IX. Механизмы реализации стратегии

К основным механизмам реализации Транспортной стратегии относятся:

повышение эффективности управления реализацией стратегии;

развитие механизмов привлечения инвестиций.

Повышение эффективности управления реализацией стратегии включает:

создание системы мониторинга и управления реализацией государственных, федеральных и ведомственных программ в сфере транспорта и Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2030 года;

внесение дополнений в систему статистического учета, необходимых для ведения транспортно-экономического баланса;

развитие организационных механизмов реализации стратегии: подготовка отраслевых и региональных программ, указов Президента, постановлений Правительства, региональных постановлений, регламентов и пр.

Основными прямыми механизмами реализации Транспортной стратегии являются государственные, федеральные, ведомственные и региональные программы. Такие программы должны разрабатываться в соответствии со стратегическими приоритетами, целями, направлениями транспортной политики и задачами Транспортной стратегии.

На первом этапе Транспортной стратегии (до 2020 года) должна быть реализована Государственная программа Российской Федерации «Развитие транспортной системы».

Важным инструментом управления реализацией Транспортной стратегии является увязка региональных и муниципальных стратегий и программ развития транспорта, а также транспортных разделов региональных программ социально-экономического развития с Транспортной стратегией.

Эти стратегии и программы должны быть обновлены в соответствии с новой редакцией Транспортной стратегии. Результатом должен быть согласованный стратегический план развития транспортной системы, предусматривающий реализацию мероприятий различных программ в рамках Транспортной стратегии с учетом разделения интересов и ответственности между органами государственной власти различных уровней, государственными и частными инвесторами, а также транспортными организациями. Важное значение при этом имеет увязка реализации мероприятий со схемами территориального планирования регионов, областей и городов.

К числу важнейших комплексных задач стратегии, требующих консолидации усилий федерации, регионов и муниципалитетов, относится повышение мобильности населения за счет развития пригородного, скоростного и высокоскоростного движения, развития региональных авиаперевозок, создания эффективных интегрированных систем транспорта общего пользования. Интеграция проектов и программ в этой области обеспечит расширение радиуса агломерационной доступности городов и сокращение времени их взаимной транспортной доступности. Это увеличит территориальную связность страны, повысит доступность трудовых ресурсов к местам приложения труда, расширит и ускорит деловые связи в экономике, обеспечит совершенствование структуры расселения.

Гармоничное развитие путей сообщения и транспортной инфраструктуры федерального, регионального и местного уровней требует распространения механизмов долгосрочного программно-целевого планирования на региональный и местный уровни управления. Система мониторинга целевых индикаторов развития транспортного комплекса и показателей его транспортно-эксплуатационного состояния должна быть внедрена на всех уровнях управления. Необходимо создать вертикально-интегрированную систему планирования, учета, контроля и управления системой проектов и программ, обеспечивающих реализацию Транспортной стратегии, предоставляющую возможность верхнему уровню управления контролировать интегральные показатели реализации программ с детализацией конкретных объектов.

Система мониторинга и управления реализацией программ и Транспортной стратегии должна предусматривать формирование значений целевых индикаторов по каждому контрольному периоду программ и стратегии, а также показателей реализации задач и мероприятий не реже, чем раз в год, а по наиболее важным проектам в реальном времени.

На этой основе система мониторинга и управления должна отслеживать динамику достижения целей Транспортной стратегии, формировать аналитические оценки эффективности ее реализации и выявлять проблемные участки.

Создание системы мониторинга и управления реализацией программ различного уровня и Транспортной стратегии должно осуществляться в рамках создания единой системы государственного статистического учета и стратегического планирования в сфере транспорта, основой которой должен стать транспортно-экономический баланс и транспортное моделирование.

Система статистического учета должна включать в себя наблюдение за параметрами, важными для оценки достижения целевых индикаторов Транспортной стратегии, а также за параметрами, необходимыми для построения транспортно-экономического баланса, прогнозирования изменения грузовой базы и транспортных потоков. Создание такой системы позволит организовать эффективную обратную связь в системе управления и построить комплексную систему транспортного планирования. На основе транспортно-экономического баланса и прогноза социально-экономического развития регионов будет осуществляться прогнозирование потребностей секторов экономики и населения в услугах транспорта и планирование сбалансированного развития всех элементов транспортной инфраструктуры.

