Правовой статус представительских органов местного самоуправления Украины

Донецк 2017

 

План

Вступление

Понятия местных советов как представительских органов местного самоуправления и их виды

Местный (базовый) и региональный уровни местных советов как представительских органов местного самоуправления.

Правовой статус представительских органов местного самоуправления.

Порядок формирования представительских органов местного самоуправления.

Функции и компетенция представительских органов местного самоуправления.

Понятие форм и методов деятельности представительских органов местного самоуправления.

Сессия как основная форма работы представительских органов местного самоуправления.

Формы и методы работы постоянных, временных, контрольных комиссий и депутатов местных советов.

Заключение

 

Литература

1. Конституция Донецкой Народной Республики: Закон ДНР от 14.05.2014 [Электронный ресурс]. – http://dnr-online.ru/konstituciya-dnr/

2. О местном самоуправлении в Украине: Закон Украины от 21 мая 1997 года № 280-97-ВР // Ведомости Верховной Рады України.-1997.-№24. - Ст.170;

3. О ратификации Европейской Хартии местного самоуправления: Закон Украины от 15.07.1997 года // Ведомости Верховной Рады Украины. - 1997. - № 38. - Ст. 249;

4. Данилина И. Б. Муниципальное право в вопросах и ответах: Учеб. пособие. — М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2004.

5. Игнатюк Н.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право: Учебное пособие. – М.: Юстицинформ, 2007.

6. Ковешников Е.М., Дубинин А.В. Муниципальное право России: Учеб. пособие. — М.: ИНФРА-М, 2003.

7. Постовой Н.В. Муниципальное право России: Вопросы и ответы. - М.: ИД Юриспруденция, 2004.

8. Муниципальное право Украины. Учебник / под.редакцией В.Ф. Погорилка, О. Ф. Фрицького. - К.: Юринком Интер, 2001. - 352 с.;

9. Кутафин О. Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник - М.: Юристъ, 2000;

10.Муниципальное право Украины: Учебник / под.редакцией В.Ф. Погорилка и О. Ф. Фрицкого. - К.: Юринком Интер, 2006.-368с.;

11. Сергеев А.А. Конституционно- правовые аспекты организации и осущест-вления местного самоуправления в Российской Федерации: Автореф. Дис... д-ра юрид. наук. - М., 2007. - с. 24.

 

1. Понятия местных советов как представительских органов местного самоуправления и их виды

Одними из представительских органов территориальных общин согласно Конституции и Закона Украины "О местном самоуправлении в Украине", есть соответствующие местные советы. Для выяснения сущности этих органов целесообразно определять их роль и место в системе местного самоуправления.

Основные признаки советов как представительских органов:

1) это коллегиальные органы, в состав которых входят депутаты, избранные непосредственно населением на основании выборов;

2) они добывают мандат доверия непосредственно от населения в пределах территориального общества, которое является первичным субъектом местного самоуправления, основным носителем его функций и полномочий;

3) их деятельность распространяется на всю территорию проживания общества;

4) по закону, они наделены правом представлять интересы территориальных общин;

5) принимают решение от имени общин;

6) являются органами общей компетенции, к сведению которых относятся все вопросы, что требуют нормативной регуляции;

7) занимают ведущее место в системе всех органов местного самоуправления;

8) выражают волю всего населения территориального общества, предоставляя ей общеобязательного характера и осуществляя таким способом местную власть;

9) в своей деятельности соединяют местные интересы с государственными.

Следовательно, представительские органы местного самоуправления - советы - являются коллегиальными органами общей компетенции, которые состоят из избранных непосредственно населением соответствующей административно-территориальной единицы, выражают их волю, принимая от ее имени решения, которые имеют общеобязательный характер.

