Источники финансового права

Финансово-правовые нормы содержатся в источниках права. Под источниками финансового права понимается способ внешне­го выражения правовых норм.

1. Основным источником финансового права в Российской Фе­дерации является нормативный правовой акт. Он представляет собой результат правотворчества органов государственной власти и органов местного самоуправления, в которых содержатся нормы финансового права.

К нормативным правовым актам как источникам финансового права относятся:

а) Конституция РФ. Многие ее нормы имеют прямую финансо­во-правовую направленность. Это, например, норма ст. 57, устанав­ливающая обязанность каждого платить законно установленные на­логи и сборы, а также положение о том, что законы, устанавливаю­щие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщи­ка, обратной силы не имеют; норма ч. 3 ст. 75, определяющая, что система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие прин­ципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанав­ливаются федеральным законом; нормы п. «ж» и «з» ст. 71, закреп­ляющие в ведении Российской Федерации финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежную эмиссию, основы ценовой политики, федеральные экономические службы, включая федеральные банки; федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития; норма ч. 4 ст. 75, устанавливающая, что государственные займы выпускаются в порядке, определяемом федеральным законом, и размещаются на добровольной основе; ч. 5 ст. 101, наделяющая Счетную палату пра­вом контроля за исполнением федерального бюджета; ч. 3 ст. 104, устанавливающая, что законопроекты о введении или отмене нал о-гов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных зай­мов, об изменении финансовых обязательств государства, другие за­конопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии за­ключения Правительства РФ; ст. 106, закрепляющая норму о том, что обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопро­сам: а) федерального бюджета; б) федеральных налогов и сборов; в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирова­ния, денежной эмиссии; п. «а» ч. 1 ст. 114, устанавливающая, что

Глава 3. Финансово-правовые нормы

Правительство РФ разрабатывает и представляет Государствен­ной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении феде­рального бюджета.

б) Финансово-правовые нормы содержатся также в законода­тельных актаРоссийской Федерации и субъектов РФ, прежде всего в некоторых федеральных конституционных законах (т.е. тех, которые приняты по вопросам, предусмотренным Конститу­цией РФ). В их числе - Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» от 11 января 1995 г., принятый в соот­ветствии с ч. 5 ст. 101 Конституции РФ и определяющий компе­тенцию и порядок деятельности органа государственного финан­сового контроля1.

Наиболее важное место в системе источников финансового права занимают кодексы, т.е. законы, включающие систему норм, наибо­лее полно регулирующих определенный круг общественных отно­шений. В 1998 г. принят Налоговый кодекс РФ (часть первая), регу­лирующий отношения по установлению, взиманию налогов и сбо­ров в Российской Федерации, а также отношения по поводу налого­вого контроля и ответственности за совершение налогового правонарушения. В 2001 г. вступила в силу вторая часть НК РФ, содержащая 4 главы; в 2002 г. она будет дополнена еще двумя гла­вами. Кроме того, кодифицированным источником финансового права является Бюджетный кодекс РФ, принятый 17 июля 1998 г. и регулирующий отношения, возникающие в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджет­ной системы РФ и бюджетов государственных внебюджетных фон­дов, осуществления государственных и муниципальных заимство­ваний, регулирования государственногои муниципального долга, а также отношения, возникающие в ходе бюджетного процесса.

К законодательным актам Российской Федерации относятся и федеральные законы, содержащие финансово-правовые нормы и являющиеся поэтому источниками финансового права. Особое место среди них занимают законы, устанавливающие те или иные налоги и порядок их взимания, например, Закон РФ «О налоге на прибыль предприятий и организаций» и др. Все нормы, состав­ляющие такого рода законы, являются финансово-правовыми. Вместе с тем имеются федеральные законы, которые являются ис­точником финансового права не полностью, а лишь в определен-

1 СЗРФ. 1995. №. З.Ст. 167.

§ 3. Источники финансового права

ной части. Примером может служить Федеральный закон «О фи­нансовых основах местного самоуправления в Российской Феде­рации», содержащий финансово-правовые нормы, регулирующие основы построения муниципального бюджета, организацию му­ниципальных займов и др.

