Административное судопроизводство в арбитражных судах

4.3.1. Особенности рассмотрения в арбитражных судах дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений

Согласно Конституции РФ арбитражные суды наряду с конституционными судами и судами общей юрисдикции осуществляют правосудие. Хотя ст. 118 не содержит в перечне видов судопроизводств арбитражного, нормы ст. 125, 127, 128 Конституции РФ подтверждают конституционность судопроизводства в арбитражных судах.

Нормативной правовой базой деятельности арбитражного суда в сфере административного судопроизводства являются:

· Конституция РФ;

· международные договоры и конвенции;

· Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 № 1 «О судебной системе Российской Федерации»;

· Федеральный конституционный закон от 28.04.1995 № ФКЗ-1 «Об арбитражных судах в Российской Федерации»;

· АПК РФ;

· Федеральный закон от 24.07.2002 № 96-ФЗ «О введении в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации»;

· Федеральный закон от 30.05.2001 № 70-ФЗ «Об арбитражных заседателях арбитражных судов Российской Федерации»;

· Федеральный закон от 26.10.2002 № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)»;

· НК РФ и др.

При единстве основных свойств административного судопроизводства закон предусматривает его дифференциацию в зависимости от ряда причин, включая распределение подведомственности дел, возникающих из публичных правоотношений, между судами общей юрисдикции и арбитражными судами.

В Арбитражных процессуальных кодексах Российской Федерации 1992 и 1995 гг. отдельные категории дел, вытекающих из административных правоотношений, лишь перечислялись как подведомственные арбитражному суду и рассматривались по правилам искового производства. В АПК РФ 2002 г. производство в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, выделено в самостоятельный раздел; расширен круг рассматриваемых арбитражными судами дел, возникающих из административных и публичных правоотношений. Если до 2002 г. производство в арбитражных судах велось только по административно-правовым спорам, то после вступления в действие новых КоАП РФ и АПК РФ арбитражные суды начали рассматривать и дела об административных правонарушениях.

Увеличение количества дел данной категории побудило создать в арбитражных судах две коллегии: гражданско-правовую и административную. При этом по данным статистики количество дел, возникающих из административных конфликтов, превалирует над гражданско-правовыми спорами.

В настоящее время арбитражные суды рассматривают следующие дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений (рис. 4.8):

· об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (гл. 23 АПК РФ);

· об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственной органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, если затрагивают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (гл. 24 АПК РФ);

· об административных правонарушениях, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда (гл. 25 АПК РФ);

· о взыскании с организаций и граждан, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, обязательных платежей и санкций, если федеральным законом не предусмотрен иной порядок их взыскания (гл. 26 АПК РФ).

Категории дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, рассматриваемые арбитражным судом
	Об оспаривании нормативных правовых актов
	Об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц
	Об административных правонарушениях, если КоАП РФ отнесено к компетенции арбитражного суда
	О взыскании с организаций и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность и иную экономическую деятельность, обязательных платежей и санкций

Рис. 4.8. Категории дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, рассматриваемые арбитражным судом

Всем видам административного производства свойственны общие процессуальные особенности (рис. 4.9):

· формой обращения заинтересованного лица за защитой своих прав является заявление;

· объектом судебного рассмотрения являются публично-правовые отношения, которым присуще следующее:

― императивный характер;

― стороной в споре являются органы публичной власти (государственные органы, органы местного самоуправления или иные органы, имеющие публичные полномочия, их должностные лица);

· судом разрешается конфликт административного (публичного) характера, основанный на реализации властных полномочий органов или должностных лиц;

· в данном производстве не могут использоваться такие характерные для гражданского спора институты арбитражного процессуального права, как иск, встречный иск, третьи лица, договорная подсудность; дело не может быть передано на разрешение третейского суда;

· отказ от заявленных требований не обязателен для суда, а мировое соглашение возможно только по определенной категории дел, что свидетельствует об особенностях применения принципа диспозитивности;

· бремя доказывания возложено законом на административный орган, что свидетельствует об изменении содержания принципа состязательности;

· активная роль суда в процессе, т.е. право суда самостоятельно обеспечить доказательства, обязать явиться в судебное заседание.

Подведомственность дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, как и иных экономических споров, определяется нормами ст. 29 АПК РФ.

Ранее дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, зависели от субъектного состава и допускались лишь в случае, когда федеральным законом их рассмотрение было отнесено к компетенции арбитражного суда.

В п. 1 ч. 1 ст. 29 АПК были определены подведомственные арбитражным судам сферы правового регулирования дел об оспаривании нормативных правовых актов. Среди них: налогообложение, таможенное регулирование, экспортный контроль, антимонопольное регулирование, банковская, страховая, аудиторская, оценочная деятельность, государственное регулирование цен (тарифов), регулирование тарифов организаций коммунального комплекса, электроэнергетики, долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, противодействие легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, рынок ценных бумаг, создание, деятельность коммерческих организаций и управление ими, несостоятельность (банкротство) и др. Более того, с 2010 г. такие дела рассматриваются арбитражным судом независимо от того, являются ли заявителями организации, индивидуальные предприниматели или граждане (ч. 2 ст. 29 АПК РФ).

Кроме того, к подведомственности арбитражного суда относятся дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, если они затрагивают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Порядок рассмотрения дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, установлен в ст. 189 АПК РФ, где указано, что он подчиняется общим правилам искового производства (т.е. требованиям ст. 125, 128, 129, гл. 14―21 АПК РФ), но с особенностями, установленными в разд. III АПК РФ, если иные правила административного судопроизводства не предусмотрены федеральным законом.