2. Местный (базовый) и региональный уровни местных советов как представительских органов местного самоуправления

Местный (базовый) и региональный уровни советов строятся согласно существующему в Украине административно-территориальному устройству. К представительским органам местного самоуправления принадлежат:

Верховная Рада Автономной Республики Крым - представительский орган автономии (ст. 136 Конституции Украины, раздел III, глава VI Конституции Автономной Республики Крым, принята 21 октября в 1998 г. и утвержденная Законом Украины 23 декабря в 1998 г. и Законом Украины "О Верховной Раде Автономной Республики Крым" от 10 февраля в 1998 г.);

сельские, поселковые, городские советы (ст. 146 Конституции Украины; ст. 10 Закона "О местном самоуправлении в Украине");

районные и областные советы - органы местного самоуправления, что представляют общие интересы общин сел, поселков и городов (ст. 146 Конституции Украины, ст. 5 Закона "О местном самоуправлении в Украине")

Местные советы строятся в полном соответствии с существующим в Украине административно –территориальном укладом.

Административно-территориальное устройство Украины - это предопределена географическим, историческими, экономическими, этническими, социальными, культурными и другими факторами внутренняя территориальная организация Украинского государства с разделением ее на составные части - административно-территориальные единицы, соответственно к которым строится как система государственных органов, так и уровни органов местного самоуправления.

Согласно Конституции Украины и проекту Закона Украины "Об административно –территориальном заключении Украины", систему административного уклада складывают административные единицы: области, районы, города (районного, республиканского, областного значения и города, которые имеют специальный статус), районы в городах, поселки и села.

Следовательно, административно-территориальное разделение - необходимое условие организации представительской власти на местах. Другими словами, советы должны быть "связаны " к определенной административно-территориальной единице.

Под административно-территориальной единицей понимается часть территории Украины, которая является пространственной основой для организации и деятельности местных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. Таким образом, именно административные единицы являются пространственной основой соответствующих территориальных общин, а отсюда, и их представительских органов - советов, которые создаются с целью удобства управления на местах.

В свою очередь, административно-территориальные единицы за социальными территориальными признаками разделяются на населенные пункты (села, поселки, города) и регионы (районы и области). Такое разделение является основанием для выделения в процессе построения представительских органов местного самоуправления двух уровней: местного (базового) и регионального.

Для определения элементов местного (базового) уровня нужно выяснение сущности такой категории, как населенный пункт.

Согласно ст. 7 проекта Закона "Об административно-территориальном устройстве Украины", населенный пункт - это часть комплексно заселенной территории, которая сложилась в результате хозяйственной и другой социальной деятельности, имеет постоянный

состав населения и имя собственное, зарегистрированное в предвиденном Законом порядке.

Различают сельские и городские населенные пункты.

К категории сельских населенных пунктов как элементам местного (базового) уровня территориальной организации местного самоуправления принадлежат села - населенные пункты с постоянным составом населения, подавляющая часть какого занята в сельском хозяйстве.

К категории городских населенных пунктов как элементам местного базового уровня территориальной организации представительских органов местного самоуправления принадлежат поселки, города, а также, на основании ст. 5 Закона о местном самоуправлении в Украине, районы в городе.

В отличие от сел, поселки - это населенные пункты, расположенные при промышленных предприятиях, строениях, железнодорожных узлах, гидротехнических сооружениях, предприятиях по производству и переработке сельскохозяйственной продукции, и другие населенные пункты, которые имеют коммунальную и социальную инфраструктуру и подавляющая часть населения которых занята в промышленном производстве или социально-культурной сфере.

Города, в свою очередь, подразделяются на такие виды: города районного значения; города республиканского (Автономной Республики Крым) значения; города областного значения; города, которые имеют специальный статус в соответствии с Конституцией Украины (Киев и Севастополь); районы в городах и городские округа.

Специальный признак городов заключается в том, что они являются не только территориальной основой для формирования на их территории представительских органов местного самоуправления, но и то, что проектом Закона об административно- территориальном укладе Украины определяется количество населения, которое проживает в перечисленных городах (статье 10, 11 Закону).

