Политика, направленная на создание социально-активного общества

Общая цель политики социально-активного общества состоит в том, чтобы поддерживать активных, уверенных в себе, самостоятельных граждан. В странах ЕС и ОЭСР социально-активное общество считается лучшим и практически единственным способом борьбы с бедностью и социальным исключением (ОЭСР, 1990). Под влиянием рекомендаций ОЭСР (1994) и Европейской Комиссии (1997), призыв к изменению - от пассивного подхода к активным мерам относительно занятости в пределах социальных систем - стал очень популярным. При этом надо учесть, что термин «активный» используется для того, чтобы подчеркнуть желание и возможность обучения и дальнейшего трудоустройства, а термин «пассивный» используется с целью обозначить преимущественное стремление граждан к социальным гарантиям, что позволяет быть в определенной мере бездеятельным. Использование этих терминов обеспечивает особенно четкое выражение политического контекста (Shmidt, 2000). Политические формулировки «активные» и «пассивные» настолько закрепились терминологически, что вопросы необходимости компенсации вдруг исчезли из политической повестки для тех, кто имеет мало потенциальных возможностей для собственных усилий достижения каких-либо позиций на рынке труда (Sinfield, 1997, 2001).

Иными словами, активное общество начиналось, прежде всего, с активного рынка труда, поскольку «быть уверенным в себе» означало прежде всего «быть уверенным в работе», причем не только в ее наличии, но и в долгосрочной занятости и перспективах дальнейшего карьерного роста. Безусловно, активная политика в отношении рынка труда – не новое явление в европейских странах, да и вообще в мире. Однако существует четкое разграничение между «старой» активной политикой относительно рыка труда и «новой» политикой активизации.

Самое существенное отличие в том, что обращение к активному обществу предполагает взаимосвязь между различными видами социальных систем (схем) защиты и участием на рынке труда. Таким образом, как бы стираются строгие различия между политикой в отношении рынка труда и социальной политикой, поскольку активное общество стремится к тому, чтобы сделать всех граждан активными, независимо от личного уровня благосостояния.

Как каждая страна будет достигать целей – дело каждого государства, в соответствии с его историческим прошлым, национальными и культурными традициями, уровнем благосостояния. Очевидно, что достижение общих целей будет проходить через разнообразие форм и способов, в конечном варианте через различные модели, схемы, которые уже сейчас достаточно хорошо прослеживаются и анализируются.

Американский вариант. Программа социального обеспечения США имела целью «заменить благосостояние вообще на «работу для собственно благосостояния» (Walker, 1999). Эта модель политики была поддержана в англосаксонских странах (прежде всего, в Великобритании, Австралии, Новой Зеландии). Но такая модель не очень эффективна в борьбе с бедностью, поскольку такая система обеспечения вынуждает людей находиться как бы на «дне» трудового рынка, на низкооплачиваемых рабочих местах и с малыми возможностями повышения квалификации или получения новой работы или профессии.

В течение последнего десятилетия ХХ века многие европейские государства благосостояния начали приспосабливать некоторые виды политики активизации в своих социальных политиках, особенно борьбы с безработицей. Новая активная линия на трудовом рынке и в социальной политике вводилась под разными названиями в разных европейских государствах. Эти активные меры имели важное значение в преобразовании систем благосостояния и стимулировании или принуждении безработных и других слоев населения, получающих социальные пособия, к участию в рынке труда.

В большинстве исследований прослеживаются два типа подходов в различных типах политики активизации и систем социального обеспечения. Это, например, «работа сначала» или «социальные инвестиции» (Barbier, 2004), «санкции» или «стимулы» (европейская Обсерватория занятости, 1997), «усилия» или «активация» (Европейский Фонд, 1999) и «сокращение существующих прав» и «расширение возможностей». «Работа сначала» - подход, связанный с либеральными государствами всеобщего благосостояния, «социальные инвестиции» - со скандинавскими государствами всеобщего благосостояния. Барбье приводит в качестве двух полярных примеров в Европе Великобританию, в качестве образца чистой формы социального обеспечения, и Данию как пример чистой формы «социальных инвестиций» (Barbier, 2004).