Общие процессуальные черты, присущие административному производству:

Формой обращения заинтересованного лица за защитой своих прав является заявление

Предметом рассмотрения является конфликт административного (публичного) характера

Бремя доказывания возложено законом на административный орган

Дело не может быть передано на разрешение третейского суда

Мировое соглашение возможно только по определенной категории дел

Активная роль суда в процессе административного судопроизводства

Суд вправе самостоятельно обеспечить доказательства

Обязать явиться в судебное заседание

Оштрафовать за неподчинение

Рис. 4.9. Общие процессуальные черты, присущие административному производству

Несмотря на то что есть общие черты, присущие порядку рассмотрения всех дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, производство по каждому виду дел характеризуется специфическими особенностями, отраженными в гл. 22—26 АПК РФ (см. ст. 17, 29, 34, 52, 53 и др.).

4.3.2. Оспаривание нормативных правовых актов

До принятия АПК РФ 2002 г. практически все дела об оспаривании нормативных правовых актов находились в подведомственности судов общей юрисдикции. В постановлениях Конституционного Суда РФ от 16.06.1998 № 19-П и от 28.05.1999 № 9-П была сформулирована правовая позиция, согласно которой положения ст. 125―127 Конституции РФ не исключают возможности осуществления, в том числе арбитражными судами, проверки соответствия перечисленных в п. «а» и «б» ч. 2 ст. 125 Конституции РФ нормативных актов ниже уровня федерального закона иному, имеющему большую юридическую силу акту, кроме Конституции РФ. Данные постановления были приняты во внимание разработчиками АПК РФ.

В соответствии с АПК РФ арбитражным судам подведомственны дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Ранее дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, допускались лишь в тех случаях, когда федеральным законом их рассмотрение было отнесено к компетенции арбитражного суда. Такие положения содержатся, в частности, в ст. 43 Федерального закона от 22.04.1996 № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг», п. 2 ст. 138 НК РФ, ст. 23 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции»; ст. 36 Федерального закона от 08.12.2003 № 165-ФЗ «О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров».

В настоящее время этот перечень значительно расширен и не требует специальных оговорок в законе. Таким образом, в качестве критерия определения подведомственности оспариваемых нормативных правовых актов законодатель оставил регулирование предпринимательской и иной экономической деятельности.

Предметом разбирательства является правовой спор в сфере нормотворчества. Судебный контроль в сфере нормотворчества (нормоконтроль) является важным элементом судебной защиты субъектов арбитражных процессуальных отношений.

Для возникновения правового конфликта необходимы следующие условия (процессы и явления):

· юридический факт (предпосылка возникновения юридической конфликтной ситуации);

· юридическая конфликтная ситуация (объект и субъект конфликта; конфликтное юридическое отношение);

· инцидент (действия, предпринятые одной из сторон для отстаивания своих интересов)[107].

Такой конфликт не обязательно должен вести к негативным последствиям для обращающегося, и нет необходимости, чтобы лицо воспользовалось нормативным правовым актом. Достаточно, чтобы заявитель выявил несоответствие нормативного правового акта основному закону государства, международному договору, которые свидетельствуют о возможном нарушении субъективного права или угрозы нарушения в будущем. Условием обращения в суд является наличие предпосылок к нарушению прав, свобод и законных интересов субъекта. Вместе с тем в отношении нормативных правовых актов действует презумпция законности, поэтому обращение заявителя в суд не побуждает арбитражный суд применять обеспечительные меры в процессе разбирательства дела об оспаривании нормативного акта.

Арбитражный суд, разрешая правовой конфликт, оценивает соответствие спорного нормативного акта закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, проверяет:

· субъектный состав конфликтных правоотношений;

· наличие у должностного лица полномочий на принятие оспариваемого акта;

· наличие признаков нормативности акта;

· факт действительного или возможного применения оспариваемого акта;

· существование для субъекта обращения юридического интереса в его оспаривании.

Установлены более короткие, по сравнению со сроками рассмотрения гражданско-правовых споров, сроки рассмотрения дела об оспаривании нормативного правового акта — не свыше трех месяцев со дня поступления заявления в суд (ч. 1 ст. 194).

Право на обращение. Граждане, юридические лица и индивидуальные предприниматели могут обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, должностным лицом, которым нарушены их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Притом дела, указанные в п. 1 ч. 1 ст. 29 АПК РФ, арбитражный суд рассматривает вне зависимости от того, кем являются заявители (ч. 2 ст. 29 АПК РФ), т.е. не учитывается субъектный состав лиц, обращающихся за защитой, если присутствует экономическая направленность дела.

Огромный объем полномочий в части обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан от нарушений или угрозы нарушения административными органами реализует прокурор. Это обеспечивается, с одной стороны, исполнением обязанностей, предусмотренных п. 2 ст. 1, п. 3 ст. 22, ст. 23, 28 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», а с другой — статусом прокурора в арбитражном процессе. Согласно ст. 40 АПК РФ прокурор в арбитражном процессе отнесен к лицам, участвующим в деле. Но все же права его несколько шире, чем у остальной категории лиц, перечисленных в данной правовой норме. Так, прокурор может участвовать в деле об оспаривании нормативного правового акта в двух формах:

· инициировать возбуждение административного производства;

· давать заключение (правовую оценку после исследования всех доказательств по делу).

Правом на обращение с заявлением об оспаривании нормативных правовых актов, проверка которых отнесена к компетенции арбитражных судов, прокурор обладает в силу п. 1 ч. 1 ст. 52 АПК РФ. Обратившийся в суд прокурор пользуется процессуальными правами заявителя. В то же время на прокурора не возложена законом обязанность конкретизировать, чьи и какие права и свободы, гарантированные Конституцией РФ или другими нормативными правовыми актами, нарушаются оспариваемым актом, как это имеет место при обращении юридического лица или индивидуального предпринимателя, которые должны доказать нарушение (пусть даже потенциальное) своих прав и свобод. В том случае, когда прокурор дает заключение по делу[108], он может вступать в дело на любой стадии процесса.