Развитие системы управления, контроля и надзора на транспорте предполагает помимо реализации функций соответствующей службы решение новых задач Транспортной стратегии. К их числу относятся задачи контроля за качеством транспортных услуг, качеством выполнения мероприятий Транспортной стратегии, эффективностью функционирования транспортной системы и освоения бюджетных ассигнований, работой систем платных услуг, соблюдением требований экологической безопасности транспортной системы, предупреждением и пресечением противоправных действий.

Важное значение имеет механизм усиления государственного контроля и надзора в сфере перевозок, с учетом разграничения полномочий различных контрольных и надзорных органов по обеспечению соблюдения всеми субъектами рынка услуг требований нормативных правовых актов.

Система мониторинга и управления реализацией Транспортной стратегии наряду со статистической информацией должна использовать результаты обследований в отдельных сферах функционирования транспортного комплекса, в том числе для расчета значений целевых индикаторов. Прежде всего, это относится к целевым индикаторам, описывающим основные потребительские характеристики качества транспортных услуг. Методы выборочного обследования и аудита должны применяться для оценки значений таких индикаторов, как коммерческая скорость товародвижения на видах транспорта, доля отправок, доставленных в нормативный (договорной) срок, время транспортной доступности (время поездок маятниковой миграции населения) в городских агломерациях, уровень удовлетворенности населения мерами, принимаемыми органами исполнительной власти в целях обеспечения транспортной безопасности.

В крупных городских агломерациях должны быть созданы центры территориально-транспортного планирования. Одной из их основных задач должно стать создание системы регулярных транспортных обследований для сбора надежных и представительных данных по ключевым показателям, необходимым для стратегического транспортного планирования, по направлениям:

транспортная подвижность населения, с распределением на поездки общественным транспортом и поездки на легковых автомобилях;

средние затраты времени на городскую поездку (по типам поездок, периодам суток, дням недели, сезонам года), среднесетевые скорости автомобильных поездок (по периодам суток, дням недели, сезонам года), направления поездок;

уровень автомобилизации домохозяйств в разрезе характерных социальных групп и территориальных фрагментов городской агломерации;

суммарный пробег автомобилей на улично-дорожной сети города, как главный макропоказатель загрузки сети;

объемы грузопотоков, их распределение и динамика, коммерческая скорость;

инвентарные показатели (протяженность путей сообщения, характеристики их топологической связности)

нагрузочные показатели (загрузка систем транспорта общего пользования, объемы пассажиропотоков и грузопотоков, скорости);

потребительские показатели (тарифная обоснованность, удовлетворенность населения, ритмичность, предсказуемость и надежность транспортных связей, степень соответствия транспортным стандартам).

Важнейшим интегральным макропоказателем в практике транспортного планирования должен стать баланс между функциональной нагрузкой (плотность, этажность и назначение застройки, плотность и уровень автомобилизации населения) и транспортным ресурсом территории (доля территории, занимаемая улично-дорожной сетью и сетями наземного общественного транспорта, пропускная способность улично-дорожной сети, провозные возможности систем транспорта общего пользования). Необходим мониторинг прироста функциональной нагрузки, связанной с новым строительством и реконструкцией объектов различного назначения, и увеличения транспортного ресурса территории по месту строительства.

Важным механизмом реализации транспортной политики является стратификация транспортной сети. Применительно к улично-дорожной сети это означает ее разделение на городские улицы различных типов и автономные внеуличные контуры транспортной сети городов, включающие скоростные автомобильные магистрали с контролируемым доступом. На железнодорожном транспорте – это разделение грузового и пассажирского движения, отделение инфраструктуры высокоскоростного движения.

