Правотворчество в российском обществе: понятие и принципы. Основные виды правотворчества

Ведущее место среди источников современного российского права занимают нормативные правовые акты — акты государственных органов, содержащие юридические нормы. Они являются результатом правотворчества. В буквальном смысле слова правотворчество – это процесс создания (творения) правовых норм, получающих закрепление в издаваемых управомоченными на то органами законах и подзаконных нормативных актах. Поэтому закономерно, что вопросы правотворчества постоянно находятся в поле зрения юристов-ученых и практиков, специалистов в области теории и социологии права, а также отдельных юридических дисциплин. Эта проблема постоянно волнует юристов не только России, но и других стран ближнего и дальнего зарубежья. Весьма объемна и разнообразна посвященная этим вопросам специальная литература.

Анализ опубликованных учебников, пособий, комплексов и научных изданий по теме показывает, что их авторы в своем изложении используют различную терминологию: правообразование, правотворчество, законотворчество[2]. Необходимо определиться с объемом данных понятий, и разграничить их по этому критерию, а также решить вопрос о том, какая из формулировок предпочтительнее, наиболее полно охватывает процесс формирования правовых норм в России.

Так, правообразование — относительно длительный по времени процесс формирования и оформления юридической нормы. Он начинается с анализа социальной ситуации, осознания необходимости ее правового урегулирования, общего представления о юридическом предписании, которое следует издать, и заканчивается разработкой и принятием юридической нормы. Последний этап правообразования и есть правотворчество.[3] А.Ю. Калинин под «правообразованием» понимает «совокупность всех процессов, направленных на формирование права в данном обществе. Итогом правообразования является право, выраженное в форме какого-либо официально признаваемого в данном обществе источника: нормативно-правовом акта, юридического прецедента, правового обычая, нормативного договора и др.»[4] Нередко процесс правообразования, именуется в литературе как «правотворчество в широком смысле слова».[5] Правообразование – это процесс формирования государственной воли в законе, правотворчество же охватывает деятельность компетентных органов и организаций по выработке и принятию нормативных актов. Кратко, правотворчество – это деятельность государственных органов (в случае референдума – всего народа) и должностных лиц по изданию, переработке и отмене нормативно-правовых актов.

Таким образом, закономерно было бы рассматривать правотворчество как составную часть процесса правообразования, его завершающую стадию.

Правотворчество и законотворчество также не являются синонимами. Как разделяют категории «система права» и «система законодательства», так и разделяются понятия правотворчества и законотворчества. Законотворчество – это вид государственной деятельности, посредством которого воля определенной, более или менее многочисленной, группы людей возводится в ранг закона и выражается в норме права в конкретном источнике права.[6]

В отличие от правотворчества, целью законотворчества является создание закона (законодательного акта). Законотворчество – стержень правотворчества, его важнейшая составляющая часть, поэтому законотворчеству присущи свойства общие для всех разновидностей правотворчества.[7] Если правотворчество – это деятельность по подготовке, обсуждению, утверждению и опубликованию нормативных актов, их изменению и отмене, совершаемая компетентными органами, то законотворчество такая деятельность в отношении законодательных актов.

Рассмотрение соотношения понятия правотворчество со смежными категориями, позволяет перейти к более глубокому освещению сущности изучаемого феномена.

«Комплексный подход к правотворчеству требует развития реальных связей между различными явлениями, участвующими в формировании права, осуществляющих переход от материальных факторов к сознанию и от него – к правовым нормам»[8], считает А. Нашиц. Правотворчество – основное, начальное звено механизма правового регулирования. Оно начинается тогда, когда необходимость нововведений уже назрела и их направление уже определено общественным развитием. На этом этапе в процесс правообразования вступают компетентные государственные органы.

