Стадии законотворчества

Выше отмечались в качестве особенностей правотворчества его процедурный характер, процессуальность,стадийность. Таким образом можно вести речь о правотворческом процессе.

Правотворческий процесс – это совокупность последовательных стадий, в рамках которых создаются правовые нормы. Он включает:

– законотворческий процесс (на уровне Федерации и ее субъектов)

– подзаконный правотворческий процесс (принимаются подзаконные нормативные правовые акты).

Несмотря на различные виды и особенности правотворческого процесса можно выделить общие стадии и принципы. Говоря о стадии правотворческого процесса, определим ее как самостоятельный этап процедурных действий по формированию государственной воли, организационно обособленный комплекс тесно связанных между собой действий, которые направлены на создание данного нормативного акта. Стадия правотворческой деятельности всегда выступает этапом процесса по подготовке и приданию официального значения нормативному акту.

Действительно в рамках существующей в Российской Федерации правотворческой процедуры наиболее разработана законодательная процедура.

Определение количества стадий зависит от понимания сущности правотворческого процесса. Называемые в литературе стадии присущи всем видам правотворчества. Наиболее полно они проявляются при издании законов высшими законодательными органами государства.

В литературе называют разное число стадий - от трех до шести - девяти. Так, в учебнике "Теория государства и права" (авторы В. В. Лазарев и С.В. Липень. М., 1998) выделены три основные стадии:

1. подготовка проекта нормативного правового акта;

2.принятие акта (прохождение его в правотворческом органе);

3. введение его в действие.

В.М. Сырых называет шесть стадий:

1. принятие решения о внесении изменений в действующую систему норм права;

2. подготовка проекта нормативного правового акта;

3. рассмотрение его правотворческим органом;

4. обсуждение и согласование проекта с заинтересованными субъектами;

5. принятие акта;

6. опубликование акта.

Ю.А. Тихомиров насчитывает девять стадий:

1. выявление потребности в правовой регламентации общественных отношений;

2. определение субъектов, правомочных принимать правовые решения, и вида нормативного правового акта;

3. принятие решения о его подготовке;

4. разработка концепции акта;

5. подготовка проекта акта;

6. предварительное рассмотрение проекта акта;

7. общественное обсуждение проекта;

8. официальное рассмотрение проекта акта с соблюдением необходимых процедур;

9. принятие акта, его подписание, опубликование, вступление в силу.

Таким образом, большинство стадий правотворчества составляет так называемый предпроектный этап, а собственно принятию правотворческого решения отведены всего две-три стадии.[25]

В рамках подготовительной части можно назвать следующие ключевые моменты:

- изучение и анализ сложившейся ситуации, общественной потребности, обуславливающих необходимость принятия закона;

- определение целей и задач правовой регламентации той или иной сферы общественных отношений;

- анализ состояния законодательства по вопросам, относящимся к теме возможного законопроекта;

- проведение специализированных экспертиз (правовой, финансовой, экономической и др.), призванных способствовать повышению качества подготавливаемого законопроекта, определению существующих и возможных финансовых средств, необходимых для решения существующей законодательной задачи;

- принятие решения о подготовке проекта закона;

- разработка и рассмотрение альтернативных вариантов законопроектов;

- предварительное обсуждение законопроекта с привлечением заинтересованных ведомств, научных, практических учреждений, ученых, специалистов;

- окончательная доработка и редактирование законопроекта с учетом высказанных замечаний и предложений и принятие решения о внесении его в соответствующий законодательный (правотворческий) орган.

Вторая часть - стадия принятия закона, отличающаяся строго официальным характером, четко регламентирована законодательством и регламентом этого органа.

В Конституции Российской Федерации законодательный процесс регулируется начиная со стадии осуществления законодательной инициативы.

Выделим следующие стадии принятия закона:

а) законодательной инициативы;

б) подготовка проекта закона

в) обсуждение законопроекта, принятие закона Государственной Думой;

г) одобрение закона Советом Федерации;

д) подписание закона Президентом;

е) опубликование закона.

Стадия законодательной инициативы представляет собой официальное внесение законопроекта в Государственную Думу уполномоченным субъектом.

Наличие у субъекта права законодательной инициативы означает, что представительный орган обязан рассмотреть внесенный законопроект и принять его для дальнейшей работы над ним или мотивировать свой отказ работать над данным законопроектом.

В Российской Федерации правом законодательной инициативы обладают: Президент Российской Федерации, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство Российской Федерации, Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, субъекты Федерации в лице их законодательных представительных органов (ст. 104 Конституции РФ).

Стадия обсуждения законопроекта включает в себя работу над законопроектом как на пленарных заседаниях палат, так и в специальных комитетах или комиссиях. Это наиболее ответственная и в то же время объемная работа. Обсуждение законопроектов на пленарных заседаниях парламента часто проходит в форме чтений. Как правило, закон принимается в трех чтениях. В каждой стране чтения имеют не только специфику, но и общие черты.

На первом чтении решается вопрос о целесообразности представленного законопроекта, насколько необходимо его рассмотрение. Обычно заслушивается доклад инициатора законопроекта. Депутаты же оценивают основную его идею и делают замечания и предложения по усовершенствованию текста.

Во время второго чтения законопроект обсуждается в целом, а по существу и постатейно - по докладу комитета, проводившего его доработку. На этом этапе обсуждаются предложения депутатов и их групп по принципиальным вопросам. Если законопроект отклонен, прекращается всякая работа над ним, если не отклонен, то обсуждаются и голосуются заранее внесенные поправки. В случае серьезных разногласий по поправкам законопроект может быть возвращен на доработку в комитет. Принятый во втором чтении законопроект передается в комитет для редакционной доработки.