Это является основанием для следующего определения количественного состава советов местного самоуправления в Законе Украины "О выборах депутатов местных советов и сельских, поселковых, городских председателей" от 14 января в 1998 г.

Да, к категории городов районного значения относят города, на территории которых расположены промышленные предприятия, коммунальное хозяйство, жилищный фонд, сеть социально-культурных заведений и предприятий, с количеством населения свыше 10 тысяч жителей, подавляющая часть которого занята в промышленности или социально-культурной сфере.

К категории городов республиканского (Автономная Республика Крым) значения относят города, которые являются экономическими и культурными центрами, имеют развитую промышленность, коммунальное хозяйство, значительный жилищный фонд, с количеством населения свыше 50 тысяч жителей.

Такие же требования относятся и к категории городов областного значения. Однако надо отметить, что из общих требований к упомянутым городам есть исключения. В частности, к категории городов республиканского (Автономной Республики Крым), а также к городам областного значения могут быть отнесены населенные пункты с количеством населения менее 50 тысяч жителей, если они имеют важное промышленное, социально - культурное историческое, оборонное значение, перспективу экономического развития, или населенные пункты, которые включены к курортным зонам и на их территории роз-

 

санатории, стационарные лечебные и оздоровительные заведения, туристические базы, другие заведения отдыха.

К категории городов, которые имеют специальный статус, относят города Киев и Севастополь, численность населения которых превышает 1 миллион жителей.

До базового уровня местного самоуправления относят также районы в городах.

Согласно п. 2 в. 5 Закона, в городах с районным разделением по решению териториального общества города или городского совета в соответствии с Законом могут быть созданы районные в городе советы.

Однако, в отличие от вышеназванных категорий сел, поселков, городов и других териториальных образований, в которых, по закону о выборах депутатов городских советов и сельских, поселковых, городских председателей, председателя совета избираются отдельно от депутатов представительских органов, районы в городах совета избирают председателя совета, который одновременно является и председателем исполнительного комитета.

Следовательно, для местного (базового) уровня местного самоуправления как территориальной основы местных советов относят: села; поселки; города районного, республиканского (Автономная Республика Крым), областного значения; города, что имеют специальный статус в соответствии с Конституцией Украины (Киев и Севастополь); районы в городе.

Создаваемые на территории этих населенных пунктов представительские органы местного самоуправления осуществляют свои полномочия от имени и в интересах территориальных общин, которые, в свою очередь, влияют на деятельность этих советов, используя соответствующие формы непосредственной демократии: местные референдумы, местные инициативы, общественные слушания и тому подобное.

Именно поэтому функционирование местного (базового) уровня местного самоуправления эффективно непосредственно на местожительствах жителей в селах, поселениях, городах. Именно в этих территориальных пределах и образуются территориальные общины как наиболее оптимальная форма объединения общих интересов людей за местожительством их.

Среди местных советов выделяют областные и районные советы, территориальной базой которых есть региональный уровень местного самоуправления, к которому относят области и районы.

Область - административно-территориальная единица, которая образовалась в пределах территории Украины, имеют определенные исторические, экономические, экологические, географические и демографические особенности, состоит из районов и городов областного значения.

Район - это часть территории области преимущественно с агропромышленным характером экономики, транспортной, информационной и другой социальной инфра-структурой, направленной на обеспечение связей между населенными пунктами, расположенными на его территории.

Районы состоят из сел, поселков, городов районного значения.

Уже отмечалось, что области и районы принадлежат не к категории населенных пунктов, о которых шла речь, а к регионам. То есть они есть лишь территориальной основой, в пределах которой уже существует определенная совокупность территориальных общин, что функционируют на территории соответствующих областей и районов.

Создаваемые на территории этих региональных единиц районные и областные советы является формой проявления и интеграции воли и интересов избирателей, которые проживают на территории советов местного (базового) уровня.