Как мы уже отмечали правотворчество – это деятельность государства, направленная на создание юридических норм. Р. Лукич определяет правотворчество как «комплексную деятельность, состоящую из операций, которые являются разновидностью умственной деятельности, и каждая из которых, выполняется различными способами и методами»[9]. В этом случае правотворчество толкуется как юридически неформализованная деятельность человеческого разума, т.к. она так или иначе, направлена на создание юридических законов. По определению А.С. Пиголкина правотворческий процесс представляет собой «порядок осуществления юридически значимых действий по подготовке, принятию и опубликованию нормативного акта, которые процессуально оформлены, юридически опосредованы, носят официальный характер»[10].

А вот следующая точка зрения этого же ученого, изложенная в учебнике под редакцией В.С. Нерсесянца (А.С. Пиголкин является автором главы, посвященной правотворчеству) придерживается следующего определения правотворчества: «правотворчество есть форма государственной деятельности, направленная на создание правовых норм, а также на их дальнейшее совершенствование, изменение или отмену»[11]. При этом автор подчеркивает, что «главное для правотворчества – выработка и утверждение новых правовых норм. В этом в первую очередь проявляется назначение данной формы государственной деятельности. Другие проявления правотворчества (отмена и изменение действующих норм, совершенствование их редакции) имеют подчиненное, вспомогательное значение для образования развернутой, четко выраженной и внутренне согласованной системы юридических норм».[12]

В целом все эти многочисленные определения можно свести к двум основным позициям. По мнению одних авторов, правотворчество представляет собой юридически оформленную особую форму или вид деятельности по установлению и закреплению воли господствующего класса (всего народа) в нормативных правовых актах, а также по изменению и отмене правовых актов. Другая точка зрения трактует правотворчество более широко. Под правотворчеством понимается направленная на достижение целей развития общества организационно оформленная деятельность государства по выявлению потребности в нормативном правовом регулировании общественных отношений и созданию в соответствии с выявленными потребностями новых правовых норм, замене и отмене действующих.

На основании изложенного попытаемся дать определение правотворчества. Правотворчество – это организационно-оформленная, интеллектуальная, процессуальная деятельность уполномоченных субъектов права, направленная на выработку и принятие правовых норм и их дальнейшее совершенствование (изменение, дополнение), либо их отмену.

Для того чтобы сложилось полное представление о сущности правотворчества, завершим рассмотрение данного вопроса выделением признаков правотворческой деятельности.

Признаки правотворчества:

1. Это государственная по своему характеру деятельность, направленная на регулирование общественных отношений, совершенствование действующего законодательства, установление новых правил поведения и вытеснение нежелательных для общества отношений;

2. Это интеллектуальная деятельность. Она связана с познанием, изучением, анализом явлений и процессов деятельности, выявлением потребности в правовом урегулировании общественных отношений, формулированием правил поведения, определением механизма их реализации и рядом других процессов, требующих больших знаний, умения, профессионализма;

3. Правотворчество осуществляется в соответствии с установленной законом процедурой. Она имеет определенные стадии, осуществляется в установленном порядке. Нарушение процесса правотворчества может привести к признанию принятого акта недействительным;

4. Эта деятельность осуществляется уполномоченными субъектами права. К ним относятся народ (в случае референдума), государственные органы всех уровней, должностные лица;

5. В результате правотворчества создаются, изменяются, дополняются, признаются утратившими силу нормы права.

Как было уже отмечено, правотворчество — очень значимое направление государственной работы, в связи с чем оно должно строиться на эффективных, рациональных принципах (началах, основополагающих идеях). Соблюдение принципов правотворчества помогает законодателю избегать законотворческих ошибок, снижает вероятность создания неэффективных правовых норм, способствует росту правовой культуры населения и юридических лиц.

Принципы правотворчества – это основополагающие идеи, руководящие начала, исходные положения правотворческой деятельности, это своеобразный ориентир для органов, уполномоченных принимать правовые акты.

