2017-12-16
4290
Институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, более известный в других странах как омбудсмен был введен в Российской Федерации Законом об Уполномоченном по правам человека в 1997 г. Основная задача Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (далее — Уполномоченный) — защита прав и свобод граждан по их жалобам на решения, а также на действия или бездействие государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, когда податель жалобы уже оспаривал их в судебном или административном порядке, но не согласен с принятыми мерами.
Уполномоченный и все работники его аппарата признаются служащими государственного органа с правами юридического лица (ст. 37 Закона об Уполномоченном по правам человека). Аппарат Уполномоченного организует работу по различным направлениям: юридическое, организационное, информационно-справочное, аналитическое и др. Финансирование этой деятельности осуществляется из средств федерального бюджета.
Следует отметить, что конституциями (уставами) субъектов РФ предусматривается возможность в законодательном порядке учреждать должность уполномоченного по правам человека в субъекте РФ при финансировании деятельности уполномоченного и его аппарата за счет средств бюджета субъекта РФ. Во время встречи с региональными омудсменами 16 августа 2012 г. Президент Российской Федерации В.В. Путин предложил войти с инициативой в Государственную Думу и сделать институт Уполномоченного по правам человека обязательным для каждого региона[7].
Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации назначается на должность и освобождается от нее Государственной Думой Федерального Собрания РФ при проведении тайного голосования большинством голосов от общего числа депутатов.
Претендовать на эту должность могут граждане Российской Федерации, достигшие 35-летнего возраста, имеющие познания в области прав и свобод человека и гражданина, опыт их защиты (ст. 6 Закона об Уполномоченном по правам человека).
Правом представлять предложения о кандидатуре имеют Президент РФ, Совет Федерации РФ, депутаты Государственной Думы и депутатские объединения. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации может занимать эту должность не более двух сроков подряд каждый продолжительностью по пять лет (ст. 7 и 10 вышеуказанного Закона).
Следует обратить внимание, что Законом об Уполномоченном по правам человека в ст. 11 предусмотрен ряд мер, направленных на обеспечение независимости деятельности Уполномоченного. Так, он не может быть депутатом Государственной Думы или депутатом законодательного (представительного) органа субъекта РФ, или членом Совета Федерации, находиться на государственной службе, заниматься другой как оплачиваемой, так и не оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и творческой. Уполномоченный не вправе заниматься политической деятельностью, быть членом политической партии или иного общественного объединения, преследующего политические цели.
При осуществлении своих обязанностей Уполномоченный независим и не подчиняется каким-либо государственным органам и должностным лицам (ст. 2 Закона об Уполномоченном по правам человека). Деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод (ст. 3 указанного Закона), т.е. его деятельность не отменяет решений компетентных органов, действующих в пределах своих полномочий и не может ограничивать компетенцию любого государственного органа, обеспечивающих в предусмотренных соответствующими законами формах и процедурах защиту и восстановление нарушенных прав и свобод граждан.
В целях обеспечения независимости деятельности Уполномоченного законодатель предусматривает ряд обеспечительных мер. Уполномоченный по правам человека:
— обладает неприкосновенностью в период исполнения обязанностей;
— без согласия Государственной Думы РФ не может быть привлечен в судебном порядке к административной или уголовной ответственности, задержан, арестован, подвергнут обыску, за исключением случаев задержания на месте преступления, а также подвергнут личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других лиц (ст. 12 Закона об Уполномоченном по правам человека).
Неприкосновенность Уполномоченного распространяется на его жилое и служебное помещения, багаж, личное и служебное транспортные средства, переписку, используемые им средства связи, а также на принадлежащие ему документы.
Оплата труда, медицинское, социальное и иное обслуживание Уполномоченного производится в том же порядке, как и для должностных лиц, занимающих государственные должности в Российской Федерации.
Все эти меры предусматриваются с целью обеспечить эффективное использование Уполномоченным своих полномочий по защите прав и свобод граждан[8].