Это оказывается, в частности, в том, что, согласно ст. 4 Закона о выборах депутатов местных советов и сельских, поселковых, городских председателей, общий состав районных советов определяется с учетом количества территориальных общин административно-териториальных единиц, которые входят в состав, а общий состав областных советов определяется с учетом количества районов, городов областного значения, которые входят в состав области. Тем же обеспечиваются общие интересы соответствующих территориальных общин сел, поселков, городов (ст. 5 Закона "О местном самоуправлении в Украине").

Местные советы как представительские органы местного самоуправления формулируются на основании существования местного (базового) и регионального уровней.

Базовый уровень включает сельские, поселковые, городские и районные в городе советы, которые образуются на территории сел, поселков, города районного, областного, республі-канського значения, города, который имеет специальный статус (Киев и Севастополь), и районов в городах.

Региональный уровень местных советов представительских органов местного самоуправления включает как элементы этой системы областные и районные советы, которые образуются на территории соответствующих областей и районов.

Отличия между этими двумя уровнями достаточно четко определены в пунктах 1 и 2 в. 10 Закона "О местном самоуправлении в Украине".

Сельские, поселковые, городские советы являются органами местного самоуправления, которые представляют соответствующие территориальные общины и осуществляют от их имени и в интересах всех функции и полномочия местного самоуправления, определенные Конституцией, этим и другими законами.

Областные и районные советы являются органами местного самоуправления, что представляют общие интересы территориальных общин, сел, поселков, городов в пределах полномочий, определенных Конституцией Украины, этим и другими законами, а так же полномочий, переданных им сельскими, поселковыми, городскими советами.

Правовой статус представительских органов местного самоуправления Украины

Правовой статус представительских органов местного самоуправления понимается как совокупность их прав и обязанностей, которые определяются Конституцией Украины, Законом Украины "О местном самоуправлении в Украине", другими законами и нормативно-правовыми актами.

Основой этих прав и обязанностей советов являются полномочия местного самоуправления, которые согласно п. 2 в. Из Закона о местном самоуправлении осуществляются как территориальными общинами непосредственно, так и через органы местного самоуправления: представительскими и исполнительными органами базового уровня, а также через районные и областные советы, которые представляют интересы териториальных общин базового уровня.

Как уже отмечалось, представительские органы местного самоуправления не входят в систему государственных органов. Конституция и Закон о местном самоуправления наделяют их присущими лишь им полномочиями, соответствующей

материально-финансовой базой, необходимой для осуществления советами предоставленных им полномочий. Решение представительских органов местного самоуправления обязанности для выполнения, как и акты органов государственной власти. Вот почему нельзя рассматривать деятельность советов как абсолютно независимой от функционирования государственных органов.

Конституция Украины и Закон о местном самоуправлении в Украине виходит из принципа самостоятельности местного самоуправления.

Самостоятельность как знаковый признак любого самоуправления, тем более местного, автоматически не переносится на образуемый территориальной общиной как первичным звеном местного самоуправления представительский орган, не превращает его в своеобразного диктатора, поскольку он сотрудничает с органами государственной власти, особенно на региональном уровне представительских органов местного самоуправления.

Кроме того, самостоятельность местного самоуправления тоже не является абсолютной, поскольку его полномочия могут осуществляться как территориальной общиной непосредственно, так и через органы местного самоуправления, в первую очередь, через представительских (п. 2 в. 2 Закона). Но представительский орган не является своеобразным "органом в органе", то есть не входит как структурная часть к другому органу, как это свойственно, например, постоянным комиссиям совета. Он не есть и частью "вертикали" советов советского периода и потому не подчинен какому-либо органу публичной власти: как муниципальной, так и государственной. Представительским органам присущая подчиненность лишь по горизонтали территориальному обществу, которое и формирует эти органы.