1. Демократизм правотворчества с формальной точки зре­ния предполагает принятие основополагающих нормативных актов — законов только представителями, избранными наро­дом, и подчиненность законам всех прочих актов, принятие законов путем референдума, вынесение законопроектов на всенародное обсуждение (опосредованное и непосредственное участие населения в правотворчестве). С содержательной точки зрения в законах и иных нормативных правовых актах должны находить закрепление ожида­ния, интересы и потребности большинства населения.

2. Законность правотворчества предполагает следование твердо установленному порядку принятия нормативных правовых актов.

Во-первых, норматив­ные акты должны приниматься в рамках компетенции (пол­номочий) соответствующего органа;

во-вторых, строго должны со­блюдаться процедура, порядок подготовки, обсуждения, при­нятия, опубликования, предусмотренные законом;

в-третьих, должна соблюдаться иерархия нормативных актов. Каждый принимаемый нормативный акт не может противоречить актам вышестоящих органов.

Определенными средствами законность призвана обеспечивать соответствие текущего законодательства Конституции страны. Принятие законов, противоречащих положениям Конституции, неизбежно влечет за собой нарушение устоев правового, государства, начал демократизма, гуманизма, а требование о соблюдении таких законов превращается в формальность.

3. Научность правотворчества проявляется в использовании данных науки, прежде всего юридической, экономической, социологии, криминологии, медицины и т. д. при подготовке законопроектов; привлечении для экспертизы законопроектов ученых соответствующей области знаний. Использование научных выводов позволяет правовую действительность значительно приблизить к фактическим отношениям и при регулировании этих отношений учитывать назревшие потребности общественного развития, его объективные закономерности. Существенное влияние на научный характер правотворчества оказывает участие в нем ученых-юристов, представителей других наук, научных коллективов. Особенно важную роль ученые играют в обосновании целесообразности регламентирования соответствующих общественных отношений, разработке концепции проекта нормативного правового акта, экспертизе проекта на этапе его подготовки и принятия.

«Научное обеспечение законотворчества, – отмечает С.В. Поленина, – требует активного влияния науки на процесс создания как законодательных актов, так и издаваемых на их основе подзаконных нормативных актов, конкретизирующих и развивающих положения закона. Не последнюю роль играет при этом уровень использованной при подготовке закона законодательной техники»[13].

4. Связь правотворчества и практики. Нормативные правовые акты – это всегда средство, инструмент достижения практических целей. С помощью права достигается определенный положи­тельный результат, состоящий в возникновении и упрочении отношений, процессов, ситуаций, создающих благоприятные условия для нормального существования и развития общест­ва, или, напротив, в устранении факторов, неблагоприятных для общества. В этом действии права возможны определенные сбои, ошибки, ведущие к отрицательному результату и недостаточной эффективности права. Такие сигналы подает правотворчеству практика в той или иной сфере общественной жизни. Поэтому связь с практикой, учет эффективности или неэффективности действия права являются непременным принципом правотворчества. Только практика может дать объективную оценку действенности права. Она может вы­явить пробелы в праве, ошибки, допущенные законодательством, и другие отрицательные моменты регулирования.

5. Оперативность (своевременность) правотворчества – необходимое условие эффективности правового регулирования. Она предполагает своевременность издания нормативных актов, их актуальность, недопущение положения, когда законы отстают от жизни. Здесь важно дей­ствовать на опережение, важно предвидеть зарождающиеся в обществе общественные процессы положительного и отрица­тельного свойства, своевременно на них реагировать путем принятия соответствующих нормативных актов. Оператив­ность предполагает и быструю ликвидацию пробелов в зако­нодательстве, своевременное изменение актов, или признание их утратившими силу, издание актов, предусматривающих механизм, порядок реализации законов и т. п.