Совершенствование системы управления в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности на транспорте должно осуществляться по следующим направлениям:

совершенствование нормативно-правового обеспечения и системы управления снижением негативного воздействия на окружающую среду, экологической безопасности и энергоэффективности транспортного комплекса;

создание в составе федеральных органов исполнительной власти и органов власти субъектов Российской Федерации в сфере транспорта и дорожного хозяйства структурных подразделений, координирующих деятельность в области снижения негативного воздействия транспортного комплекса на окружающую среду, экологической безопасности и энергоэффективности транспортных средств;

разработка и реализация (в рамках соответствующих полномочий) планов совместной деятельности федеральных органов исполнительной власти в целях снижения негативного воздействия транспортного комплекса на окружающую среду и обеспечения экологической безопасности и энергоэффективности транспортных средств;

внедрение инновационных ресурсосберегающих, экологически безопасных и эффективных технологий, минимизирующих негативное воздействие транспортного комплекса на окружающую среду с активным участием государства, бизнес-сообщества, организаций науки и образования, общественных объединений и некоммерческих организаций;

увеличение объема строительства объектов транспортной инфраструктуры, сертифицированных в системах добровольной экологической сертификации с учетом международного опыта применения «зеленых» стандартов;

разработка и внедрение методологии и методов определения и оценки экологических рисков с целью повышения обоснованности принятия управленческих решений;

установление ответственности производителей за экологически безопасную утилизацию произведенной ими продукции, не соответствующей актуальным нормативным требованиям, а также ответственность собственников транспортных средств за утилизацию транспортных средств и их компонентов.

Система мониторинга и управления реализацией программ и Транспортной стратегии должна предусматривать также:

оптимизацию распределения ресурсов по видам выполняемых работ;

совершенствование нормативно-правовой базы, регламентирующей размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд и проведение гибкой ценовой политики;

привлечение высококвалифицированных кадров в области транспорта, транспортной инфраструктуры, финансов, управления и мотивации персонала;

повышение эффективности и оперативности принятия управленческих решений.

Необходимо совершенствовать систему хозяйственного управления объектами и имуществом, остающимися в собственности государства, и решить вопросы, касающиеся совершенствования территориального звена управления транспортом и транспортной деятельностью, создания территориальных управляющих органов и разграничения полномочий между ними и федеральными органами управления транспортом с постепенным переносом значительной части управляющих функций на региональный уровень.

Обеспечение соответствия состава государственного имущества функциям государства, обеспечение открытости информации об эффективности управления имуществом, улучшение управления государственными долями в акционерных обществах, повышение эффективности деятельности государственного сектора экономики, а также созданных государственных корпораций и крупных государственных холдингов в транспортном комплексе позволит сформировать эффективную систему управления государственной собственностью в сфере транспорта.

В отношении организаций, сохранение в федеральной собственности которых не отвечает обусловленным полномочиями государства и его стратегическими интересами целям и задачам участия Российской Федерации в управлении федеральной собственностью в сфере транспортного комплекса, будут осуществляться соответствующие мероприятия по передаче на иной уровень публично-правых образований (в случае необходимости имущества для выполнения публичных полномочий уровня власти субъектов Российской Федерации), а также ликвидации и приватизации.

В рамках дальнейшей работы по отмене утративших актуальность ограничений на приватизацию определенных видов федерального имущества и дальнейшей оптимизации в соответствии с решениями Президента Российской Федерации количества стратегических предприятий и акционерных обществ необходимо определиться с наиболее приемлемым и экономически обоснованным способом управления такими организациями, включая их приватизацию с применением прозрачных и эффективных приватизационных процедур и преобразование в иные организационно-правовые формы.

Управление отчуждением объекта федерального имущества направлено на достижение оптимального состава и структуры федерального имущества путем сокращения доли государства в экономике, проведения структурных преобразований, стимулирования развития конкуренции, а также сокращение федеральных государственных унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения.

Также необходимо продолжить работу по созданию федеральных казенных предприятий на базе региональных аэропортов – по результатам детального анализа целесообразности организации аэропортовой деятельности на базе предприятий такой организационно-правовой формы и с учетом выделенных бюджетных ассигнований. Кроме того, в целях повышения эффективности государственной поддержки региональных аэропортов представляется необходимым разработать альтернативные механизмы субсидирования региональных аэропортов из федерального бюджета.

