Основы железнодорожного транспорта

Мировая практика либерализации транспортного рынка показывает, что действенным способом достижения указанной цели является разработка правил хозяйственной деятельности, основанных на свободе заключения и расторжения контрактов, государственной защите прав собственности и контрактных обязательств.

С переходом России к рыночной экономике и началом реформирования социально-экономических отношений резко изменились общие положения и обязательства в договорах, которые являются основой для регулирования оборота товаров, оказания услуг и движения денежных средств.

Правила нового Гражданского кодекса Российской Федерации (далее ГК) регулируют отношения между гражданами, потребителями и предпринимателями [28]. Этот документ устанавливает систему правовых отношений для хозяйственных структур и для любого гражданина страны, устанавливает правила по оказанию всякого рода услуг, в том числе транспортных, регулирует отношения по перевозкам пассажиров, багажа, грузов всеми видами транспорта, содержит правила расчетов за хранение имущества, его страхование и др.

До принятия нового ГК вся система правовых отношений сводилась к обеспечению главенства плана по отношению к договору и предусматривала специальные льготы и преимущества для государственной собственности.

Основой развития рыночных отношений является экономическая свобода товаропроизводителей, других участников хозяйственной деятельности. Но эта свобода лишь тогда становится основой экономики, когда она законодательно закреплена в праве. Право предполагает утверждение в жизни такого порядка, при котором не допускались бы злоупотребления, подавлялась диктатура сильного и свободное поведение людей осуществлялось в определенных законом рамках.

У федерального железнодорожного транспорта возникают обязательства, которые подпадают под общие положения об обязательствах и общие положения о договоре. В условиях, когда возрастает конкуренция на рынке транспортных услуг, железнодорожный транспорт должен решать и сложные задачи по коренному улучшению своей деятельности и повышению качества предоставляемых услуг населению, грузоотправителям и грузополучателям, а также постоянно совершенствовать взаимоотношения железных дорог с клиентурой и с предприятиями других видов транспорта.

В условиях экономического роста ключевыми требованиями для эффективной деятельности железнодорожного транспорта стали снижение совокупных народнохозяйственных затрат на перевозки грузов, снижение собственных затрат, повышение мотивации работников железных дорог, гибкое реагирование на изменения спроса транспортных услуг, значительное обновление основных фондов.

Для решения отмеченных проблем стало очевидным проведение структурной реформы на железнодорожном транспорте.

Для правового обеспечения структурной реформы государством принят ряд законодательных и нормативно-правовых актов. Это прежде всего 4 федеральных закона:

– О внесении изменений и дополнений в федеральный закон «О естественных монополиях» от 10.01.2003 г. № 16-ФЗ;

– «О федеральном железнодорожном транспорте в РФ» от 10.01.2003 г. № 17-ФЗ;

– «Устав железнодорожного транспорта РФ» от 10.01.2003 г. № 18-ФЗ;

– «Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта» от 27.02.2003 г. № 29-ФЗ,

которые позволили создать хозяйственную структуру ОАО «РЖД» и законодательный орган – Агентство железнодорожного транспорта.

Железнодорожный транспорт функционирует в рыночных отношениях как отрасль материального производства, и вполне естественно, что как субъект рыночных отношений должен также действовать в рамках гражданского права.

Роль и место железнодорожного транспорта в экономике и социальной сфере определяет закон [36], в соответствии с которым железнодорожный транспорт в РФ является составной частью единой транспортной системы Российской Федерации и призван во взаимодействии с другими видами транспорта своевременно и качественно обеспечивать потребности в перевозках, способствовать созданию условий для развития экономики и обеспечения единства экономического пространства на территории РФ. Его ведущую роль определяют регулярность и универсальность перевозок независимо от времени года и климатических условий, разветвленность сети железных дорог и их высокая пропускная способность.

При планово-централизованном механизме управления было два хозяйствующих субъекта:

– железная дорога;

– субъект, пользующийся услугами железнодорожного транспорта.