6. Принцип профессионализма непосредственно направлен на повышение качества правотворческой деятельности, эффективности принятия правовых решений. Он проявляется в обязательном участии на всех стадиях правотворческого процесса высококвалифицированных специалистов, обладающих опытом и знаниями в определенной области общественной жизни и имеющих специальную профессиональную подготовку (юристы, экономисты, социологи, политологи и др.). Данный принцип к тому же предполагает, чтобы каждый из субъектов, задействованных в работе, связанной с правотворчеством, владел приемами этой работы и выполнял ее на достаточно высоком уровне. Прежде всего, это касается депутатов, призванных обеспечивать принятие законов. В отношении последних, необходимо, чтобы все они проходили соответствующую общеправовую подготовку.

7. Принцип гласности правотворчества заключается в открытости обсуждения и принятия нормативных актов, доведении до всеобщего сведения правовых решений. Внедрению принципа гласности в правотворчество во многом способствует пресса. В общественную дискуссию, проводимую на страницах печати по тому или иному проекту, вовлекаются широкие слои населения. Цель таких дискуссий состоит в выявлении многообразных мнений и принятии на этой основе оптимальных эффективных решений. Представителям прессы предоставлена возможность присутствовать на заседаниях правотворческих органов. Поэтому хотя заседания сами по себе не являются публичными, сообщения о них в прессе обеспечивают необходимую гласность. Сложилась практика трансляции таких заседаний по радио и телевидению. Закрытые заседания предусмотрены лишь в отношении актов, принимаемых в интересах обороны, государственной безопасности, охраны государственной тайны.

8. Исполнимость принимаемых нормативных правовых актов подразумевает учет финансовых, кадровых, организационных, юридических и иных условий, наличие которых позволит актам реально действовать.

9. Дифференциация правотворческой компетенции – это правильное и точное определение полномочий правотворческих органов с учетом иерархии и системности права.

Таким образом, правотворческая деятельность государства осуществляется на базе перечисленных выше основополагающих принципов, которые определяют существо, характерные черты и общее направление этой деятельности.

Из анализа приведенного нами определения правотворчества можно сделать вывод, что субъектами правотворчества выступают: народ, государственные органы всех уровней, должностные лица.[14] По этому критерию обычно разграничивают виды правотворчества в российском обществе. Таким образом, по субъекту правотворчества выделяют:

1. Непосредственное правотворчество народа (референдум).

2. Правотворчество государственных органов.

3. Правотворчество должностных лиц.

Интересен факт, что в бывшем СССР и союзных республиках, входивших в его состав, активно использовался такой вид правотворчества, как принятие нормативных актов общественными организациями, специально уполномоченными на то государством (например, ВЦСПС, Центросоюзом), а также принятие совместных актов государственными органами и общественными организациями. Ныне эта практика придания общественным организациям не свойственных им функций прекратила свое существование.[15] Ныне на место совместных актов пришло заключение разного рода соглашений, содержащих нормативные предписания. Их мы также позволим себе отнести к разновидности правотворчества в классификации по субъекту.

Непосредственное правотворчество народа (референдум) принято относить к самостоятельному виду правотворчества, поскольку референдум является высшей формой прямого (непосредственного) выражения воли народа по проектам ключевых законов и иных государственных решений, а сам народ выступает самостоятельным субъектом правотворчества. В отличие от всенародных обсуждений законопроектов, которые широко практиковались в СССР и которые могут носить только рекомендательный характер, в Российской Федерации допускается проведение лишь референдума. По ФКЗ от 28 июня 2004 г. «О референдуме Российской Федерации» решение, принятое на референдуме, является общеобязательным и не нуждается в дополнительном утверждении.[16] Оно может быть отменено или изменено не иначе как путем принятия решения на новом референдуме РФ. Аналогичное правило действует согласно ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и в отношении решений, принятых на местном референдуме.[17] Опыт проведения референдумов в нашей стране и за рубежом выявил не только их достоинства, но и недостатки. Главный из них – узкая запрограммированность возможных ответов. Участник референдума может либо согласиться с предложенным на его рассмотрение решением, ответив «да», либо отклонить его, сказав «нет». Гражданин не может в ходе референдума предложить иное представляющееся ему оптимальным решение либо обусловить свой ответ какими-либо оговорками. Между тем именно активности в выражении своих потребностей, интересов и оригинальных точек зрения на проблему ждет законодатель от населения в ходе всенародного обсуждения. Еще один недостаток института референдума состоит в том, что достоверность различных референдумов не может быть одинаковой. Она достаточно высока в случаях, когда гражданам предлагается выразить свое суждение по одному конкретному вопросу (либо выбрать один из нескольких ответов), например, нужно ли отменить полностью смертную казнь либо нет и т.п. Таким образом, референдум – это один из путей привлечения граждан к решению важнейших вопросов государственной жизни. Референдум может быть эффективной разновидностью правотворчества. Он позволяет прямо и непосредственно, без промежуточных инстанций и возможных искажений, выявить отношение граждан страны к тому или иному варианту правового урегулирования вынесенного на референдум вопроса и сразу же принять по нему окончательное решение. Однако референдум — весьма дорогостоящая процедура, требующая больших организационно-технических затрат. Проводиться ежемесячно или ежеквартально он не может.