В защиту публичных интересов могут выступать также органы государственной власти и местного самоуправления, а также иные органы. Так, одной из гарантий местного самоуправления является право на судебную защиту, предоставленную ст. 133 Конституции РФ.

Заявление о признании нормативного правового акта недействующим должно соответствовать требованиям ст. 125 и 193 АПК РФ, т.е. содержать:

· наименование органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, должностного лица, принявшего оспариваемый нормативный правовой акт;

· место нахождения органа или должностного лица;

· полное и точное название акта;

· номер оспариваемого акта;

· дату его принятия и дату вступления в силу;

· права и законные интересы заявителя, которые, по его мнению, фактически нарушены или могут быть нарушены оспариваемым нормативным актом либо отдельными его положениями;

· название нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, которому, по мнению заявителя, противоречит оспариваемый нормативный акт или его отдельные положения;

· требования заявителя о признании оспариваемого акта недействующим.

В заявлении, кроме того, указывается перечень прилагаемых документов. К заявлению прилагаются:

· текст оспариваемого нормативного акта;

· текст нормативного правового акта, которому противоречит оспариваемый акт;

· документы, подтверждающие направление участвующим в деле лицам копий заявлений и приложенных к нему документов;

· документ, подтверждающий уплату государственной пошлины или право на получение льготы по уплате государственной пошлины, либо ходатайство о предоставлении отсрочки, рассрочки, об уменьшении размера государственной пошлины;

· документы, подтверждающие обстоятельства, на которых заявитель основывает свои требования;

· копии свидетельства о государственной регистрации в качестве юридического лица или индивидуального предпринимателя;

· доверенность и иные документы, подтверждающие полномочие на подписание заявления (ст. 126 АПК РФ).

Государственная пошлина уплачивается в размере, определяемом ст. 333.21 НК РФ. В настоящее время при подаче заявлений о признании нормативного правового акта недействующим физические лица уплачивают государственную пошлину в размере 200 руб., организации — 2 000 руб.

Дела об оспаривании нормативного правового акта рассматриваются коллегиальным составом судей в срок, не превышающий трех месяцев со дня поступления заявления в суд, включая время на подготовку дела к судебному разбирательству и принятия решения по нему (ч. 1 ст. 194 АПК РФ).

Арбитражный суд при рассмотрении дел данной категории играет более активную роль, чем при рассмотрении дел искового производства, создавая благоприятные условия для судебной защиты нарушенных прав. Арбитражный суд может признать обязательной явку в судебное заседание представителей соответствующих органов государства и должностных лиц, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, вызвать их в судебное заседание для дачи объяснений, наложить штраф за неповиновение.

Важной особенностью рассмотрения дел в порядке административного судопроизводства является возложение бремени доказывания на орган или лицо, которые приняли этот акт. Властные субъекты обязаны доказать соответствие оспариваемого нормативного правового акта иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, наличие полномочий для его принятия, а также указать обстоятельства, послужившие основанием для принятия акта.

Таким образом, в АПК РФ закреплены процессуальные гарантии для эффективной защиты прав заявителей и нивелировано то юридическое неравенство сторон, которое присуще самой природе конфликта, возникающего из публичных правоотношений.

Арбитражному суду, рассматривающему заявление о признании нормативного правового акта недействующим, изначально следует проверить следующие факты:

· когда и где был опубликован оспариваемый нормативный правовой акт;

· вступил ли он в силу;

· не отменен ли он лицом, его издавшим;

· не утратил ли он силу в связи с ограниченным сроком его действия или в связи с изданием более позднего акта, не будучи формально отмененным.

При этом необходимо учитывать правовую позицию Конституционного Суда РФ о том, что при рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта арбитражные суды не вправе ограничиваться формальным установлением того, что порядок и форма принятия обжалуемого акта соблюдены (либо не соблюдены). Суд устанавливает факт нарушения прав и охраняемых законом интересов граждан или юридических лиц неопубликованным нормативным актом и в каждом конкретном случае реально обеспечивает эффективное восстановление нарушенных прав[109].

Законодателем подчеркнуто, что правовой акт можно считать нормативным не только при наличии в нем содержательных признаков нормативного акта, но и при условии соблюдения формы его опубликования. Исходя из этого нормативный правовой акт в отличие от ненормативного должен быть издан в установленном законом порядке, что является одним из важных формальных признаков нормативного правового акта.

При установлении перечисленных обстоятельств судья должен учесть, что некоторые акты уже или еще не могут порождать правовых последствий, а также повлечь каких-либо нарушений охраняемых законом прав и законных интересов индивидуального предпринимателя или юридического лица в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. В п. 6 информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 13.08.2004 № 80 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов» указывалось, что если до вынесения арбитражным судом решения по заявлению об оспаривании нормативного правового акта этот акт в установленном порядке отменен или действие его прекратилось, производство по делу подлежит прекращению по основанию п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ.

Вместе с тем арбитражным судам, как и судам общей юрисдикции, следует учитывать позицию Конституционного Суда РФ[110], согласно которой если в процессе судебного разбирательства будет установлено нарушение оспариваемым нормативным правовым актом прав и свобод заявителя, суд не может прекратить производство по делу, когда данный нормативный правовой акт признан утратившим силу решением принявшего его органа или должностного лица либо в случае, когда истек срок действия этого нормативного правового акта.

Право на судебную защиту, гарантированное в ст. 46 Конституции РФ, предполагает полное, своевременное и эффективное восстановление в правах посредством правосудия, а также недопустимость подмены судебной защиты другой процедурой и произвольного прекращения начатого судопроизводства. Следовательно, утрата силы оспариваемым в арбитражном суде нормативным правовым актом само по себе не является основанием для прекращения производства по делу.