В третьем чтении законопроект обсуждается со всеми поправками, включая редакционные. Но и на этой стадии законопроект может быть отклонен, если не набрал необходимого большинства голосов.

Прекращение обсуждения законопроекта оформляется специальным решением палаты, и тогда законодательный процесс переходит на стадию принятия закона.

Данная стадия проходит в форме голосования. В однопалатных парламентах эта стадия служит завершением последнего чтения. В двухпалатных парламентах законопроект подлежит одобрению верхней палатой.

В Российской Федерации федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы и в течение пяти дней передаются на одобрение Совету Федерации. Закон считается принятым, если в Совете Федерации за него проголосовало большинство членов палаты от общего числа членов (ст. 105 Конституции РФ).

Совет Федерации должен в течение 14 дней хотя бы начать рассмотрение принятого Государственной Думой закона и переданного для одобрения Советом Федерации. При этом обязательному одобрению подлежат законы по вопросам:

а) федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;

б) ратификации и денонсации международных договоров;

в) статуса и защиты государственной границы Российской Федерации;

г) войны и мира (ст. 106 Конституции РФ).

Если Совет Федерации не одобрил принятый Государственной Думой закон, то палаты для урегулирования возникших разногласий могут создать согласительную комиссию. После этого закон подлежит повторному рассмотрению и голосованию с учетом поправок, сделанных согласительной комиссией. Но Государственная Дума может преодолеть неодобрение Советом Федерации закона, набрав при повторном голосовании две трети голосов от общего числа депутатов.

При принятии федерального конституционного закона требуется, чтобы за него в Государственной Думе проголосовали две трети депутатов, а в Совете Федерации - три четвертых, при этом Президент Российской Федерации не имеет права вето, а обязан в течение 14 дней подписать принятый закон и обнародовать его (ст. 108 Конституции РФ).

Следующая стадия включает подписание закона главой государства в установленные сроки. Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту Российской Федерации. В течение 14 дней Президент подписывает закон и обнародует его. Но Президент обладает правом вето в отношении федеральных законов (кроме федеральных конституционных).

Выявив существенные недостатки в принятом парламентом федеральном законе, глава государства обычно предлагает существенно переработать закон или вообще не принимать данный акт. Так, наложив вето на Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О налоге на покупку иностранных денежных знаков и платежных документов, выпущенных в иностранной валюте», глава государства предложил Государственной Думе отказаться от дальнейшего рассмотрения этого закона, учитывая грубейшие нарушения Конституции Российской Федерации (ст. 75 Конституции РФ).

Принципиальное несогласие Президента чаще всего касается социальных (трудовых, пенсионных) законов, не обеспеченных финансированием из федерального бюджета, что означает фактическое снятие их с повестки дня Госдумы, так как Совет Федерации в подобных случаях неизменно поддерживает Президента.[26]

В этом случае Государственная Дума вновь рассматривает закон. Преодолеть президентское вето возможно посредством получения при голосовании в обеих палатах две трети голосов. При этом Президент подписывает закон в течение семи дней и обнародует его (ст. 107 Конституции РФ).

Завершающая стадия – опубликование закона. Необходимым условием придания принятым законам юридической силы является публикация законов в официальных государственных изданиях, Так, на территории РФ применяются только те федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, которые официально опубликованы (п.3 ст. 15 Конституции РФ). Официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в Российской газете, Парламентской газете или Собрании законодательства РФ.

В случае принятия законодательного акта без применения субъектами права вето можно говорить о достижении между ними консенсуса. Кроме того, консенсус широко используется при устранении противоречий между субъектами правотворчества. Так, в соответствии со ст. 105 Конституции РФ «в случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой». Необходимо отметить, что возможность применения подобных консенсуальных процедур закреплена в Регламенте Государственной Думы и Совета Федерации.

Необходимо отметить, что эффективная правотворческая деятельность государства на современном этапе развития немыслима без использования принципов правового согласия. Однако принцип консенсуса в правотворческой деятельности не ограничивается лишь достижением согласия между компетентными органами при принятии нормативного правового акта. Консенсус достигается между законодателями (и другими должностными лицами, осуществляющими правотворчество) и населением, между депутатскими фракциями и группами, между ветвями власти, между федеральным центром и регионами, между регионами и местным самоуправлением. Принцип консенсуса в правотворчестве - это разработка и принятие нормативного правового акта с учетом интересов и потребностей различных социальных групп, достижение согласованного результата между участниками правотворческого процесса, несмотря на существующие противоречия. Консенсус достигается за счет положительных механизмов (согласования, консультации) и негативных средств воздействия на депутатов, их группы, представительный орган субъекта Федерации в целом, руководителя исполнительного органа и других субъектов, обладающих правом законодательной инициативы (акции протеста избирателей и т. д.).

Таким образом, законотворческий процесс – это процесс создания текстов законопроектов, их подготовки к рассмотрению и рассмотрения в представительных органах государства. 3аконотворческий процесс охватывает, следовательно, усилия различных органов и лиц в ходе подготовительных работ, а также в дальнейшем – на различных стадиях законодательного процесса. По своей сути – это технология, четко регламентированный алгоритм, последовательность творения законов. Законы, появляясь на свет, включаются в систему действующего законодательства.