Для непосредственного правотворчества характерны следующие особенности:

· решения референдума обладают высшей юридической силой;

· результаты референдума вступают в силу в день опубликования, если в самом решении референдума не предусмотрен иной срок. решения не нуждаются в каком-либо утверждении и могут быть отменены только другим референдумом;

· референдум основывается на принципах свободы и добровольности участия, отсутствии какого-либо контроля за волеизъявлением участников голосования, недопустимости принуждения к выражению своего мнения и убеждения или отказу от них;

· организация и проведение референдума осуществляются государством. Оно же обеспечивает финансирование и гарантирует реализацию права граждан на участие в референдуме.

2. Принятие нормативных правовых актов государственными органами. Эта форма правотворчества является наиболее распространенной в Российской Федерации. Правом принятия нормативных актов обладают Федеральное Собрание Российской Федерации, представительные органы субъектов Российской Федерации (республик, краевых, областных, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга). Полномочия каждого органа на издание нормативных актов определяются Конституцией Российской Федерации и иными законами в зависимости от места, занимаемого им в системе органов Российского государства.

Федеральное Собрание принимает законы и иные акты по вопросам, отнесенным к ее ведению Конституцией Российской Федерации. Законы и постановления издаются как по вопросам, отнесенным Конституцией к исключительному ведению федеральных органов власти, так и по вопросам совместного ведения Федеральных органов власти Российской Федерации и органов власти субъектов Федерации. Они принимаются с соблюдением особой процедуры, предусмотренной регламентами Государственной Думы и Совета Федерации. Правительство как орган исполнительной власти правомочно решать вопросы государственного управления, отнесенные к ведению Федерации, постольку, поскольку они не входят, согласно Конституции и законодательству, в компетенцию Федерального Собрания и Президента Российской Федерации. Свои акты нормативного характера Правительство обычно издает в форме постановлений. Министерства, федеральные службы и федеральные агентства, будучи центральными органами исполнительной власти, руководят порученными им сферами управления. Их полномочия в области издания нормативных актов определены законами, актами Президента и Правительства. В пределах своих полномочий издают нормативные акты также органы законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации — республик, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга.

Правотворчество должностных лиц. В современном российском законодательстве нет универсального определения должностного лица, которое бы в полной мере отражало правовой статус руководящих работников государственных и негосударственных организаций. Определение же должностного лица в ныне действующем уголовном законодательстве имеет узкое целевое назначение – определить круг лиц, подлежащих уголовной ответственности за должностные преступления. Представляется, что должностное лицо – это гражданин, занимающий определенную должность в органах государственной власти, управления либо в негосударственной организации, наделенный правом принимать для осуществления возложенных на него функций правовые акты и обеспечивать их реализацию. Правотворчеством является лишь деятельность должностных лиц по подготовке и принятию нормативных правовых актов. Их правоприменительные акты к правотворчеству, естественно, отношения не имеют. Должностными лицами являются: Президент РФ, президенты республик, входящих в состав Федерации, главы администраций, соответствующих национально-государственных и административно-территориальных образований, министры, руководители управлений, отделов, предприятий, учреждений, негосударственных организаций, депутаты и т.д. Высшим должностным лицом в нашем государстве является Президент. Президент Российской Федерации, будучи главой государства на основе Конституции и законов Российской Федерации издает указы, причем они могут быть и нормативного, и индивидуального, оперативного характера.