Источником финансового права являются и законы субъектов РФ, содержащие финансово-правовые нормы, которые принима­ются в пределах компетенции данного субъекта в области финан­сов. Среди них - закон о бюджете субъекта РФ на предстоящий финансовый год. Кроме того, почти все субъекты РФ имеют зако­ны о бюджетном процессе в том или ином субъекте РФ, многие -законы о порядке предоставления налоговых льгот в том или ином субъекте РФ и т.д.

в) Среди нормативных правовых актов как источников финан­
сового права выделяются указы Президента РФ (ст. 90 Конститу­
ции РФ). Указы Президента РФ в сфере финансово-правового ре­
гулирования разнообразны. В основном, указы Президента РФ в
сфере финансов носят, организационный характер, т.е. содержат
поручения органам государственной власти по разработке тех или
иных нормативных актов, определяют порядок их разработки
или основные направления деятельности этих органов в сфере фи­
нансов. Таковы, в частности, указы «О мерах по обеспечению го­
сударственного финансового контроля» от 25 июля 1996 г., «О не­
отложных мерах по обеспечению финансовой стабилизации в
стране» от 16 июля 1998 г, «О мерах по укреплению финансовой
дисциплины и исполнению бюджетного законодательства Россий­
ской Федерации» от 14 мая 1998 г. Однако в 1993 г. Президент
РФ принимал и указы, имеющие силу закона. Такое право было
дано Президенту V Съездом народных депутатов РФ, состояв­
шимся в 1991 г., и прекратилось 25 декабря 1993 г. в связи с
вступлением в силу Конституции РФ. 3 числе таких указов сле­
дующие: «О некоторых изменениях в налогообложении и во взаи­
моотношениях бюджетов различных уровней», а также «О фор­
мировании республиканского бюджета Российской Федерации и
взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федера­
ции в 1994 году», принятые 22 декабря 1993 г.

г) Постановления Правительства РФ также являются источ­
никами финансового црава в случаях, когда содержат финансово-
правовые нормы. Число постановлений Правительства РФ по вопро­
сам государственных финансов велико. В частности, это постановле­
ния, регулирующие основные условия выпуска и обращения госу­
дарственных ценных, бумаг, устанавливающие ставки таможенных

Глава 3. Финансово-правовые нормы

пошлин и т.п. Аналогично федеральному уровню источниками финансового права! являются акты органов исполнительной влас­ти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

д) Часто источником финансового права являются ведомст­
венные нормативные правовые акты. Основное место среди них
занимают инструкции и письма Министерства РФ по налогам и
сборам, Министерства финансов РФ, а также Государственного
таможенного комитета РФ. В частности, к закону о каждом нало­
ге, действующем в Российской Федерации, Министерством РФ по
налогам и сборам принята инструкция.

Все ведомственные финансово-правовые акты должны прини­маться на основе и во исполнение законов. Ведомственные норма­тивные правовые акты как источники финансового права приоб­ретают юридическую силу после их государственной регистрации в Министерстве финансов РФ, осуществленной в соответствии с постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г., которым утверждены Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной влаети и их государствен­ной регистрации. В п. 10 этих правил записано: «Государствен­ной регистрации подлежат нормативные правовые акты, затраги­вающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, ус­танавливающие правовой статус организаций, имеющие межве­домственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государствен­ную тайну, или сведения конфиденциального характера».

е) Источником финансового права являются и локальные нор­
мативные правовые акты, содержащие финансово-правовые
нормы. В частности, таковыми являются уставы и решения уче­
ных советов государственных высших учебных заведений, уставы
государственных и муниципальных унитарных предприятий, ут­
вержденные компетентными органами, затрагивающие вопросы
их финансовой деятельности и содержащие, соответственно, фи­
нансово-правовые нормы.

2. Помимо нормативного правового акта в качестве источни­ка финансового права в последние годы стал выступать норма­тивный договор. На нормативный договор как источник россий­ского права указывают многие ученые1. «Нормативный дого-

1 См.: Алексеев С.С. Государство и право. М., 1994. С. 84—85; Демин А.В. Нормативный договор как источник административного права // Государство и право. 1998. № 2. С. 18; Матузов Н.И., МалькоА.В. Теория государства и права. Курс лекций. М., 1997. С. 333; Тихомиров ЮА. Публичное право. М., 1995. С. 45.

