2015-05-15
2573
Все нормативные акты имеют определенные временные, территориальные ограничения (пределы) своего существования и действия, а также распространяются на определенный круг лиц (субъектов права).
От того, когда вступает в действие нормативный акт, на какую территорию он распространяется и т.д., в определенной степени зависит эффективность юридических норм, достижение целей правового регулирования[33]
Действие правовых актов во времени
Вопрос о действии правовой нормы во времени имеет большое практическое значение. От его правильного решения довольно часто зависит, какой закон – новый или старый – будет применяться к конкретным отношениям, как будут осуществляться его предписания. От этого нередко зависит, какие обязанности и права будут иметь стороны в правоотношениях, сроки их осуществления и многое другое[34].
Основными характеризующими моментами для действия нормативных правовых актов во времени являются вступление акта в силу и ее утрата.
Вступление в силу может напрямую связываться с решением соответствующего органа о принятии акта. Это намного упрощает работу законодателя, так как ему уже нет необходимости заботиться о введении в действие (оно происходит автоматически). Для того чтобы население успевало ознакомиться с новым законом, дату вступления в силу стараются отдалить, связывая с официальным опубликованием. Именно опубликование позволяет существовать так называемой презумпции знания закона, согласно которой никто не может оправдываться незнанием закона.
Жизнь закона, то есть воздействие, регуляция отношений, начинается только с введением в действие. Естественно, что этот этап очень сложен и включает в себя несколько подэтапов – «опубликование и информирование, определение срока вступления в силу закона в целом либо его отдельных частей, установление круга субъектов, территории, на которые сразу же или постепенно распространяется его действие, соотношение с другими правовыми актами в данной сфере» [35].
Статья 6 ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» говорит о том, что «федеральные конституционные законы, федеральные законы… вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами… не установлен другой порядок вступления их в силу»[36]. При этом подразумевается, что закон с действием, устанавливаемым нормой этого Закона, не является собственно законом еще 10 дней; приобретая силу, он одновременно вступает в действие. При этом не исключается регулирование вступления в действие особой коллизионной нормой, содержащейся в документе или вынесенной в отдельный нормативный акт.
Кроме общего порядка вступления в юридическую силу возможны иные способы:
– вступление в силу с установленного в данном акте срока. Имеют место следующие варианты:
· с момента подписания;
· с момента принятия;
· с момента опубликования;
· с точно указанной даты.
– для актов, которые не публикуются моментом вступления в силу является дата фактического получения акта исполнителями.
– вступление в силу с даты утверждения (регистрации) акта.
– с возникновением определенных обстоятельств (объявление войны, чрезвычайного положения и т.п.).
Второй характеризующий момент – утрата нормативным правовым актом юридической силы. А. А. Белкин характеризует ее как «прекращение компетентным субъектом сохранения своего волеизъявления на поддержку юридических норм, ранее установленных данным актом». [37] В результате утраты юридической силы из правовой системы законодателем изымаются именно нормы, а не возникшие на их основе правоотношения.
Существуют следующие способы утраты актами юридической силы:
1. истечения срока, на который был принят;
2. официальной отмены или признания утратившим силу;
3. принятия нового акта, которому противоречит ранее действовавший акт. Новый акт, по общему правилу, перекрывает действие предыдущего, если это акты одинаковой юридической силы;
4. признание акта неконституционным (Конституционным Судом РФ) или недействующим (судом общей юрисдикции);
5. приостановления действия акта правомочным органом.
Например, Президент Российской Федерации вправе приостановить действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия их Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ч. 2 ст. 85 Конституции РФ).
Некоторые авторы выделяют так называемую фактическую утрату силы. В качестве примера обратимся к позиции В.Д. Перевалова, который к обстоятельствам утраты силы относит также:
– «устаревание юридического документа в связи с исчезновением обстоятельств, которые подлежали регулированию (например, утратили свою актуальность и потому прекратили свое действие нормативно-правовые акты, регламентирующие правовой статус советов народных депутатов в связи с исчезновением этих органов власти на территории России)»[38].