Предмет доказывания по данной категории дел включает установление следующих обстоятельств (рис. 4.10):

· нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;

· нормативный характер оспариваемого правового акта (содержит ли акт правовые нормы, определяющие правила поведения субъектов регулируемых отношений);

· полномочия органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица на принятие оспариваемого нормативного правового акта;

· соблюдение порядка принятия нормативного правового акта (прошел ли нормативный акт государственную регистрацию[111], отвечает ли установленным требованиям[112]);

· соответствие оспариваемого нормативного правового акта федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

При рассмотрении дел данной категории арбитражный суд не связан доводами заявителя и проверяет законность оспариваемого нормативного правового акта в полном объеме. Статьей 194 АПК РФ установлено право суда, не ограничиваясь основаниями, приведенными заявителем для признания нормативного правового акта недействующим, самостоятельно устанавливать обстоятельства, свидетельствующие о его незаконности. Следует иметь в виду, что указанная норма определяет объем правовой проверки предмета судебного рассмотрения, а не сам предмет судебного рассмотрения. Однако это не означает, что при рассмотрении дела об оспаривании какой-либо части нормативного правового акта, суд, установив обстоятельства, указывающие на незаконность всего нормативного акта или иных положений акта, имеет право выходить за пределы предмета рассмотрения, признавая все незаконные положения недействующими.

Характерным является следующий пример: при рассмотрении заявления о признании недействующими п. 1.1 и 2.2 постановления мэра города судом первой инстанции было установлено, что постановление издано неуполномоченным лицом — мэром города, тогда как установление порядка владения, пользования и распоряжения городской собственностью и земельными участками в границах города относится к полномочиям городской Думы, в связи с чем решением суда первой инстанции указанное постановление признано недействующим в полном объеме.

Постановлением ФАС решение суда изменено: признаны недействующими п. 1.1 и 2.2 оспариваемого положения и приложение № 1 к нему, т.е. резолютивная часть решения приведена в соответствие с объемом заявленных требований по делу[113].

Отказ заявителя от своего требования или признание этих требований соответствующими органами государства, должностными лицами, принявшими оспариваемый нормативный правовой акт, не является препятствием для рассмотрения дела по существу. Такие полномочия суда обусловлены тем, что нормативный правовой акт устанавливает правила поведения, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, прекратились ли конкретные правоотношения, предусмотренные этим актом.

Сложность в установлении правового характера оспариваемого акта вызвана тем, что в актах зачастую содержатся положения как нормативного, так и ненормативного характера. Это смешанные административные акты. Индивидуальные предписания в такого рода актах, как правило, играют вспомогательную роль и призваны обеспечивать реализацию административно-правовых норм. Смешанные акты издаются в формах, предусмотренных для нормативных правовых актов[114], и должны оспариваться в порядке гл. 23 АПК РФ.

В соответствии с ч. 1 ст. 192 АПК РФ основанием для обращения в арбитражный суд является нарушение прав и законных интересов индивидуального предпринимателя или юридического лица в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, в силу чего на заявителя возлагается обязанность доказать нарушение оспариваемым актом его прав и законных интересов. Доводы заявителя должны быть подтверждены документально. Конкретный перечень документов формируется исходя из предмета спора: финансовые документы об увеличении затрат, договоры аренды муниципального имущества, налоговые декларации и др.

Отсутствие обстоятельств, свидетельствующих о нарушении прав и законных интересов заявителя или о незаконном возложении на заявителя каких-либо обязанностей, либо создающих препятствия для осуществления предпринимательской или иной экономической деятельности, либо их недоказанность является основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований.

Оспариваемый нормативный правовой акт или его часть подлежат проверке на предмет соответствия не только тому нормативному правовому акту, который указан заявителем, но также и другим актам, регулирующим данные отношения и имеющим большую юридическую силу, которые не указаны в заявлении.

Арбитражный суд может признать оспариваемый нормативный правовой акт недействующим в полном объеме либо в определенной его части, какой-либо пункт или конкретное предложение, если они противоречат другому акту, имеющему большую юридическую силу.

При оспаривании нормативного правового актадоказыванию полежат:

Нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности

Нормативный характер оспариваемого правового акта

Соответствие оспариваемого нормативного правового акта федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу

Соблюдение порядка принятия нормативного правового акта:

Прошел ли нормативный акт государственную регистрацию

Принятие правового акта компетентным органом (лицом)

Отвечает ли требованиям, установленным правилами подготовки правовых актов

Рис. 4.10. Предмет доказывания при оспаривании нормативного правового акта

Решение по делу об оспаривании нормативного правового акта должно соответствовать общим требованиям, предъявляемым к судебным решениям. Врезолютивной части решения должно быть указано об отказе в удовлетворении заявленного требования или о признании оспариваемого акта недействующим полностью или в части (в какой части, пункте и т.д.). При этом необходимо указывать название нормативного правового акта, номер, дату принятия и наименование органа или лица, принявшего оспариваемый акт, который признается недействующим, а также указать такие же данные того акта, которому соответствует или не соответствует оспариваемый акт.

Решение арбитражного суда по делу об оспаривании нормативного правового акта вступает в законную силу немедленно после его принятия (ч. 4 ст. 195 АПК РФ). Нормативный правовой акт или отдельные его положения, признанные недействующими, не подлежат применению с момента вступления судебного решения в законную силу. Обязанностью органа или лица, принявшего оспариваемый акт, является приведение недействующих положений в соответствие с законом или иным нормативным правовым актом, имеющими бóльшую юридическую силу (ст. 195 АПК РФ).

Решение арбитражного суда по делу об оспаривании нормативного правового акта апелляционному обжалованию не подлежит, что обеспечивает сокращение сроков действия незаконного нормативного правового акта (его части) и ускоренную защиту прав и свобод неограниченного круга лиц.

Вместе с тем решение арбитражного суда по делу об оспаривании нормативного правового акта может быть обжаловано в общем порядке в суд кассационной инстанции в течение месяца со дня вступления решения в законную силу, за исключением решения Высшего Арбитражного Суда РФ.