§ 3. Источники финансового права

вор - это договорный акт, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для многочисленного и фор­мально неопределенного круга лиц, рассчитанный на неодно­кратное применение, действующий независимо от того, возни­кают или прекратились предусмотренные им конкретные право­отношения»1. В данном случае в качестве источника финансово­го права выступают международные договоры и соглашения Российской Федерации с другими странами в сфере налогообло­жения, например, Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Узбекистан от 2 марта 1994 г. «Об избежании двойного налогообложения доходов и имущества», Соглашение между Правительством РФ и Правительством Рес­публики Болгария от 8 июня 1983 г. «Об избежании двойного налогообложения в отношении налогов на доходы и имуще­ство».

Признание международно-правового договора в качестве источника российского права основано на ч. 4 ст. 15 Консти­туции РФ, которая устанавливает, что «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Рос­сийской Федерации установлены иные правила, чем преду­смотренные законом, то применяются правила международного договора». В связи с этим, в юридической науке международ­ные договоры РФ рассматриваются как часть ее национальной правовой системы. Неслучайно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ конкретизирована в ст. 7 НК РФ применительно к налогообло­жению.

Помимо международных договоров в качестве нормативного договора как источника финансового права выступают договоры между органами государственной власти РФ и ее субъектами, а также между самими субъектами РФ по бюджетным и налого­вым вопросам. Например, договор о бюджетных отношениях между органами государственной власти Красноярского края и Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа от 2 нояб­ря 1995 г.2

3. В качестве источника российского права в последние годы в теории права и юридической практике все чаще признается

1 ДелшнАВ. Указ. соч. С. 18.

2 См.: Налоги и налоговое право. М., 1997. С. 154; Демин АЛ. Финансовое
право: предмет, метод, нормы и правоотношения. Красноярск, 1998. С. 52.

Глава 3. Финансово-правовые нормы

судебный прецедент1. Судебный прецедент - это правило по­ведения, сформулированное судом при рассмотрении конкретно­го дела в судебном решении, имеющее общеобязательное значе­ние.

Особое значение в качестве источника финансового права имеют решения Конституционного Суда РФ. Общеобязатель­ность решений Конституционного Суда РФ выражается в том, что в соответствии со ст. 79 Федерального конституционного за­кона «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21 июля 1994 г.2 акты или отдельные положения, признанные Конституционным Судом РФ неконституционными, утрачивают силу. Таким образом, Конституционный Суд РФ формулирует для всех обязательное правило не применять эти акты. Кроме того, Конституционный Суд РФ часто в ходе рассмотрения дела формулирует правила поведения общего характера, которые ранее не были зафиксированы в каком-либо нормативном акте. Эти правила поведения называются «правовые позиции Консти­туционного Суда РФ». Согласно ст. 6 Федерального конституци­онного закона «О Конституционном Суде Российской Федера­ции» решения Конституционного Суда, включая выраженные в них правовые позиции, обязательны на всей территории РФ. Многие из этих правовых позиций Конституционного Суда РФ затем находят свое закрепление в нормативно-правовых актах. Например, в решении Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности п. 2 и 3 ч. 1 ст. 11 Закона РФ «О федеральных органах налоговой полиции» от 24 июня 1993 г. было впервые сформулировано правоположение о том, что бесспорный порядок взыскания штрафов в случае несогла­сия налогоплательщика с решением органа налоговой полиции является превышением конституционно допустимого ограниче­ния права собственности, поскольку никто не может быть лишен своего имущества иначе, как по решению суда3. Это пра­воположение было воспринято законодателем и закреплено в ст. 104 Налогового кодекса РФ.

1 См.: Теория права и государства. М., 1997. С. 140: Венгеров А.В. Теория
государства и права. М., 1998. С. 420—421; Налоговое право / Под ред. С.Г. Пепе-
ляева. М., 2000. С. 241; Судебная практика как источник права. М., 2000.

2 СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447; 2001. № 7. Ст. 607.
* Российская газета. 1996, 26 дек.

§ 4. Действие финансово-правовых актов во времени, в пространстве, по кругу лиц 9 7