Однако, на наш взгляд, признание такого основания утраты актами юридической силы является некорректным. Так как большая часть нормативных правовых актов принимается без указания срока их действия, считается, что акт действует неопределенно-длительный срок, до тех пор, пока правотворческий орган не примет специального решения о его отмене/признании утратившим силу. До такого решения акт признается действующим даже в тех случаях, когда он фактически безнадежно устарел и не реализуется в конкретных отношениях. Здесь применяется следующий принцип – право не может быть отменяемо соглашением частных лиц.[39] Таким образом, признание нормативных правовых актов утратившими силу становится возможным лишь в случае принятия специального решения уполномоченного органа. Эта точка зрения высказывалась еще в 19 веке С.В. Пахманом в своей работе «Гражданское право», где он ведет речь о сохранении нормой обязательной силы при ее фактическом неприменении. «Выход закона из употребления не есть отмена в смысле юридическом; закон существует, пока он формально не отменен верховною властью... хотя бы он никогда не исполнялся»[40].
Действие правового акта во времени связано не только с приобретением или утратой им юридической силы. Существует еще несколько принципов, связанных с периодической заменой одних нормативных актов другими и позволяющих прослеживать действие актов в “цепочке” взаимозаменяемости. Таких принципов обычно называют три: немедленное действие правового акта, обратная сила (ретроактивность) нормативного правового акта и сохранение действия (ультраактивность, или “переживание”) нормативно-правового акта.
С. С. Алексеев говорит о немедленном действии нормативно-правового акта как о принципе, согласно которому «новый нормативный акт немедленно распространяется на все существующие отношения… как бы «рассекает» длящееся отношение» [41], при этом понимая этот принцип как действие, направленное “вперед” и приводящее «к возникновению юридических последствий лишь в связи с теми фактами, которые возникли после вступления в силу данного нормативного акта»[42]. Применительно к старой норме Д. Н. Бахрах предлагает следующую схему: норма «переживает себя, если продолжает регулировать отношения, которые возникли на ее основе и после даты вступления в силу новой; немедленно прекращает действие на все отношения, которые регулировала, с даты утраты ею силы; досрочно прекращает действие на отношения, которые раньше регулировались ею, а впоследствии стали регулироваться новой нормой с обратной силой»[43].
Переживание акта (нормы) означает, что нормативный акт, отмененный новым, в какой-то мере продолжает действовать и после утраты им юридической силы. С ультраактивностью нормы можно встретиться довольно часто. В ФЗ «О лотереях», принятом в октябре 2003 года, предусмотрено, что он вступает в силу с 1 января 2004 г. А последним абзацем ч. 2 ст. 27 этого закона предусмотрено переживание старых норм, на основе которых ранее осуществлялось регулирование проведения лотерей: «Разрешения на организацию и проведение лотерей, выданные федеральным органом исполнительной власти …до вступления в силу настоящего Федерального закона, утрачивают силу после истечения срока их действия»[44].
К действию нормативных правовых актов во времени относится и вопрос об обратной силе закона. Обратная сила закона (ретроактивность) – распространение действия норм данного закона на юридические факты, возникшие до его вступления в силу. В принципе каждый нормативный правовой акт распространяет свое действие на будущие общественные отношения, те, которые возникнут после вступления в силу данного акта. Вместе с тем в уголовном и административном праве установлено, что устраняющие ответственность или смягчающие наказание акты имеют обратную силу. Нормы же, устанавливающие наказуемость деяния или усиливающие меры ответственности, обратной силы не имеют. Но чаще всего в самом законе должно содержаться указание на его обратную силу, если законодатель предполагает распространить действие закона на отношения, существовавшие ранее, до издания данного акта.
Общее мнение по этому вопросу состоит в том, что обратная сила - исключение из правил, имеющее право на существование лишь в следующих случаях:
1. при наличии указания в законе о предоставлении ему (либо отдельным статьям) обратной силы;
2. в общем правиле о непременном приданииобратной силыуголовному закону, отменяющему или смягчающему уголовную ответственность.
Это правило имеет гуманистическую направленность. Оно зафиксировано в Международном пакте о гражданских и политических правах, принятом Генеральной Ассамблеей ООН 16.12.1966 г. Должно быть воспроизведено в уголовных кодексах стран, подписавших этот международный документ. В ст. 15 этого пакта, в частности, говорится: «...не может назначаться более тяжелое наказание, чем то, которое подлежало применению в момент совершения уголовного преступления. Если после совершения преступления законом устанавливается более легкое наказание, действие этого закона распространяется на данного преступника».