Правовые основы деятельности Уполномоченного составляют многочисленные нормативные правовые акты: Конституция РФ; Закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»; Закон о Конституционном Суде; постановление Верховного Совета РСФСР от 22 ноября 1991 г. № 1920-1 «О Декларации прав и свобод человека и гражданина, указы Президента РФ от 25 октября 1999 г. № 1429 «О Межведомственной комиссии Российской Федерации по делам Совета Европы» и от 11 января 1995 г. № 32 «О государственных должностях Российской Федерации»; постановления Правительства РФ от 17 июля 2000 г. № 530 «О Правительственной комиссии по делам соотечественников за рубежом» и от 23 ноября 1999 г. № 1285 «Об изменении состава Межведомственной комиссии по делам несовершеннолетних при Правительстве Российской Федерации», приказ Минюста России от 12 мая 2000 г. № 148 «Об утверждении Правил внутреннего распорядка следственных изоляторов уголовно-исполнительной системы министерства юстиции Российской Федерации», а также международные документы: Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г.; Заключение № 193 по заявке России на вступление в Совет Европы (Страсбург, 25 января 1996 г. и др.
Деятельность Уполномоченного по правам человека должна способствовать:
— восстановлению нарушенных прав гражданина[9];
— совершенствованию законодательства РФ о правах и свободах человека и гражданина, и приведении его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права[10];
— реализации требований международных договоров, конвенций о правах и свободах человека, ратифицированных нашим государством[11];
— координации международного сотрудничества в обеспечении прав и свобод граждан;
— совершенствованию форм и методов защиты прав и свобод граждан;
— взаимодействию государственных органов и общественных организаций в области защиты прав и свобод граждан[12];
— правовому просвещению и правовому воспитанию в сфере защиты прав и свобод граждан.
Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации имеет право рассматривать не только жалобы граждан Российской Федерации, но и жалобы иностранных граждан, а также лиц без гражданства, которые находятся на территории РФ (ст. 15 Закона об Уполномоченном по правам человека).
Непременным условием для подачи жалобы Уполномоченному является предварительное обжалование решения или действия (бездействия) государственного органа, органа местного самоуправления, должностного лиц или государственного служащего в судебном или административном порядке. Если принятое по жалобе решение не устраивает заявителя, он имеет возможность обратиться с жалобой по поводу нарушенных его прав и свобод непосредственно к Уполномоченному.
Однако Закон предусматривает одно исключение: Уполномоченный не рассматривает жалобы на решения палат Федерального Собрания РФ и на решения законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ (ст. 16 Закона об Уполномоченном по правам человека). Жалоба, принимается к рассмотрению при соблюдении заявителем ряда требований. Она должна содержать:
— сведения о подателе жалобы (фамилию, имя, отчество, место жительства и т.п.);
— изложение существа решений или действий (бездействия), нарушивших или нарушающих, по мнению заявителя, его права и свободы;
— в качестве приложения копии решений административных и судебных органов по существу ранее поданной заявителем жалобы.
Жалоба принимается к рассматриванию при соблюдении сроков, если со дня нарушения прав и свобод заявителя либо со дня, когда ему стало известно о нарушении его прав, прошло не более одного года (ст. 17 Закона об Уполномоченном по правам человека).
Указанный Закон предусматривает дополнительные гарантии в случае подачи жалобы Уполномоченному по правам человека лицами, находящимися в местах принудительного содержания. Поданные ими жалобы просмотру администрацией не подлежат и должны быть направлены адресату в течение 24 часов с момента поступления ее от подателя жалобы (ст. 19).
