Налоговое законодательство как «конституция» в налогообложении

Налоговое законодательство РФ - совокупность норм, содержащихся в зако­нах РФ, устанавливающих налоговую систему, общие принципы налогообложе­ния, основания возникновения, изменения и прекращения отношений собственников и государства по уплате налогов и сборов, формы и методы налогового контроля, ответственность за нарушения налоговых обязательств.

Статья 57 Конституции РФ определяет, что «каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы». Разновидности налогов и сборов, а также порядок их уплаты определяются законодательными органами в форме законов и не могут быть установлены подзаконными нормативными актами. Говоря иначе, установление налогов и сборов и порядка их взимания - прерогатива исключительно законодателя, а формой выражения его воли может быть только закон. Конституция не допускает взимания налога или сбора на основе указа, постановления распоряжения или другого акта органа исполнительной власти. Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что «установить налог или сбор» можно только законом. Налоги, взимаемые не на основе закона, не могут считаться «законно установленными».

На этих конституционных положениях базируется и Налоговый кодекс Российской Федерации. Согласно п. 1, 4 и 5 ст. 1 части первой НК РФ понятие «налоговое законодательство» охватывает, во-первых, налоговое законодательство РФ, которое состоит из НК РФ и принятых в соответствии с ним федеральных законов; во-вторых - налоговое законодательство субъектов РФ, которое состоит из законов и иных нормативных правовых актов о налогах и сборах, принятых законодательными (представительными) органами власти субъектов РФ. Наконец, это понятие охватывает нормативные правовые акты о налогах и сборах, принятые представительными органами местного самоуправления.

Конституционный Суд Российской Федерации подчеркнул, что «конституци­онное требование об установлении налогов и сборов только и исключительно в законодательном порядке представляет собой один из принципов правового де­мократического государства и имеет своей целью гарантировать, в частности, права и законные интересы налогоплательщиков от произвола и несанкциониро­ванного вмешательства исполнительной власти».

Законодательная ветвь власти действует в рамках системы разграничения компетенции государственных органов. Эта система перестаёт функционировать, если законодательный орган по какой-либо причине не будет выполнять свои функции. Этим будут подорваны гарантии реализации гражданских прав и свобод. Гарантией реализации прав налогоплательщика является реальное разделение права облагать налогом и взимать его. Поэтому законодатель не вправе отказать­ся от выполнения своих функций, в том числе путем широкого делегирования полномочий. С позиции Конституции РФ наделение законодательного органа пра­вом устанавливать налоги означает также и установление обязанности законода­тельного органа самостоятельно реализовать это право.

Конституционный Суд Российской Федерации подтвердил эту точку зрения и указал в Постановлении от 11 ноября 1997 г. № 16-П, что «наделение законода­тельного органа Российской Федерации конституционными полномочиями уста­навливать налоги означает также обязанность самостоятельно реализовать эти полномочия».

Утверждение налогов законом является не только средством ограничения полномочий исполнительной власти, но и необходимым инструментом установле­ния безусловной обязанности налогоплательщиков уплачивать налоги. Только за­кон в силу его стабильности, определённости, особого порядка принятия может предоставить налогоплательщику достоверные данные для исполнения им нало­говой повинности. Если бы существенные элементы налога или сбора могли уста­навливаться исполнительной властью, то принцип определённости налоговых обязательств подвергался бы угрозе, поскольку эти обязательства могли быть из­менены в худшую для налогоплательщика сторону в упрощённом порядке. Только законодательная форма введения денежной повинности в максимальной степени исключает взаимосвязь уплаты налога с решением налогоплательщика о целесо­образности такого шага.

Налоговые отношения регулируются не только законами, но и подзаконными актами. Однако только закон налагает на налогоплательщика соответствующие обязанности. Поэтому федеральные органы исполнительной власти, органы ис­полнительной власти субъектов Федерации, исполнительные органы местного самоуправления, а также органы государственных внебюджетных фондов издают нормативные правовые акты по вопросам, связанным с налогообложением, толь­ко в случаях, предусмотренных налоговым законодательством. Эти акты не могут изменять или дополнять налоговое законодательство.

Вопрос о налоговом законодательстве - это не только вопрос о видах норма­тивных правовых актов, но и об отношениях, подлежащих урегулированию именно актами конкретного вида. По форме налоговое законодательство является сово­купностью актов законодательных (представительных) органов. По содержанию оно является совокупностью норм, регулирующих вопросы налогообложения, отнесённые Конституцией РФ к ведению законодательных (представительных) органов власти.

Таким образом, налоговое законодательство состоит из комплекса налоговых норм, которые в совокупности образуют сложную систему, включающую акты федерального налогового законодательства, налогового законодательства субъектов РФ, налоговые нормативные правовые акты органов местного самоуправления. Акты органов исполнительной власти не составляют налоговое законодательство.