Британский вариант социального обеспечения имеет тенденцию к ограничению к выгодам, поскольку уровни компенсации постоянно уменьшаются, выплаты платежей ограничиваются и т.д., в то время как датский подход предполагает улучшение возможностей трудоустройства через обучение, обретение лучших навыков работы, обретение опыта. Другими словами, расходы на так называемые пассивные меры все время урезаются, а на «активные» растут.

Датская модель. «Чудо работы» было создано на датском рынке труда, когда вводилась европейская стратегии занятости (1998). Один из видимых результатов – сокращение безработицы с 12% в 1993 г. до 5% в 2002 г. и рост полной занятости среди населения. В результате, датская модель была названа лучшей в Европе в области социальной и трудовой рыночной политики (Torfing, 2003). Термин «activation» впервые официально был введен в датскую социальную политику занятости, начиная с 70-х годов, а в 1998 году принят «Закон об активной социальной политике», согласно которому активация распространялась почти на всех безработных граждан, получающих социальную помощь, независимо от их личных и социальных проблем. Это стало основой новой датской активной линии. Главный принцип – безработные люди в обмен на социальные выплаты должны участвовать в действиях, которые приближают их к трудовому рынку и выгодны как для безработных семей, так и для общества в целом (Rosdahl and Weise, 2001). Активные меры стали и правом, и обязанностью претендентов на социальную помощь, несоблюдение этих правил вело к частичному уменьшению помощи.

Кроме того, в «Законе об активной социальной политике» разъяснялось, что активизация претендентов на социальную помощь - это больше, чем просто преодоление безработицы. Прежде всего, это социальная активизация гражданина, а потому меры, принимаемые в рамках этой политики, должны улучшить их качество жизни и препятствовать росту социальных и личных проблем. Среди скандинавских стран у Дании самые строгие правила для получения пособий по безработице. В то же самое время, обязательства безработных и их представление на рынке труда достаточно высоки.

Европейские исследования эффективности политики активности. Как правило, исследования показывают, что интеграция на рынке труда намного эффективнее для тех, кто получает пособия по безработице, чем для тех, кто получает только социальную помощь. Но есть и некоторые сложности, не позволяющие пока сделать необходимые заключения: например, были ли меры по активизации безработных успешными в каждом отдельном случае, или какие условия были бы у безработных, не получивших предложения по работе, в условиях, когда общие показатели занятости постоянно растут. Не так давно была сделана попытка предпринять такого рода исследования при эконометрическом анализе. Были изучены три типа эффектов: мотивация, когда безработные находят или бросают работу до того, как возникает обязательство работать; когда безработные неактивны в поиске работы; интенсивное участие в программе активизации, когда в результате своей активности безработные получают работу. При всех допустимых погрешностях получилось, что мотивационный эффект активизации очень высок, и вероятность найти работу для безработного значительно увеличивается еще до обязательства участвовать в проводимой политике. Однако на сегодняшний день это применимо лишь к безработным гражданам, находящимся в страховой схеме. Были сделаны попытки оценить экономическое воздействие Датской активизационной политики. Такие оценки основываются на простой модели, когда затраты на политику активизации связываются с позитивным результатом занятости в этом процессе и таким образом снижаются затраты на перераспределение доходов в пользу безработных. Но есть побочные результаты, которые трудно оценивать. Подсчитано, что стоимость датской активизационной политики - около 20 биллионов датских крон. В соответствии с данными европейского совета результат политики занятости пока не соответствует ее стоимости и составляет около 6 биллионов. Однако оценки, сделанные датским национальным институтом социальных исследований, показывают позитивное влияние датской активизационной политики на экономику (Larsen, 2005).