Ученые и практики предлагают образовать в составе Высшего Арбитражного Суда РФ соответствующую кассационную коллегию для проверки принятых по первой инстанции решений об оспаривании нормативных правовых актов Суда. Это позволит исправлять возможные судебные ошибки[115].

Копии судебного решения должны быть направлены лицам, участвующим в деле, в 10-дневный срок с момента принятия этого решения.

Вступившее в законную силу решение арбитражного суда по делу об оспаривании нормативного правового акта направляется арбитражным судом в официальные издания государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, в которых был опубликован оспариваемый акт, и подлежит незамедлительному опубликованию указанными изданиями. Указанное решение должно быть опубликовано в «Вестнике Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации», а при необходимости и в иных изданиях (ч. 2 ст. 196 АПК).

4.3.3. Оспаривание ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц

Государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы, организации, наделенные законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, а также их должностные лица осуществляют публично-властную административную деятельность, и право на оспаривание их решений, действий и бездействия в суде — одно из конституционных прав человека и гражданина.

Дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, рассматриваются в АПК РФ в качестве самостоятельного вида дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, порядок рассмотрения которых предусмотрен гл. 24 АПК РФ.

Предметом оспаривания являются решения, действия и бездействие указанных выше административных органов, организаций и должностных лиц. Кроме субъекта, принявшего ненормативный правовой акт или осуществившего оспариваемые действия, для выделения дел рассматриваемого вида определяющее значение имеет сфера общественных отношений, в которой возник конфликт. Как правило, это отношения экономического характера, складывающиеся в сфере общественного производства, а также возникшие в связи с осуществлением предпринимательской деятельности или в связи с обеспечением доступа к такой деятельности.

При определении предмета спора необходимо различать ненормативный правовой акт, решение, действие или бездействие государственного органа, органа местного самоуправления, их должностных лиц. Поскольку официальное понятие ненормативного правового акта в АПК РФ отсутствует, данный пробел восполнен судебной практикой, разъяснениями вышестоящих судебных органов. В связи с этим большое значение имеет разъяснение Пленума Верховного Суда РФ, данное в постановлении от 10.02.2009 № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих», касающееся этой категории дел.

К решениям относятся правовые акты, принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающие правовые последствия для конкретных граждан и организаций. Решения могут быть приняты как в письменной, так и устной форме. Письменное решение может иметь установленную законом определенную форму.

Ненормативный правовой акт может быть принят в форме постановления, решения, распоряжения, приказа, предписания, инструкции и др., но допустима и произвольная форма ненормативного правового акта. В любом случае эти правовые акты должны быть ориентированы на индивидуально определенный круг лиц, в связи с чем они называются также индивидуальными правовыми актами. Индивидуальные правовые акты являются актами применения права. Они представляют собой властные решения по конкретному юридическому делу, имеют однократное применение, адресуются конкретным лицам и обязательны для исполнения только ими (указ о назначении на должность и т.д.)[116].

Ненормативным правовым актам свойственны следующие черты:

· содержат обязательные предписания, не имеющие характера правовых норм;

· эти предписания влекут юридические последствия: устанавливают, изменяют или отменяют права и обязанности участников общественных отношений;

· предписания носят индивидуальный характер, т.е. обращены к индивидуально определенному лицу (физическому или юридическому) или группе лиц;

· издаются по конкретному поводу (например, предоставление земельного участка, разрешение на возведение производственных помещений и др.).

По смыслу гл. 24 АПК РФ к действиям органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц относятся их властное волеизъявление, не облеченное в форму решения, распоряжения и т.д., но которое повлекло нарушение прав и свобод граждан, организаций или создало препятствия к их осуществлению. Юридически значимые действия органа исполнительной власти подлежат обжалованию в судебном порядке при условии, если ими незаконно возлагаются на заявителя какие-либо обязанности или создаются препятствия для осуществления предпринимательской деятельности, и они не имеют письменного оформления. В том случае, если нарушение прав и интересов выражаются в отказе должностного лица или органа удовлетворить законные требования предпринимателя, то такой отказ может быть оспорен в суде путем предъявления требования о признании его незаконным.

К бездействию относится неисполнение органом или должностным лицом возложенной на него обязанности. Бездействие выражается в отсутствии волеизъявления уполномоченного лица в тех случаях, когда решение или действие должно быть осуществлено в активной форме в соответствии с указаниями нормативного правового акта. Так, бездействием является нерассмотрение обращения заявителя уполномоченным лицом в установленный срок.

Заявителями в арбитражном суде по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия)могут быть:

· юридические лица;

· образования, не имеющие статуса юридического лица (крестьянские (фермерские) хозяйства);

· граждане, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица;

· граждане, не зарегистрированные в качестве предпринимателей (ст. 33 АПК РФ);

· прокурор (ст. 198 АПК);

· государственные органы, органы местного самоуправления и иные органы, осуществляющие публичные полномочия.

Основанием для возбуждения производства по данному виду дел выступает заявление заинтересованного лица с требованием о признании недействительным ненормативного правового акта или о признании незаконными решения или действия (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия или должностных лиц, если оно полагает, что оспариваемые ненормативный акт, решение и действие не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на него какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности (ч. 1 ст. 198 АПК РФ).

Заявление подается в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину или юридическому лицу стало известно о нарушениях их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. В случае пропуска этого срока по уважительным причинам он может быть восстановлен судом (ч. 4 ст. 198 АПК РФ).

Заявление подается гражданином или организацией только в защиту собственных прав и законных интересов. При этом закон обязывает заявителя доказать их нарушение.