В рыночных условиях управления железнодорожным транспортом в соответствии с Федеральным законом [36] – три хозяйствующих субъекта:

– перевозчик;

– владелец инфраструктуры;

– субъект, пользующийся услугами железнодорожного транспорта.

Перевозчиком по федеральному закону может быть юридическое лицо (или индивидуальный предприниматель), являющееся участником договора перевозки, осуществляющее перевозки пассажиров, грузов, багажа и грузобагажа железнодорожным транспортом.

Федеральным законом предусмотрен ряд требований к перевозчику.

Вторым субъектом рынка железнодорожных перевозок является владелец инфраструктуры, которым, согласно федеральному закону, признается юридическое или физическое лицо, имеющее на праве собственности или на иных законных основаниях инфраструктуру и предоставляющее услуги по ее использованию на основании публичного договора. Под инфраструктурой понимается технологический комплекс, включающий в себя железнодорожные пути общего пользования и другие сооружения, железнодорожные станции; устройства электроснабжения, сети связи, системы сигнализации, централизации и блокировки, информационные комплексы и иные обеспечивающие функционирование этого комплекса здания, строения, сооружения, устройства и оборудование.

Владелец инфраструктуры не выступает в качестве участника договора перевозки, он предоставляет перевозчику услуги по пользованию инфраструктурой. Владелец инфраструктуры обязан предоставить перевозчику на условиях публичного договора перечень услуг, которые перечислены в федеральном законе.

Федеральный закон также регламентирует функционирование такой категории на рынке железнодорожных субъектов, как операторы железнодорожного подвижного состава, к которым по федеральному закону относятся юридические лица и индивидуальные предприниматели, имеющие вагоны, контейнеры на праве собственности или ином праве, участвующие на основе договора с перевозчиком в осуществлении перевозочного процесса с использованием указанных вагонов, контейнеров.

В последнее время часто высказывается мнение о том, что операторы железнодорожного подвижного состава вносят элемент конкуренции в сферу осуществления железнодорожных перевозок. Такое мнение представляется необоснованным. Операторы лишь предоставляют свой подвижной состав грузоотправителям для осуществления перевозок и привлекают объемы перевозок. Обязанность перевезти груз во всех случаях лежит на перевозчике. Поэтому реальная конкуренция в сфере осуществления перевозок может существовать исключительно между перевозчиками.

Федеральный закон [36] создает правовые основы для развития конкуренции по выполнению вспомогательных работ (услуг) при осуществлении железнодорожных перевозок. Так, операции по погрузке (выгрузке) грузов в местах общего пользования, взвешивание грузов и т.п. могут выполняться другими организациями, индивидуальными предпринимателями.

Федеральный закон [37] регулирует отношения между перевозчиками, пассажирами, грузоотправителями (грузополучателями), владельцами инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования, другими физическими и юридическими лицами при пользовании услугами железнодорожного транспорта и железнодорожного транспорта необщего пользования и устанавливает их права, обязанности и ответственность.

В Уставе железнодорожного транспорта РФ даются основные понятия, используемые в договоре перевозки. Однако следует отметить, что в Уставе урегулированы не все вопросы взаимоотношений. Поэтому особое место в законодательстве о железнодорожном транспорте занимают специальные нормативные акты, конкретизирующие эти отношения. Такими документами являются Правила перевозок грузов и Правила перевозок пассажиров, багажа и грузобагажа на железнодорожном транспорте.

Основным документом, регламентирующим перевозки грузов, пассажиров и багажа, является договор перевозки. На железнодорожном транспорте в соответствии с Правилами перевозок грузов таким документом является транспортная железнодорожная накладная. Грузоотправитель при предъявлении груза к перевозке должен представить перевозчику на каждую отправку груза транспортную железнодорожную накладную. Выданная на ее основании грузоотправителю квитанция о приеме груза подтверждает заключение договора о перевозке груза.

