимальных государств” поставила Великая Депрессия и связанное с ней увеличение государственных расходов [1, с.2].

После Второй мировой войны пересмотр роли государства имел место в конце сороковых – начале пятидесятых годов с появлением “государств благосостояния” и активистской макроэкономической политики в духе Дж.М.Кейкса, а также с “консервативной волной” в восьмидесятых годах.

Великую Депрессию, мировые и региональные войны можно отнести к числу случайных событий, после которых, в основном по инерции, сохраняется более высокий уровень расходов. Но эти “случайные события” не могут дать единственного объяснения закономерности роста общественных расходов. Причины роста следует искать в изменении психологии и предпочтений граждан, а также в определенном устройстве политической системы.

Адольф Вагнер, известный немецкий исследователь общественных финансов, предложил в конце прошлого века [5, с.8] гипотезу, что спрос на товары и услуги, предоставляемые государством, растет быстрее, чем доходы граждан. Говоря современным языком, эти товары и услуги (бесплатное образование, здравоохранение, социальная защита и пр.) являются предметами роскоши (эластичность спроса по доходу больше 1). Эта гипотеза, получившая впоследствии название закона Вагнера, излагается в учебниках и научных трудах уже больше столетия, но проверить ее эмпирически в силу ряда обстоятельств достаточно сложно, хотя сам Вагнер обобщил наблюдаемые им тенденции роста государственных расходов. В 1985 году Борчерднич провел эконометрическую проверку этой гипотезы для США [4, с.]. Результат показал, что только 38% роста государственного бюджета может быть объяснено на основе закона Вагнера. При этом предполагалось, что спрос среднего избирателя на общественные товары и услуги (G) зависит как от дохода избирателя (I), так и от относительной цены товаров и услуг в общественном секторе (Р):

G = f(P, I).

Как уже говорилось, росту общественных расходов способствует и сама демократическая система. Политики для привлечения избирателей, чьи доходы ниже или равны доходам “среднего избирателя”, прибегают к использованию политической системы для производства такой специфической общественной услуги, как перераспределение доходов. Если цель – привлечение на свою сторону наименее обеспеченных слоев населения, перераспределение должно в основном принять форму прямых денежных трансфертов, поскольку именно они будут максимизировать благосостояние беднейших слоев. В течение ряда лет в России можно было наблюдать своеобразное соревнование между исполнительной и законодательной властями за симпатии этой, весьма значительной, части населения. В основном это находило выражение в повышении минимальной заработной платы, пенсий и пособий. В более благополучных странах перераспределение направлено не столько на бедных, сколько на средний класс. Это явление получило благодаря Дж.Стиглеру название закона Директора, по имени Аарона Директора, впервые его описавшего. В формулировке Стиглера этот закон звучит следующим образом: “Общественные расходы осуществляются для того, чтобы принести выгоды в первую очередь среднему классу и финансируются за счет налогов, которые платят по большей части богатые” [4, с.116]. Позднее было показано, что программы перераспределения приносят определенные выгоды и богатым.

Программы перераспределения доходов способствуют возникновению отношения к государству, как ко “всеобщему собесу”, граждане предъявляют избыточный спрос на общественные услуги, забывая о наличии альтернативных затрат у всех государственных программ. Кстати, “собесовское” мышление, вопреки распространенному мнению, присуще не только России, в США, например, оно получило название “Santa Claus mentality” (отношение к государству, как к Санта–Клаусу). Наличие определенных стереотипов мышления препятствует сокращению общественного сектора.

Выше были упомянуты лишь некоторые наиболее часто упоминаемые причины роста общественного сектора. Дж.Либек выделяет двенадцать групп теорий роста [6, с.8]:

- А.Вагнер: реструктуризация общества,

- А.Вагнер: эластичность спроса на общественные блага по доходу,

- эффект Пикока и Уайсмена,

- низкая эластичность спроса по цене и эффект Баумоля,

- спрос на перераспределение дохода со стороны среднего избирателя,

- группы интересов и спрос на отдельные виды дотаций,

- фискальная иллюзия и легкость сбора налогов,

- политико–экономические и процесс принятия политических решений,

- бюрократия,

- работники общественного сектора как избиратели,

- влияние политических партий,

-централизация власти.

Простое перечисление указанных групп теорий показывает сложность и неоднозначность анализа роста общественных расходов. Отметим лишь, что в последнее время все более заметна тенденция к поиску специфических объяснений для каждой отдельной страны, особенно на основе институционального анализа. Именно этот подход более плодотворен, чем общие объяснения для всех стран и международные сравнения [см. 6].

Эффективность общественного сектора и его реформа

Для дальнейшего анализа роли общественного сектора в национальных хозяйствах требуется проанализировать не общие тенденции роста государственных расходов, а их структуру.

Как уже указывалось, государственные расходы можно разделить на расходы на товары и услуги и на трансфертные платежи. Расчеты В.Танзи и Л.Шукнехта [1, с.3] по уже упоминавшимся 17 промышленно развитым странам (см. примечание к рис.1) показывают, что при относительном постоянстве выплат процентов по долговым обязательствам (interest payments), потребление товаров и услуг, а также трансферты имели тенденцию к росту (см. рис.2).

% ВВП

Годы

Процентные платежи

Потребление

Субсидии и трансферты

Рис.2. Состав государственных расходов в % к ВВП.

Источник: [1, с.3].

В результате консервативных реформ восьмидесятых годов доля потребления даже снизилась, хотя и незначительно, но трансферты продолжали расти, а вместе с ростом бюджетных дефицитов росли и выплаты процентов.

По данным OECD, приводимым У.Бекерманом [2, с.67], доля трансфертных платежей и выплат процентов в странах ЕС значительно превосходила долю расходов на товары и услуги (см. табл.2).

Таблица 2.