Итак, в действии правовых актов во времени выделяют два основных момента: вступление в силу и утрату юридической силы. Для объемных и сложных нормативных правовых актов от вступления в силу отделяют введение в действие: это служит лучшему осмыслению обществом нового закона, подготовлению соответствующих общественных отношений, и, тем самым, соблюдению презумпции знания закона. Также выделяется несколько типов действия правовых актов во времени. Как правило, называют три: принцип немедленного действия, обратное действие и «переживание». Но подобная классификация имеет ряд недочетов. Сейчас некоторые ученые склонны выделять шесть типов действия, по три для старого и нового правовых актов. Это – обратное действие, немедленное действие и перспективное действие для нового закона и, соответственно, досрочное прекращение действие, немедленное прекращение действия и «переживание» – для старого.[45]
Действие правовых актов в пространстве
Другим немаловажным аспектом действия правового акта является его действие в пространстве. Он позволяет определить пространственные пределы действия закона, сделать различие между актами различных государств, законом государства и международным актом, наконец, между общегосударственной и локальной нормами.
В первую очередь приведем понятие территории государства. Это - часть территории земного шара, находящаяся под суверенитетом определенного государства, составными частями которой являются сухопутные, водные, подземные и воздушные пространства, а также приравненные к ней объекты.
Территория государства может быть:
– собственной (суша, внутренние воды, территориальные воды, воздушное пространство в пределах государственной границы, недра, континентальный шельф).
– условной (территория посольств, консульств, воинских подразделений, дислоцируемых за границей, гражданских кораблей и салоны летательных аппаратов, находящихся на нейтральной территории; военных кораблей и летательных аппаратов – где бы они не находились).
Суша представляет собой земельную территорию, находящуюся в пределах государственной границы.
К внутренним (национальным) водам относятся находящиеся в пределах сухопутной территории данного государства моря, озера, каналы и реки, а также моря, ограниченные со всех сторон сухопутной территорией данного государства, не соединяющиеся проливом с другими морями или океаном. Внутренними водами государства являются воды его морских портов и при определенных условиях – морские бухты, губы и лиманы, берега которых принадлежат данному государству. Так, к внутренним водам РФ относятся: а) воды портов, ограниченные со стороны моря линией, проходящей через наиболее удаленные в сторону моря точки гидротехнических и других сооружений портов; б) воды заливов, бухт, губ, лиманов, берега которых полностью принадлежат РФ – до прямой линии, проведенной от берега к берегу в месте, где со стороны моря впервые образуются один или несколько входов в залив, бухту и т.п., если ширина каждого из них не превышает 24 морских миль; в) воды заливов, бухт, губ и лиманов, морей и проливов, исторически принадлежащих РФ. К таким заливам относятся, в частности, принадлежащие Российской Федерации Рижский залив и залив Петра Великого на Дальнем Востоке.
Внутренние (национальные) воды находятся под исключительной властью соответствующего государства. Оно устанавливает их правовой режим, регулирует в своем законодательстве пользование ими, устанавливает условия судоходства, рыболовства и иных промыслов.
В состав государственной территории стран, имеющих морское побережье, входит пояс морских вод, простирающийся за пределы сухопутной территории и внутренних вод на расстояние 12 морских миль. Это – территориальные воды, или территориальное море. Соответствующий морской пояс существует и вокруг островных владений государства. Территориальные воды составляют неотъемлемую часть территории прибрежного государства и подчиняются его суверенитету.
Территорию государства составляют также недра земли, расположенные под поверхностью сухопутных пространств и дном водных пространств и простирающиеся на технически доступную глубину. Недра земли находятся под исключительным суверенитетом данного государства, которое в своем внутреннем законодательстве регулирует условия разведки и эксплуатации естественных богатств земных недр, условия прокладки в недрах земли и эксплуатации различных кабельных линий, трубопроводного транспорта и т.п. Естественные богатства земных недр – важнейшее достояние народов, проживающих на данной территории.