Особое место в регулировании отношений, связанных с перевозкой, занимает договор перевозки пассажира. Главной особенностью правового регулирования этого вида перевозок является то, что в качестве стороны, потребляющей услуги по перевозке, выступает гражданин, и данное регулирование отличается от регулирования других договорных обязательств, предусмотренных ГК.

Основной обязанностью грузоотправителя по договору перевозки груза и пассажира по договору перевозки пассажира или багажа является внесение провозной платы за перевозки. При перевозке грузов, пассажиров и багажа транспортом общего пользования плата устанавливается на основании тарифов, утвержденных в порядке, установленном Уставом. Поскольку железнодорожный транспорт является субъектом естественных монополий, в отношении его допускается ценовое регулирование. Определение цен (тарифов) или их предельного уровня возложено на федеральную службу по тарифам. Регулируют цены (тарифы) на перевозки грузов и погрузочно-разгрузочные работы, перевозки пассажиров, багажа, грузобагажа и почты на железнодорожном транспорте Правительство РФ и уполномоченные федеральные органы исполнительной власти.

В Тарифном руководстве публикуются утвержденные и включенные в тариф цены на работы и услуги железнодорожного транспорта.

Если в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате в отношении отдельных категорий пассажиров или грузоотправителей, то все расходы, связанные с осуществлением перевозок на льготных условиях, должны быть перевозчику компенсированы. Работы и услуги, которые выполняются по просьбам грузоотправителей, грузополучателей, пассажиров, но цены на которые отсутствуют в Тарифном руководстве, оплачиваются по соглашению сторон. При этом следует иметь в виду, что эти договорные тарифы могут устанавливаться по просьбе клиента только на работы и услуги, которые не являются обязанностью железнодорожного транспорта.

С началом осуществления Программы структурной реформы на железнодорожном транспорте происходит поэтапное изменение формы собственности. Основным направлением по изменению собственности принята приватизация и вывод из структуры федерального железнодорожного транспорта отдельных предприятий, входящих в потенциально конкурентный сектор и не связанных с организацией движения поездов и обеспечением аварийно-восстановительных работ. Кроме того, предусматривается продажа пакета акций дочерних обществ ОАО «РЖД» и других акционерных обществ, созданных на железнодорожном транспорте с участием государственного капитала.

Чтобы обеспечить права собственности, государство установило организационно-правовые особенности приватизации имущества федерального железнодорожного транспорта, а также управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта. Таким документом явился федеральный закон [38]. В соответствии с этим законом принято, что учредителем единого хозяйствующего субъекта (ОАО «РЖД») является Российская Федерация. Уставный капитал ОАО «РЖД» сформирован путем внесения в него имущества федерального железнодорожного транспорта. В силу своей специфики имущество железнодорожного транспорта состоит из недвижимого и движимого. Деление вещей на движимые и недвижимые имеет важное юридическое значение. К недвижимым закон относит вещи, прочно связанные с землей не только физически, но и юридически, поскольку их использование по прямому назначению невозможно при отсутствии каких-либо прав на соответствующий земельный участок. К ним закон относит: здания, сооружения, многолетние насаждения и леса, обособленные водные объекты и т. п.

Юридическим актом признания и подтверждения государством прав на недвижимость служит специальная государственная регистрация прав на недвижимость в едином государственном реестре, которая осуществляется учреждениями юстиции. Не относятся к недвижимости и не требуют государственной регистрации вещи, которые не связаны с землей, хотя обладают значительной ценностью. Особой разновидностью недвижимости являются комплексы взаимосвязанных недвижимых и движимых вещей, которые используются по общему назначению как единое целое. К ним относятся предприятия.

Предприятия как объекты гражданского права представляют собой не просто вещь или совокупность вещей, а целый имущественный комплекс, включающий в свой состав наряду с недвижимостью (земельные участки, здания, сооружения) и движимостью (оборудование, инвентарь, готовая продукция и др.) обязательные права требования, пользования и обязанности.