Заявление должно быть подано в письменной форме и соответствовать требованиям, предъявляемым ст. 125 АПК, т.е. содержать:

· наименование органа или лица, принявших оспариваемый ненормативный правовой акт, совершивших оспариваемые действия (бездействие);

· название, номер, дату принятия оспариваемого акта, решения;

· время совершения действий;

· права и законные интересы заявителя, которые, по его мнению, нарушаются оспариваемым актом, решением, действием (бездействием);

· законы и иные нормативные правовые акты, которым, по мнению заявителя, не соответствует правовой акт, решение, действие (бездействие);

· требование заявителя о признании ненормативного правового акта недействительным, решений, действий (бездействия) незаконными.

В заявлении об оспаривании действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя необходимо указать сведения об исполнительном документе, в связи с исполнением которого оспариваются решения, действия (бездействие) судебного пристава-исполнителя (ст. 329 АПК РФ).

К заявлению должны прилагаться:

· текст оспариваемого решения или иного акта;

· документы, подтверждающие действие или бездействие должностного лица;

· уведомление о вручении их копий и копии заявления заинтересованному лицу.

Если заявление предъявлено к судебному приставу-исполнителю, то дополнительно прилагаются документы, подтверждающие направление копии заявления и необходимых доказательств также сторонам исполнительного производства.

Дела разрешаются по общим правилам искового производства, но с учетом особенностей данной категории дел, т.е. выше указанных особенностей, общих для дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, а также особенностей, указываемых в данном параграфе.

К общим правилам искового производства, применимым для рассмотрения любой категории дел, относятся правила:

· о письменной форме обращения в суд;

· рассмотрения вопроса о принятии заявления;

· подготовки дела к судебному разбирательству и судебного разбирательства;

· о примирительных процедурах;

· принятия решений и определений арбитражного суда;

· приостановления производства по делу;

· окончания производства по делу без вынесения решения.

Дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, и должностных лиц рассматриваются судьей единолично в срок, не превышающий трех месяцев со дня подачи соответствующего заявления в суд. В этот срок включаются как срок на подготовку дела к судебному разбирательству, так и срок принятия решения по делу, если иное не установлено федеральным законом. В том случае, когда дело не может быть разрешено в указанный срок ввиду особой сложности дела, значительного числа участников и др., по заявлению судьи, рассматривающего дело, срок рассмотрения может быть продлен председателем суда до шести месяцев (ст. 200 АПК РФ).

В то же время для дел об обжаловании действий (бездействия) и решений судебного пристава-исполнителя предусмотрен сокращенный срок рассмотрения — 10 дней со дня принятия заявления. В этот срок включаются и срок на подготовку дела к судебному разбирательству, и срок на принятие решения по делу.

В административном судопроизводстве принцип диспозитивности реализуется путем предоставления сторонам равных возможностей по доказыванию и защите своих прав и интересов. Чтобы обеспечить такое процессуальное равенство спорящих, законодатель возлагает бремя доказывания по данным делам на орган или лицо, которые приняли правовой акт либо совершили оспариваемое действие (бездействие). Вместе с тем каждое лицо, участвующее в деле, должно раскрыть доказательства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений, перед другими лицами, участвующими в деле, до начала судебного заседания или в пределах срока, установленного судом. При отсутствии у лица возможности представления доказательств до начала судебного заседания суд вправе установить срок, в течение которого данные доказательства должны быть представлены (ч. 3 ст. 65 АПК РФ).

Арбитражный суд вправе по своей инициативе истребовать документы и иные доказательства, необходимые для рассмотрения дела и принятия решения, если обязанные их представить органы или должностные лица не делают этого по своей инициативе.

Федеральными законами может быть установлен порядок досудебного урегулирования административного конфликта в отношении отдельных решений и действий. Например, в п. 5 ст. 101.2 НК РФ предусмотрено обязательное обжалование в вышестоящем налоговом органе решения о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения, не содержащего признаки административного правонарушения.

О времени и месте рассмотрения дела суд извещает заявителя и заинтересованное лицо, но их неявка не является препятствием для рассмотрения дела, за исключением случаев, когда суд сочтет явку обязательной. Неявка в суд указанных лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, является основанием для наложения судебного штрафа (ч. 3 ст. 200, гл. 11 АПК РФ).

Разрешая конфликт между заявителем и органом, осуществляющим публичные полномочия, должностным лицом, арбитражный суд проверяет наличие полномочий у лица, принявшего решение, совершившего действие (бездействие), соответствие такого акта (отдельных положений), действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также устанавливает, каким образом нарушаются права и интересы заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Решение по делу об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц принимается арбитражным судом по правилам, установленным в гл. 20 АПК РФ. Решение суда должно состоять из вводной, описательной, мотивировочной и резолютивной частей, в которых указываются:

· наименование и состав суда, вынесшего решение;

· дата и место принятия решения;

· предмет спора;

· наименования лиц, участвующих в деле;

· фамилии лиц, присутствовавших в заседании, с указанием их полномочий;

· изложение заявленных требований и возражений, объяснений, заявлений и ходатайств лиц, участвующих в деле;

· обстоятельства дела, установленные судом;

· доказательства;

· выводы суда.

В решении по делу арбитражный суд должен указать, соответствует ли закону или иным нормативным правовым актам оспариваемый акт, решение, действие (бездействие); были ли нарушены права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. В резолютивной частирешения арбитражный суд указывает, признается ли оспоренный правовой акт недействительным, а действия (бездействия) незаконными; отражает объем удовлетворенных требований (полностью, а если в части, то в какой). Одновременно суд обязывает органы, осуществляющие публичные полномочия, должностных лиц устранить допущенные нарушения. Суд может обязать соответствующие органы или должностных лиц сообщить суду об исполнении решения.

Если доводы заявителя не нашли своего подтверждения в суде, то суд выносит решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Решение суда по делу об оспаривании ненормативного правового акта, решения или действия (бездействия) подлежит немедленному исполнению, если иные сроки не установлены в решении суда. Признанный судом недействительным полностью или в части ненормативный правовой акт прекращает действовать со дня принятия судебного решения, что обусловлено необходимостью скорейшего предотвращения негативных последствий незаконных решений, действий или бездействия органов и должностных лиц, осуществляющих публичные полномочия. Однако срок на апелляционное обжалование таких решений установлен общий — один месяц.

