Анализ ситуации

Распространенность прежних принципов функционирования исполнительной власти поддерживается, помимо указанных выше причин, обремененностью государственных органов излишними функциями, не относящимися к управлению (прежде всего самообеспечивающего характера); устаревшей системой финансового управления в деятельности органов исполнительной власти; слабым внедрением новых технологий управления.

1. Мировая тенденция реформирования систем государственного управления состоит в освобождении органов власти от излишних функций, прежде всего от функций обслуживания и обеспечения деятельности самих органов власти. Практика показывает, что коммерциализация этой сферы, то есть выведение ее из поля государственных функций, позволяет существенно экономить расходы на содержание государственного аппарата и одновременно повышать качество осуществления этих функций. Между тем, российские федеральные органы исполнительной власти перегружены функциями самообеспечения. Приводившийся выше пример МВД России (см. стр.18) является типичным и может быть подкреплен примерами из практики организации и деятельности других ведомств.

2. В значительной степени этот организационный порок обусловлен принятой моделью финансового управления в деятельности органов исполнительной власти. В целом оно ориентировано на поддержание процесса функционирования организации или органа как таковых, а не на достижение ими конкретных целей или решение конкретных и инструментализованных задач. Оно приводит к нерациональному использованию бюджетных средств и порождает заинтересованность руководителей в затрате («освоении») средств любой ценой, чтобы не были урезаны ассигнования на следующий период.

В настоящее время финансовое управление в деятельности государственных органов осуществляется на основе следующих принципов:

- «сметное» бюджетное планирование (планирование бюджетных ассигнований исходя из подробных смет на содержание организаций) с подробной росписью расходных статей;

- планирование преимущественно «от достигнутого уровня» с учетом реальных объемов располагаемых бюджетных средств;

- использование «натуральных нормативов» старого («советского») образца (типа многочисленных СНиПов, «койко-мест» для учреждений здравоохранения и т.п.);

- формальный контроль за использованием бюджетных ассигнований (соответствие реального расходования средств запланированному в бюджете без анализа эффективности и целесообразности существования расходов как таковых);

- планирование и учет финансовых потоков без учета располагаемых организациями активов и основных фондов;

- «распределительные» (не «клиентские», не «контрактные») отношения между органами, выделяющими бюджетные ассигнования, и органами и организациями, получающими и использующими их;

- отсутствие свободы маневра у руководителей организаций и их подразделений в использовании финансовых ресурсов исходя из реальных потребностей организации.

3. Еще один порок состоит в том, что такие важнейшие функции управления, как анализ, прогноз, планирование перспективной деятельности занимают далеко не ведущее место. Все это, как в капле воды, отражается и в структуре расходов на управление: расходы на подготовку и принятие решений попросту отсутствуют.

4. Все это обусловливает и отсутствие современных технологий управления. Оснащенность госаппарата самыми современными компьютерами намного превышает аналогичный показатель в развитых странах. Но используются эти компьютеры лишь как удобные печатные машинки. Практически отсутствует современная система электронного документооборота как внутри ведомств, так и между ними, не развиты информационные базы федеральных органов исполнительной власти.

При подготовке решений нередко царит убежденность чиновников в собственной экспертной непогрешимости, недоверие к науке, презрение к силе общественного мнения. Между тем потери от нежелания включать в технологию управления проработку проектов решений независимыми профессионалами, от пренебрежения к тому, как то или иное решение будет воспринято гражданами, сопоставимы с солидными расходными статьями федерального бюджета. Именно это обстоятельство заставило, например, американских законодателей нормативно обязать органы исполнительной власти страны заниматься стратегическим планированием в своих сферах управления и регламентировать этот процесс.

5. Россия отстает и от другой мировой тенденции – внедрения в сферы государственного управления методов современного менеджмента. И здесь трудно оценить масштабы потерь, вызванных нашим отставанием.