Транспортная отрасль формирует системный заказ целому ряду отраслей промышленности, которые, с одной стороны, получают стимул к развитию, а с другой стороны, становятся зависимыми от ритмичности реализации Транспортной стратегии. Необходимо выработать согласованную последовательность развития всех задействованных в реализации Транспортной стратегии отраслей промышленности.

Предстоит разработать программу развития российского производства материалов, машин и оборудования для транспортной системы Российской Федерации, предусматривающую меры по государственной поддержке их производителей посредством льготного лизинга необходимого оборудования и позволяющую обеспечить создание производства новых материалов с привлечением государственных и частных инвестиций.

Инновационный характер Транспортной стратегии определяет необходимость включения в состав системы управления ее реализацией специальных механизмов и средств управления инновационным развитием. Указанные механизмы обеспечат создание технических, финансовых, нормативно-правовых и организационных условий для инновационного обновления отрасли по всем направлениям деятельности. Одним из таких механизмов является создание сети инновационно-внедренческих центров, которые решали бы задачи, связанные со сбором и систематизацией информации по инновациям на транспорте, их экспертной оценкой, сертификацией и внедрением лучших инновационных решений в области развития транспортной системы.

Следующим шагом повышения эффективности управления является создание и развитие информационно-аналитической системы управления реализацией Транспортной стратегии. Эта система должна обеспечить построение аналитической информации в различных формах по индикаторам и показателям стратегии, а также программ развития транспорта, как в территориальном, так и во временном разрезах с разбивкой по объектам, узлам, направлениям и коридорам с их характеристиками.

Информационно-аналитическое обеспечение функций управления должна обеспечить единая автоматизированная информационно-аналитическая система управления транспортным комплексом. В условиях возрастающей сложности стоящих перед отраслью задач повышение эффективности управления требует использования современных информационных и телекоммуникационных технологий, а повышение управляемости и контролируемости развития транспорта - принципиального улучшения информационного обеспечения и поднятия уровня автоматизации задач управления прежде всего на уровень органов управления транспортным комплексом. Единая автоматизированная информационно-аналитическая система управления транспортным комплексом, эксплуатируемая уполномоченной организацией, должна обеспечить повышение полноты и качества анализа эффективности развития транспортной инфраструктуры, контроля за развитием рынка транспортных услуг и их качеством, за развитием экспорта транспортных услуг и реализацией транзитного потенциала, а также повышение эффективности управления программами и проектами, снижение издержек взаимодействия органов управления транспортным комплексом с организациями, деятельность которых связана с транспортом.

Развитие механизмов привлечения инвестиций включает следующие основные направления:

создание специализированного государственного органа по обеспечению государственно-частного партнерства в области транспорта, обеспечивающего инициирование проектов, их разработку и сопровождение, проведение конкурсов, а также мониторинг за результатами реализации;

совершенствование нормативно-правовой базы, направленной на унификацию базовых понятий ГЧП, увеличение прозрачности данного рынка и повышение инвестиционной привлекательности отрасли;

развитие экономических и финансовых механизмов государственно-частного партнерства в отрасли, расширение перечня доступных источников финансирования проектов;

формирование системы эффективного долгосрочного финансирования транспорта;

разработка и внедрение механизмов платности за пользование инфраструктурой, введение инвестиционной составляющей в транспортный тариф.

Должен быть определен (создан) единый специализированный государственный координирующий орган, специализирующийся на реализации проектов ГЧП, к предмету ведения которого должны быть отнесены вопросы развития рынка ГЧП и реализации конкретных проектов, от разработки нормативно-правовой базы до инициирования и принятия решения о реализации проектов на основании механизма ГЧП.

Необходимо закрепить на законодательном уровне унифицированные базовые понятия ГЧП, которые бы определяли правила взаимодействия государства и бизнеса.