Континентальный шельф включает в себя морское дно и недра подводных районов, находящихся за пределами территориального моря, на всем протяжении естественного продолжения ее сухопутной территории или на расстоянии 200 миль от берега. Обычно шельф бывает богат запасами нефти и других неживых, а также живых ресурсов. Порядок осуществления суверенных прав на шельфе регулируется Федеральным законом о континентальном шельфе Российской Федерации от 30 ноября 1995 г[46]. Интересы субъектов Федераций в эксплуатации ресурсов континентального шельфа учитываются в соответствии с их вкладом в разведку и разработку этих ресурсов.
Составной частью государственной территории является воздушное пространство, расположенное над сухопутной территорией, внутренними и территориальными водами государства. Оно находится под полным и исключительным суверенитетом государства, которое во внутреннем законодательстве устанавливает правовой режим своего воздушного пространства.
В целом можно подразделить правовые акты на общегосударственные (действующие на всей его территории); на действующие на части территории; и на международные, распространяющиеся на ряд государств. В Конституции РФ, например, говорится о месте международного договора: при том, что «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу», «если международным договором… установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора» (п. 4 ст. 15 Конституции РФ). При этом международные договоры России являются составной частью ее правовой системы.
К правовым актам, действующим на всей территории данного государства, в первую очередь можно отнести конституцию (при ее наличии), а также законы, в которых не оговаривается действие на каких-либо определенных территориях. В качестве примера можно привести Конституцию РФ. К правовым актам, действующим на определенной территории, можно отнести отдельные положения законов, относящиеся к определенной территории (например, в случае федерации – к ее субъекту), собственные акты отдельных территориальных единиц (например, субъектов федерации), акты местного самоуправления и локальные нормы права. В качестве примера закона, действующего на определенной территории, можно привести закон о введении на какой-либо территории чрезвычайного положения.
Правовой акт субъекта федерации – это его устав (конституция – в случае республики), акты (решения), принятые законодательным органом субъекта в соответствии с уставом. Как указано в Конституции РФ, субъекты федерации вне полномочий федерации и вне пределов совместного ведения федерации и ее субъектов обладают всей полнотой власти. Органы местного самоуправления (муниципалитеты, районные и поселковые советы и т. д.) издают акты, регулирующие решение вопросов местного значения, например, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Наконец, локальные нормы действуют в пространстве согласно с функциями, осуществляемыми организацией. Замечено, что территория для локальных норм важна постольку, поскольку на ней ведется трудовая деятельность, и в соответствии с этим в самих нормах предприятий координаты пространства указываются как «рабочее место», «строительная площадка», «территория завода» и так далее.
Подводя итог можно сказать, что действие правовых актов в пространстве, как правило, ограничено территорией государства, но существует так называемое экстерриториальное действие, которое предусматривает распространение законодательства данного государства за пределами его территории.
Действие правовых актов по кругу лиц
Основным правилом такого действия правовых актов можно назвать следующее: правовой акт распространяет свое действие на всех лиц, находящихся на территории его действия. Пространственно ограниченные акты распространяются на лиц, находящихся на определенной территории, а конституция распространяется на каждого гражданина на всей территории государства.
Действию закона подлежат не только граждане данного государства, но и иностранцы и лица без гражданства, находящиеся на государственной территории. В данном случае закон распространяется и на них. Однако существует исключение из этого правила для лиц, обладающих экстерриториальностью. Он действует в отношении некоторых иностранных граждан, в частности, дипломатов. Согласно ему иностранцы несут ответственность за совершенные правонарушения по законам родной страны. Вместе с тем иностранцы и лица без гражданства не могут участвовать в ряде правоотношений, например, служить в армии и т. д. Признак территории достаточно условен и для граждан данного государства. Скажем, российские граждане за границей подчиняются не только законам страны пребывания, но и российским законам: например, они должны быть приписаны к определенному призывному участку в России, имеют право избирать и быть избранными в Российской Федерации и т. д. С другой стороны, некоторые правовые акты распространяются только на определенных лиц. Например, уголовная ответственность за воинские преступления распространяется только на военнослужащих. Специальный характер могут носить и отдельные подзаконные нормативные акты. Действие локальных норм ограничено кругом работников предприятия. В индивидуальном правовом акте круг субъектов оговаривается особо.