Копия решения суда направляется всем заинтересованным в данном деле и заявителю в течение пяти дней со дня вынесения решения, а возможно и в вышестоящий в порядке подчиненности орган (лицу), прокурору (ст. 201 АПК РФ).

4.3.4. Рассмотрение дел о взыскании обязательных платежей и санкций

Важным моментом процессуального регулирования деятельности арбитражных судов в условиях рыночной экономки является определение порядка рассмотрения дел о взыскании обязательных платежей и санкций. Для этой группы норм характерна направленность одновременно на защиту как бюджетных интересов государства и муниципальных образований, так и прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Дела о взыскании обязательных платежей и санкций рассматриваются арбитражными судами по правилам, установленным в гл. 26 АПК РФ.

Производство по делам о взыскании обязательных платежей и санкций возбуждается в арбитражном суде исключительно на основании заявлений государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, осуществляющих контрольные функции, с требованием о взыскании с лиц, имеющих задолженность по обязательным платежам, денежных сумм в счет их уплаты и санкций.

Для данного вида дел установлен досудебный порядок разрешения спора. Как следует из ч. 2 ст. 213 АПК РФ, административный орган обязывается в досудебном порядке предложить юридическому или физическому лицу, сфера деятельности которой связана с предпринимательской и иной экономической деятельностью, предусматривающей обязательные платежи и санкции, уплатить взыскиваемую сумму в добровольном порядке. Заявление в суд подается, если не исполнено требование заявителя об уплате взыскиваемой суммы в добровольном порядке или пропущен указанный в таком требовании срок уплаты (ст. 213 АПК РФ).

В заявлении, помимо требований о взыскании должно быть указано:

· наименование платежа, подлежащего взысканию;

· размер и расчет его суммы;

· нормы федерального закона и иного нормативного правового акта, предусматривающего уплату платежа;

· сведения о направлении предложения о перечислении платежа в добровольном порядке (рис. 4.11).

В заявлении о взыскании платежей указывается:

·

Заинтересованное лицо

Наименование платежа, подлежащего взысканию

Размер и расчет суммы требований

Нормы федерального закона и иного нормативного правового акта, регулирующего данные правоотношения

Документы, подтверждающие досудебное урегулирование конфликта

Требования о взыскании

Рис. 4.11. Данные, которые должны быть указаны в заявлении о взыскании платежей

Дела о взыскании обязательных платежей и санкций рассматриваются судьей единолично. Срок рассмотрения дел не должен превышать трех месяцев со дня поступления соответствующего заявления в арбитражный суд, включая срок на подготовку дела к судебному разбирательству и принятие решения по делу.

Дела о взыскании с лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, обязательных платежей и санкций, предусмотренных законом, рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства, с учетом особенностей, присущих делам, возникающим из административных правоотношений.

Одним из условий судебного разбирательства по таким делам является обеспечение равенства сторон в процессе[117]. Нормы ст. 215 АПК РФ устанавливают правила о явке сторон в судебное заседание и об обеспечительных мерах при неявке. Арбитражный суд извещает лиц, участвующих в деле, о времени и месте судебного заседания. Неявка указанных лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела, если только суд не признал их явку обязательной. В том случае, когда суд считает их явку обязательной, неявка лиц, участвующих в деле, может повлечь штрафные санкции.

Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для взыскания обязательных платежей и санкций, возлагается на заявителя. При этом в случае непредставления заявителем (органом публичной власти) доказательств, необходимых для рассмотрения дела и принятия решения, арбитражный суд может их истребовать по собственной инициативе. Данное обстоятельство дало основания некоторым авторам утверждать, что арбитражный суд, получив в АПК РФ эти полномочия, стал субъектом доказывания[118]. Однако суд никоим образом не становится «субъектом доказывания» — это лишь обеспечительная мера, способствующая своевременному и объективному рассмотрению дела, подчеркивающая государственно-властный статус суда.

Последствием невыполнения возложенной на заявителя обязанности представления доказательств может явиться отказ в удовлетворении заявления.

Наглядным примером является следующее дело. ОАО «Волжское нефтеналивное Пароходство “Волготанкер”» обратилось в арбитражный суд с заявлением к Инспекции ФНС России по Кировскому району г. Ростова-на-Дону о признании недействительными: постановления налоговой инспекции от 27.08.2007 № 696 о взыскании налогов, сборов, пеней и штрафов за счет имущества налогоплательщика; решений налоговой инспекции от 23.08.2007 № 5322, 5323, 5324 и 5325 о взыскании налогов, сборов, пеней, штрафов за счет денежных средств на счетах налогоплательщика в банках. Решением Арбитражного суда Ростовской области от 24.12.2007, оставленным без изменения постановлением Пятнадцатой арбитражной апелляционной инстанцией от 3.03.2008, заявленные обществом требования были удовлетворены.

Отказывая Инспекции ФНС России в удовлетворении кассационной жалобы, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в своем постановлении от 10.06.2008 по делу № А53-20044/2007-С6-23 указал, что вывод судов в решении не противоречит правовой позиции, изложенной в постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 15.12.2004 № 29 «О некоторых вопросах применения Федерального закона “О несостоятельности (банкротстве)”», поскольку, взыскивая с общества, в отношении которого введена процедура наблюдения, задолженность по налогам и пене в порядке, предусмотренном ст. 46, 47 НК РФ, налоговый орган нарушает принципы очередности и пропорциональности удовлетворения требований кредиторов, установленные Федеральным законом от 26.10.2002 № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» и, кроме того, налоговая инспекция не представила доказательства о направлении обществу требования об уплате налога и пени от 26.07.2007 № 13139. С ФНС России по Кировскому району г. Ростова-на-Дону была взыскана государственная пошлина в доход федерального бюджета.