Целесообразно определить финансовый институт, облегчающий доступ к долгосрочному финансированию инфраструктурных проектов, например, через механизмы листинга, присвоения инвестиционного или кредитного рейтинга и т.п.

Финансово-инвестиционные механизмы должны предусматривать:

выделение средств на развитие транспортной инфраструктуры при формировании федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий период;

государственная поддержка неокупаемых социально значимых проектов, в первую очередь, в Сибири и на Дальнем Востоке, в других труднодоступных регионах страны;

развитие механизмов привлечения средств ВЭБ, пенсионных сбережений и других источников для финансирования проектов по обновлению и развитию транспортной инфраструктуры;

государственные гарантии при выпуске инфраструктурных облигаций и привлечения заемных средств.

Для привлечения частного сектора в развитие транспортной инфраструктуры необходимо создание адекватного и прозрачного плана развития транспортной отрасли с четким определением наиболее приоритетных проектов.

Для обеспечения устойчивого опережающего развития транспортной системы и ее нормативного содержания в условиях возможных колебаний объемов бюджетного ресурсного обеспечения стратегии предусматривается расширение применения практики ГЧП с приоритетным отбором проектов, привлекающим наибольшие объемы частных инвестиций. При этом механизм отбора должен обеспечить сохранение общих объемов инвестиций на уровне, необходимом для достижения целей и индикаторов стратегии, за счет увеличения доли частных инвестиций в развитие транспортного комплекса.

Для повышения объемов финансирования развития транспортной системы предусматривается использование механизмов частичного замещения бюджетных средств внебюджетными источниками.

При этом высвобождаемые бюджетные средства будут перенаправляться на финансирование других объектов транспортной системы, находящихся в собственности государства.

Развитие механизмов и инструментов привлечения внебюджетных средств, а также экономических и финансовых механизмов государственно-частного партнерства в отрасли предусматривается по следующим направлениям:

развитие практики использования контрактов жизненного цикла при реализации проектов;

развитие транспортной инфраструктуры по договорам с грузовладельцами в формате «бери или плати» (take-or-pay), предусматривающих обеспечение гарантированных платежей и долгосрочных тарифных условий;

использование тарифных коридоров в регулируемых секторах (тарифы на перевозку грузов железнодорожным транспортом, сборы в аэропортах и морских портах);

внедрение практики «локальных тарифов» с возможностью дифференциации по направлениям, видам грузов, условиям перевозок и другим особенностям;

развитие практики использования концессионных соглашений в сфере транспорта;

развитие практики использования инвестиционных соглашений, предусматривающих последующий выкуп государством, совместное инвестирование, соинвестирование через совместную компанию.

В рамках системы государственного стратегического планирования предусматривается создание системы долгосрочных контрактов на проектирование, строительство и последующее содержание объектов транспортной инфраструктуры, ориентированных на достижение индикаторных показателей транспортно-эксплуатационного состояния объектов транспортной инфраструктуры, а также системы долгосрочного планирования дорожной деятельности. Для этого должно быть завершено создание правовых, организационных, управленческих и финансовых механизмов, необходимых для обеспечения заключения таких контрактов.

Для реализации инновационного сценария развития транспортной отрасли необходимо осуществить меры, направленные на совершенствование системы финансирования с учетом международной практики, в следующих направлениях:

гармонизация действующих и вновь вводимых нормативно-правовых документов с международными стандартами, со странами партнерами по Единому экономическому пространству Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации, СНГ;

расширение общественного контроля за расходованием бюджетных средств с исключением раздробленности ответственности в области планирования инвестиционной деятельности;

повышение эффективности использования бюджетных ассигнований в сфере транспорта;

разработка и реализация мер, направленных на повышение оперативности использования доходов от акцизов на автомобильное топливо;

упрощение порядка использования привлеченных целевых внебюджетных источников, в том числе пожертвований и субсидий из бюджетов другого уровня, в целях ускорения реализации задач, на которые эти средства выделены;

расширение механизмов привлечения внебюджетных средств для развития путей сообщения и инфраструктурных объектов, а также повышения качества обслуживания пользователей.