Основанием эффективного разделения труда между обществом и советами является компетенция. Советы наделяются законом присущей лишь им собственной компетенцией; они вправе самостоятельно ее осуществлять, а также нести ответственность за ее реализацию. Анализ этой компетенции советов позволяет сделать вывод о том, что именно на них возлагается основной объем самоуправных полномочий.

Этот вывод подтверждается тем, что представительский орган местного самоуправления имеет право решать любой вопрос, отнесенный к полномочиям местного самоуправления, кроме тех вопросов которые являются предметом исключительного ведания территориального общества. То есть совет как представительский орган территориального общества может в принципе решать любой вопрос, отнесенный к полномочиям органов местного самоуправления.

В то же время, территориальное общество правомочно решать любой вопрос, отнесенный к веданию местного самоуправления в целом. Согласно п. Из ст. 10 Закона о местном самоуправлении в Украине, представительские органы местного самоуправления, сельские, поселковые, городские председатели, исполнительные органы местного самоуправления действуют по принципу распределения полномочий в порядке и в пределах, определенных законами.

По нашему мнению, является обоснованным вывод ученых о том, что распределение, о котором идет речь в п. Из упомянутой статьи Закона, не означает разделения власти в системе местного самоуправления. Дополним это положение тем, что вообще принцип распределения власти, провозглашенный в ст. 6 Конституции Украины, в системе органов местного самоуправления не действует.

Поэтому в Законе идет речь не о разделении властных полномочий, а о функциональном разграничении по направлениям деятельности между соответствующими советами, их исполнительными органами и сельским, поселковым, городским председателем.

Да, советы выполняют представительские функции в соответствии со статьями 25, 26,43,44 Закону, исполнительные органы осуществляют исполнительные функции в соответствии со статьями 27-41 Закона, сельский, поселковый, городской председатель как главное должностное лицо территориального общества избирается для осуществления полномочий, предусмотренных статьями 12142 Закона.

При этом Закон закрепляет принцип верховенства советов по отношению к исполнительным органам, за которым советы имеют подотчетные исполнительные органы (ст. 11 Закону).

Следует также подчеркнуть то положение, что определение правового статуса советов, непосредственно связанное со способом формирование этого представительского органа. Ведь органы местного самоуправления могут быть выборными и такими, которые формируются путем назначения, делегирования, кооптирования и тому подобное.

Закон не устанавливает способы, с помощью которых органы местного самоуправления могут быть сформированы. Одновременно в этом предвиденная обязательность наличия выборных органов местного самоуправления.

К числу обязательных выборных органов относят прежде всего представительские органы местного самоуправления. Наличие выборных представительских органов самоуправления - безусловное организационное условие его реальности и эффективности.

Советы как выборные органы не могут назначаться "сверху", их состав не должен соглашаться с государственными властными структурами.

Следовательно, важным признаком представительского органа, который непосредственно связан с содержанием его правового статуса, является то, что он объединяет в своем лице все местное общество и уполномоченный им на решение важнейших вопросов его жизнедеятельности.

В наибольшей степени правовой статус представительских органов местного самоуправления кроме перечисленного оказывается в закрепленном в законе перечнью вопросов исключительного ведания советов, то есть таких вопросов, которые вправе решать лишь представительские органы самоуправления и никакие другие. Именно это гарантирует ведущую роль представительских органов среди всех других органов местного самоуправления.

Следовательно, правовой статус представительского органа местного самоуправления определяется не только совокупностью его прав и обязанностей, определенных Конституцией и законами Украины и другими нормативно-правовыми актами. Поэтому можно предложить такое определение понятия правового статуса представительского органа местного самоуправления.

Правовой статус представительского органа местного самоуправления в Украине (советы) заключается в том, что этот выборный орган территориального общества е одним из основных элементов местного самоуправления, который имеет собственную, определенную им самим структуру и который относительно самостоятельно осуществляет предоставленные ему законом полномочий, на основании функционального разграничения их между территориальным обществом и органами, которые он образует.