Заключение соглашений, содержащих обязательные для исполнения правовые предписания, все шире используется в правотворческой практике российского государства, причем такие соглашения заключаются между различными субъектами права и их юридическая сила не одинакова. Примером такого рода соглашений может служить, в частности, Федеративный договор, содержащий нормы о распределении компетенции между государственными образованиями Российской Федерации, о предметах исключительного ведения Федерации и ее субъектов, а также их совместного ведения. Практикуется заключение соглашений и экономическим, политическим и иным вопросам между Федерацией и отдельными ее членами (республиками, краями, областями и т. д.), между субъектами Федерации. Самостоятельную разновидность договорного правотворчества составляют коллективные договоры и соглашения, регулирующие трудовые отношения. Наиболее характерный пример – коллективные договоры, которые могут быть заключены между работодателем и работниками для регулирования трудовых, социально-экономических и профессиональных отношений на предприятиях, в учреждениях, организациях. Коллективный договор заключается на предприятиях, в их структурных единицах, наделенных правами юридического лица, независимо от формы собственности, ведомственной принадлежности и численности работников.

Классификация правотворчества по субъекту является не единственной. Выделяют разновидности этой деятельности по способу придания актам юридической силы:

1. Делегированное правотворчество

2. Санкционированное правотворчество

Делегированное правотворчество - правотворческая деятельность органов исполнительной власти, прежде всего правительства, осуществляемая по поручению парламента по принятию для оперативного решения определенных проблем нормативных актов, входящих в компетенцию представительного органа. Делегированное правотворчество относительно новый для нашей страны вид. Законы делегированного характера в Российской Федерации не принимались на общегосударственном уровне. Но в принципе делегированным правотворчеством можно считать правотворчество органов местного самоуправления, так как эти органы не входят в государственную систему, но вправе принимать нормативные акты по вопросам местного значения. Это право делегировано им государством.

За рубежом распространена практика передачи парламентом права издания законов правительству по определенному кругу вопросов, на конкретный срок и под контролем парламента. При этом не допускается субделегация, т.е. передача правительством делегированных ему законодательных полномочий другим органам.

В Российской Федерации, как указывалось выше, практика делегированного законотворчества не применяется, однако известно законозаменяющее правотворчество Президента Российской Федерации, когда он издавал указы по вопросам, не урегулированным законами. Такую практику вряд ли можно признать правомерной. В данном случае происходят вторжение Президента в сферу законотворчества; подмена закона подзаконными актами; имеет место девальвация формы закона, появляется возможность решать основополагающие для жизни общества вопросы как второстепенные.[18]

Собственное правотворчество органов местного самоуправления, можно отнести к делегированному правотворчеству. Государство своим законодательством наделило представительные органы местного самоуправления и должностных лиц муниципальных образований правом принимать нормативные правовые акты по вопросам местного значения. Эти акты обязательны для исполнения всеми субъектами, находящимися на территории муниципального образования.

Санкционированное правотворчество – это правотворчество, при котором государственные органы передают негосударственным организациям (кооперативам, общественным организациям и др.) право нормативного регулирования какого-либо вопроса либо одобряют различного рода социальные нормы, которые сложились зависимо от них - корпоративные, моральные, религиозные, традиционные, (например, в виде обычая (делового обыкновения)) придавая им общеобязательный характер и юридическую силу.