Для повышения эффективности развития транспортной системы необходимо развивать стимулирование финансовых организаций для снижения процентных ставок при приобретении автотранспортных средств за счет кредита и лизинга, развивать целевое финансирование за счет бюджетов различных уровней и долевого участия государства.

В сфере автомобильных дорог необходим переход на дорожные фонды третьего поколения, функционирующие в виде юридического лица, управляемого наблюдательным советом, формируемым с привлечением представителей объединений пользователей дорог и органов представительной власти, и действующие через специальный счет, открытый в Федеральном казначействе.

При создании таких фондов должны быть определены соотношение между объемами государственного и частного финансирования, эффективная модель партнерства государства с коллективными инвесторами, формы обеспечения государственной собственности на вносимые бюджетные инвестиции, принципы привлечения по конкурсу управляющих компаний, имеющих достаточную компетенцию.

Создание таких фондов позволит существенно расширить применение и повысить эффективность использования концессионных механизмов для заключения долгосрочных контрактов жизненного цикла для финансирования ремонта и содержания дорог, привлечения средств застройщиков и других заинтересованных лиц для развития бесплатных автомобильных дорог, обеспечить привлечение новых источников внебюджетных средств, в том числе пенсионных фондов, через механизм размещения государственных ценных бумаг.

Принципиальное значение как для сегмента автомобильных дорог, так и транспортных сетей городских агломераций, является поэтапное повышение платежных обязательств пользователей и приведение их в соответствие совокупным затратам на все виды дорожных работ за вычетом ассигнований на политически мотивированные инфраструктурные дорожно-мостовые объекты общегосударственного значения.

Должна быть рассмотрена возможность перехода от взимания транспортного налога к платежам за пробег автомобилей по автодорогам, измеряемый при помощи системы ГЛОНАСС или других систем позиционирования. При этом необходимо рассмотреть возможность дифференциации тарифов по локализации пробега и характеристикам автомобиля (назначению, мощности, осевой нагрузке, габаритам, экологическому ущербу, применению альтернативных топлив), а также по категориям владельцев транспортных средств.

По мере перехода рынка транспортных услуг из естественно-монопольного состояния в конкурентное состояние должно осуществляться поэтапное сокращение сферы рынка перевозок, в отношении которых применяется прямое государственное ценовое (тарифное) регулирование с переходом к иным методам государственного ценового (тарифного) регулирования, вплоть до полного дерегулирования цен, тарифов, сборов.

Совершенствование системы государственного регулирования субъектов естественных монополий и организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности, должно реализовываться с применением комплексного стимулирующего долгосрочного регулирования, которое станет неотъемлемой частью регулирования субъектов естественных монополий и организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности.

На железнодорожном транспорте необходимо долгосрочное установление тарифов на услуги инфраструктуры, увязанное с механизмом регуляторного (сетевого) контракта. Целесообразно установление тарифов на услуги железнодорожного транспорта на долгосрочный период не менее 5 лет в увязке с показателями эффективности, надежности, доступности и качества предоставляемых транспортных услуг.

В этих условиях особо важное значение приобретает разработка перспективной модели долгосрочного взаимодействия государства и владельца инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования с определением форм и условий такого взаимодействия, которая предусматривает переход на тарифообразование с использованием метода RAB и разработку сетевого контракта с определением форм и условий такого взаимодействия, включая технические, технологические и другие обязательные требования к субъектам естественных монополий на железнодорожном транспорте через показатели качества и надежности.

В сфере регулируемых пассажирских перевозок предполагается также реализация модели регуляторного контракта, которая позволит оптимизировать взаимодействие с бюджетом.

Указанный механизм будет рассматриваться как составная часть системы государственного регулирования естественно-монопольной сферы деятельности железнодорожного транспорта и предусматривать закрепление взаимных обязательств ОАО «РЖД» и государства по обеспечению целевого состояния инфраструктурного комплекса.

Приложение № 1

к Транспортной стратегии

Российской Федерации на

период до 2030 года