Таким образом, предприятия являются объектами права, а субъектом соответствующих прав и обязанностей является юридическое лицо, т. е. собственник имущества. Поэтому закон понимает под предприятием как объектом права прежде всего имущество предприятия.

В соответствии со статьей 2 закона [38] имущество железнодорожного транспорта принадлежит ОАО «РЖД», созданному в результате приватизации.

Экономические отношения присвоения собственности выступают в различных формах в зависимости от того, кто является их субъектом: отдельный человек, группа лиц, государство или общество в целом.

Как экономические категории формы собственности провозглашены в Конституции Российской Федерации как частная, публичная (государственная и муниципальная) и иные формы собственности. В Российской Федерации признаются частная, государственная, муниципальная формы собственности.

Железнодорожный транспорт, составляющий основу транспортной системы, является единым производственно-технологическим комплексом. Кроме того, законом [36] определены особые условия его развития и функционирования как естественной монополии. В связи с этой особенностью законом установлено, что он находится в ведении государства, а имущество предприятий, учреждений и объекты железнодорожного транспорта относятся исключительно к федеральной собственности.

Эта особенность функционирования и управления определяет и порядок принятия решения о закреплении имущества в хозяйственном ведении и оперативном управлении им за предприятиями и учреждениями железнодорожного транспорта. Такое решение принимается федеральным органом исполнительной власти в области железнодорожного транспорта, т.е. Министерством транспорта. Из этого следует, что операции по продаже находящегося у предприятия железнодорожного транспорта на праве хозяйственного ведения недвижимого имущества, сдаче его в аренду или распоряжение этим имуществом иным способом могут производиться хозяйствующим субъектом только с согласия уполномоченного федерального органа исполнительной власти и без изменения права федеральной собственности на это имущество.

Подвижной состав и контейнеры, находящиеся в федеральной собственности, могут продаваться, обмениваться, предоставляться безвозмездно во временное пользование, списываться с баланса без изменения права этой собственности только уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Аналогичные операции с подвижным составом и контейнерами для граждан и юридических лиц, но с изменением права федеральной собственности на это имущество осуществляются в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

В соответствии с законом [36] железные дороги, а также объекты железнодорожного транспорта, непосредственно обеспечивающие перевозочный процесс и проведение аварийно-восстановительных работ, не подлежат разгосударствлению и приватизации.

Федеральным законом [39] внесено существенное изменение и дополнение в федеральный закон «О естественных монополиях»:

– понятие инфраструктура железнодорожного транспорта общего пользования применяется в значении, указанном в ст. 2 Федерального закона [37];

– в соответствии с демонополизацией рынка железнодорожных перевозок осуществляется переход от регулирования деятельности субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок к регулированию деятельности субъектов естественных монополий в сфере предоставления услуг по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования;

– не допускается сдерживание экономически оправданного перехода сфер естественных монополий, указанных в пункте 1 настоящей статьи, из состояния естественной монополии, определяемого в соответствии с абзацем вторым части первой статьи 3 настоящего Федерального закона [37], в состояние конкурентного рынка;

– орган регулирования естественной монополии принимает решение об изменении и о прекращении регулирования деятельности субъектов естественной монополии с учетом демонополизации сфер естественных монополий.

На основе указанных выше четырех федеральных законов и других нормативно-правовых актов осуществлялась и осуществляется структурная реформа железнодорожного транспорта.

Уже четыре года управление хозяйственной деятельностью железнодорожного транспорта осуществляется вновь созданным в результате структурной реформы ОАО «РЖД», а государственное регулирование – законодательным органом Росжелдор.

Итоги работы железнодорожного транспорта в данном контексте имеют значение для дальнейшего совершенствования нормативно-правовых положений в целях эффективного функционирования и развития такой важнейшей отрасли экономики страны как железнодорожный транспорт.