Рассмотрев поступившую жалобу, Уполномоченный в зависимости от установленных обстоятельств, характера допущенного нарушения и соблюдения подателем жалобы требований к ее содержанию вправе:
— принять жалобу к рассмотрению по существу;
— разъяснить заявителю, какие, предусмотренные действующим законодательством РФ, средства он может использовать для восстановления своих нарушенных прав;
— передать жалобу государственному органу, органу местного самоуправления, должностному лицу, которые вправе разрешить поставленные в жалобе запросы в соответствии с предоставленной им компетенцией;
— отказать в принятии жалобы к рассмотрению, если она не относится к компетенции Уполномоченного по правам человека либо если подателем не соблюдены условия подачи жалобы. При этом отказ в приеме жалобы к рассмотрению должен быть мотивированным, а решение Уполномоченного об отказе в приеме жалобы для разрешения обжалованию не подлежит.
О принятом решении Уполномоченный сообщает заявителю в 10-дневный срок (ст. 20 вышеназванного Закона).
При приеме жалобы к рассмотрению Уполномоченный сообщить в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, решение, действие или бездействие которого обжалованы, о том, что жалоба принята и будет рассмотрена. При этом он вправе обратиться в компетентные органы за содействием в проведении проверки обстоятельств, которые необходимо выяснить для объективного рассмотрения жалобы и принятия законного и обоснованного решения. Однако Закон в ст. 22 прямо указывает, что проверка этих обстоятельств не может быть поручена государственному органу, органу местного самоуправления, должностному лицу, решение, действие или бездействие которого обжалуются.
В случае поступления информации о массовых и грубых нарушениях прав и свобод граждан либо в случаях, имеющих особое общественное значение или связанных с необходимостью защиты интересов граждан, которые в силу сложившихся обстоятельств не способны самостоятельно использовать предусмотренные действующим законодательством правовые средства зашиты, Уполномоченному по правам человека предоставлено право по собственной инициативе принять соответствующие меры в пределах своей компетенции по защите прав и свобод граждан (ст.21). При этом он вправе обратиться к компетентным государственным органам или должностным лицам за содействием (ст. 22).
Кроме того, Уполномоченный вправе выступить с докладом по этим фактам на очередном заседании Государственной Думы а также обратиться с предложением о создании парламентской комиссии по расследованию фактов нарушения прав и свобод граждан и о проведении парламентских слушаний, приняв непосредственное участие в этом, либо участвовать в работе комиссии и проводимых слушаниях через своего представителя (ст.32).
В ходе проверки обстоятельств, которые необходимо выяснить для правильного разрешения жалобы, Уполномоченному по правам человека предоставлено право:
— беспрепятственно посещать все органы государственной власти и органы местного самоуправления;
— участвовать в заседаниях коллегиальных органов этих организаций;
— беспрепятственно посещать предприятия, организации и учреждения, независимо от их форм собственности и организационно-правовых форм образования, а также воинские части и общественные организации;
— истребовать и получать от государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц и от всех государственных служащих необходимые для разрешения жалобы сведения, документы и материалы;
— получать объяснения по вопросам, затрагиваемым в жалобе, от должностных лиц и государственных служащих, кроме судей, рассматривавших в судебном порядке дела, материалы, связанные с поданной жалобой;
— проводить как самостоятельно, так и совместно с компетентными государственными органами проверку деятельности органов и лиц, решения, действия или бездействия которых обжалуются заявителем;
— давать поручения соответствующим государственным учреждениям о проведении экспертиз или о подготовке заключений специалистов, по вопросам, которые необходимо выяснить для рассмотрения жалобы;
— знакомиться с уголовными, гражданскими и административными делами, решения по которым вступили в законную силу, для выяснения вопросов, поставленных в жалобе;
— знакомиться с прекращенными производством делами и материалами, по которым отказано в возбуждении уголовного дела, если в жалобе ставится вопрос о нарушении прав и свобод гражданина при принятии такого решения (ст. 23 Закона об Уполномоченном по правам человека).
Все должностные лица обязаны беспрепятственно и без оплаты предоставлять Уполномоченному по правам человека запрашиваемые им материалы и справки, документы и иную информацию, необходимые для проверки фактов, излагаемых заявителем в жалобе. При этом указанный Закон обязывает исполнять также запросы и направлять материалы Уполномоченному по правам человека в срок не позднее 15 дней со дня получения запроса (ст.34).