При рассмотрении дел о взыскании обязательных платежей и санкций арбитражный суд в судебном заседании устанавливает:

· имеются ли основания для взыскания суммы задолженности;

· полномочия органа, обратившегося с требованием о взыскании;

· правильность расчета и размера взыскиваемой суммы.

Если арбитражным судом удовлетворяется требование заявителя о взыскании обязательных платежей и санкций, то в резолютивной части решения указываются:

· наименование лица, обязанного уплатить сумму задолженности;

· его место нахождения или место жительства;

· сведения о его государственной регистрации;

· общий размер подлежащей взысканию денежной суммы с определением отдельно основной задолженности и санкций (ст. 216 АПК РФ).

В том случае, когда доказательствами требования не подтверждены, то суд отказывает в удовлетворении заявления.

Решение может быть обжаловано в апелляционном и кассационном порядке.

Статья 190 АПК РФ предоставила возможность примирения для сторон экономического спора, возникшего из административных и иных публичных правоотношений. Хотя для дел данной категории примиренческие процедуры в целом не характерны, по вопросам любых взысканий достижение взаимных уступок и согласия представляется возможным. Например, при взыскании налога заявитель и заинтересованное лицо могут под контролем суда договориться о рассрочке уплаты налога.

Некоторые авторы высказывают сомнения в части отнесения данного вида спора к делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, считая, что в делах о взыскании обязательных платежей и санкций больше элементов, характерных для дел искового производства, чем в остальных административных делах (в том числе возможность предъявления встречных требований о зачете переплаты налоговых платежей), но это пока мнения ученых, а не законодателя.

4.4. Особенности института административной юстиции и административного судопроизводства в зарубежных странах

В настоящее время в России институт административной юстиции только формируется. Поиску оптимальных средств и методов его правового закрепления поможет изучение административной юстиции в зарубежных странах, где этот институт функционирует успешно и где сложились его разнообразные формы, сохраняющие при этом его сущностные характеристики.

В мире сложились две основные системы административной юстиции: романо-германская и англосаксонская.

Для романо-германской системы административной юстиции свойственно создание самостоятельной завершенной системы органов административной юстиции, окончательно разрешающих административные споры.

В англосаксонских странах органы административной юстиции единой завершенной системы не представляют, они подконтрольны судам общей юрисдикции и выполняют функции досудебного разрешения административных дел.

Различия основных систем административной юстиции обобщены на рис. 4.12.

Рис. 4.12. Основные системы административной юстиции

ДЛЯ ВЕРСТКИ!!! «АЮ» ЗАМЕНИТЬ НА «административную юстицию». Всё начинать с прописных букв

При этом внутри как романо-германской, так и англосаксонской системы сформировались разные модели административной юстиции, которые отличаются друг от друга, главным образом, положением органов административной юстиции в системе разделения властей. В романо-германской системе выделяются прежде всего французская и германская, а в англосаксонской системе — британская и американская модели. Рассмотрим их подробнее на примере стран, создавших эти модели.

4.4.1. Административная юстиция во Франции

Во Франции органы административной юстиции, призванные разрешать споры частных лиц с административными властями, образуются внутри исполнительной ветви государственной власти. Тем самым реализуется принцип взаимосвязи существа дела и компетенции по его рассмотрению.

Считается, что деятельность аппарата управления представляет собой особую сферу, которая должна регулироваться специальной отраслью публичного права — административным правом, а споры, связанные с этой деятельностью, должны разрешаться особыми органами и в особом порядке. На основании этого подхода общегражданские суды во Франции применяют частное право, в то время как административное право применяют другие органы — административные трибуналы, апелляционные суды и Государственный совет.

Применительно к органам административной юстиции действует правило универсальной подведомственности — любые споры, относящиеся к управленческой компетенции публичных властей, должны рассматриваться в органах административной юстиции. При этом публичными властями считаются:

· государство;

· территориальные органы местного самоуправления;

· публично-правовые учреждения;

· частноправовые организации, выполняющие функции публичной службы (оказывающие публичные услуги).

Из сферы управленческой деятельности и, следовательно, из сферы компетенции органов административной юстиции исключены:

· законодательная деятельность, в том числе деятельность по принятию нормативных правовых актов, имеющих силу закона;

· деятельность судебных органов;

· частное управление публичными службами.

Административные дела разрешаются исполнительной властью самостоятельно, без вмешательства судов общей юрисдикции. Французские исследователи поэтому утверждают, что в стране существуют две сферы юрисдикции: юрисдикция общих судов и юрисдикция административных судов.

Распределение компетенции между двумя ветвями юстиции может осуществляться только законом. Если споры о подведомственности публичных дел все же возникают, то разрешает их специализированный орган — Трибунал по конфликтам, впервые созданный в 1848 г.

Сначала при возникновении споров о подсудности окончательные решения принимал Государственный совет, но потом было признано целесообразным передать эти вопросы на рассмотрение самостоятельного судебного органа — Трибунала по конфликтам. В 1852 г. этот орган прекратил свое существование, но уже в 1872 г. был восстановлен.

В основу организации и функционирования Трибунала по конфликтам положен принцип паритетного представительства: четыре государственных советника и четыре советника Кассационного суда (высшего суда общей юрисдикции) участвуют в его заседаниях и принимают решения. Председателем Трибунала считается министр юстиции, но обычно заседания ведет вице-председатель, избираемый на три года поочередно из числа членов Кассационного суда и членов Государственного совета. Если при обсуждении дела голоса советников распределяются поровну, то принятие решения откладывается и дело заслушивается на следующем заседании, проводимом под председательством министра юстиции.

В настоящее время компетенцией по рассмотрению административных дел обладают:

· административные трибуналы;

· апелляционные суды;

· специализированные органы административной юстиции;

· Государственный совет.

Эти органы административной юстиции и п