Закон также позволяет Уполномоченному при выполнении своих обязанностей воспользоваться правом безотлагательного приема его руководителями и должностными лицами всех организаций и учреждений на всей территории РФ (ст.23).
Уполномоченному по правам человека Закон предоставляет право отказаться от дачи свидетельских показаний как по уголовному, так и по гражданскому делу об обстоятельствах, ставших ему известными в связи с выполнением своих обязанностей при разрешении жалоб (ст.24).
В целях обеспечения объективности при рассмотрении жалоб Уполномоченный наряду с выяснением самостоятельно либо при содействии компетентных государственных органов вопросов, поставленных в жалобе, обязан предоставить возможность государственному органу, органу местного самоуправления, должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуется, дать объяснения по затронутым в жалобе вопросам и мотивировать свои действия при рассмотрении вопроса, обжалованному заявителем Уполномоченному.
Если в ходе проверки жалобы факты нарушения прав человека подтвердились, Уполномоченный обязан принять меры в пределах своей компетенции, установленной Законом об Уполномоченном по правам человека.
Уполномоченный не наделен властными полномочиями по восстановлению нарушенных прав заявителя. Однако названный Закон обязывает его направлять государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, в решении, действии или бездействии которых, выявлен факт нарушения прав и свобод человека, свое заключение по итогам проверки жалобы, в котором изложить рекомендации о возможных и необходимых мерах по реальному восстановлению нарушенных прав и свобод гражданина, подавшего жалобу Уполномоченному (ст. 27). В этом случае они обязаны в месячный срок рассмотреть предложенные рекомендации и о принятых мерах сообщить в письменной форме Уполномоченному. По результатам рассмотрения жалобы Уполномоченному также предоставлено право:
— обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, нарушенных решением или действием либо бездействием государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица;
— лично, либо через своего представителя участвовать в процессе в установленных законом формах при разрешении такого заявления;
— обращаться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства, либо уголовного дела в отношении должностного лица в решении, действии или бездействии которого усматриваются нарушения прав и свобод человека;
— обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проведении проверки вступившего в силу решения, приговора суда, определения или постановления суда, либо постановления судьи с целью проверки сведений о нарушении прав и свобод человека при разрешении дела;
— присутствовать при судебном заседании при рассмотрении этого дела в порядке надзора;
— обратиться в Конституционный Суд РФ с жалобой на нарушение прав и свобод граждан законом, применяемым или подлежащим применению в конкретном деле, с целью проверки его соответствия Конституции РФ (ст. 29).
Уполномоченный по правам человека систематически изучает и анализирует информацию о нарушении прав и свобод граждан, обобщает итоги рассмотрения поступивших жалоб. На этой основе он имеет право направлять в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам предложения по совершенствованию законодательства и практики его применения по защите прав и свобод человека.
По окончании календарного года Уполномоченный готовит доклад о своей деятельности и направляет его Президенту РФ, в Государственную Думу и Совет Федерации Федерального Собрания РФ, Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный и Высший Арбитражный суды РФ, Генеральному прокурору РФ, Председателю Следственного комитета РФ (п. 1 ст. 33 Закона об Уполномоченном по правам человека).
Этот доклад подлежит обязательному опубликованию в официальном издании — «Российская газета»[13].
Уполномоченный по правам человека также может представлять в Государственную Думу Федерального Собрания РФ специальные доклады по отдельным вопросам обеспечения прав и свобод человека. Эти доклады могут быть по решению Уполномоченного опубликованы как в «Российской газете», так и в других изданиях.
Деятельность Уполномоченного является действенной гарантией государственной защиты прав и свобод граждан, гарантией их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами, способствует претворению в жизнь ст. 2 Конституции РФ, закрепляющей одну из фундаментальных основ функционирования Российского государства — человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина является обязанностью государства.
