Президентская власть и Конгресс

В реальной истории США Новейшего времени взаимоотношения основных государственных властей сложились несколько иначе, чем это было предписано нормами Конституции. На протяжении XX в. политическая жизнь страны характеризовалась соперничеством президентской власти и представительного органа — Конгресса за доминирование в решении государственных дел. Сопер­ничество это было тем более значительным, что далеко не всегда (по результатам выборов[32]) президент в своей политике мог опираться на большинство своей партии в обеих палатах Конгресса. Только в 1930-е гг., в конце 1940-х, первой половине 1950-х гг. и в первый срок президентства Р. Рейгана (1980-1984 гг.) президентская партия располагала значительным большинством в Палате представителей и Сенате одновременно.

Основанием для такого соперничества был рост значения прези­дентской власти и полномочий, как бы переданный по наследству от XIX в. На протяжении XX в., особенно в силу разного рода си­туативных и военных обстоятельств, положение президента в госу­дарстве и его полномочия выросли, соответственно сократив воз­можности влияния Конгресса на многие важные стороны государст­венной политики. Фактический статус президента стал выше конституционного, поэтому все чаще стали говорить об «импер­ской президентской власти». Одним из основных источников рос­та значения президентской власти стали его внешнеполитические полномочия, особо значимые в ходе войн, по­стоянным участником которых на протяжении XX в. были США. В связи с участием в войне, кризисами за президентом были рядом законов закреплены и чрезвычайные полномочия (1933 г., 1941 г., 1942 г., 1950 г., 1970 г., 1971 г.), которые затем позволяли практически неограниченно контролировать развитие стратегически важных отраслей экономики, экспорт США (вклю­чая экспортную деятельность частных лиц). За исполнительной властью была признана привилегия не информировать Конгресс о предпринятых действиях, включая право отстранения должностных лиц; в 1974 г. это было признано Верховным судом конституционным. Особенно важным стало установившееся с 1921 г. преимущество исполнительной власти в вопросах формиро­вания и исполнения бюджета: активная бюджетная инициатива могла исходить только от президента. Палата представи­телей могла лишь согласиться с этим или отказать, притом что за правительством сохранялась возможность удержания ассигнований в общих рамках учрежденного бюджета.

Президентская власть увеличила свое прямое законода­тельное значение (вообще не предусмотренное Конституцией). С 1920-1930-х гг. существенно сократилось количество вето прези­дента на; постановления и законы Конгресса. Однако в компенсацию этой стороны влияния президента на законотворчество сформирова­лась собственная система нормативных актов прези­дента, который вправе издавать: 1) исполнительные приказы по практически любым вопросам функционирования государственного аппарата и даже взаимоотношений государства и граждан; 2) прави­ла и положения деятельности государственных органов; 3) прокла­мации (в т. ч. административные) о направлении деятельности ад­министрации; 4) планы реорганизации, которые считались обяза­тельными к исполнению. Первые практически приобрели значение наравне с законами Конгресса, и число их было весьма большим —• до 11 тыс. действующих актов на конец XX в.

Закрепление за президентом чрезмерных полномочий вызвало противодействие Конгресса, особенно сильное в 1960-1970-е гг. Пре­зидентская власть частично была возвращена в конституционные пределы, и государственно-политическая жизнь США с 1974-1975'гг. характеризовалась преобладанием руководящей роли Конг­ресса. Специальной резолюцией Конгресса (7 ноября 1973 г.) право президента начинать войну было ограничено обязанностью «коллек­тивного суждения», т. е. согласования решений с Конгрессом. Для ограничения неподконтрольной деятельности президента Конгресс ввел в практику оговорки о своем праве законодательного вето на решения исполнительной власти по тем или иным конк­ретным полномочиям, особенно если таковые ей были специально делегированы. В 1983 г. эта практика была признана Верховным судом неконституционной, однако в тот период она послужила дейст­венным орудием сокращения влияния президентской власти.

В последние десятилетия XX в. увеличилось проводимых Конг­рессом число специальных расследований деятельности администра­ции по самым разным ее сторонам, включая действия военных, спецслужб и разведывательных органов. Эти расследования также стали орудием обеспечения подконтрольности исполнительной вла­сти и возвращения государственного преобладания к Конгрессу. В 1977 г. были ограничены полномочия президента (ранее, с 1939 г., практически абсолютные) по реорганизации правительственного ап­парата.

Организация и деятельность Конгресса в главном остались таки­ми же, как сложились к концу XIX в. С 1912 г. число депутатов в Палате представителей стало постоянным — 435; это было зафикси­ровано законами 1929 и 1941 гг. (на конец XX в. квота представи­тельства населения составила 520 тыс. для выборов одного депута­та). Сенат достиг численности в 100 сенаторов. Хотя эта вторая па­лата Конгресса по-прежнему вызывала упреки в не демократично­сти ее образования и в том, что в ней конституционно доминируют меньшинство американского населения и наименее развитые штаты (по сути, 17% населения страны, проживающее в 26 штатах, деле­гировало 52 сенатора).

Как и к концу XIX в., преобладающей формой деятельности Конгресса оставалась работа разного рода комитетов палат. Их ви­ды и количество стабилизировались, законодательные акты закре­пили за некоторыми даже самостоятельные полномочия и особый статус. Новшеством стало оформление в структуре Конгресса пар­тийных комитетов, выполняющих организационную роль для депутатов своих партий. Для Демократической партии важней­шими были рулевые и политические комитеты (по 2 в Палате пред­ставителей и Сенате), а также комитет по проведению избиратель­ных кампаний. Для Республиканской — политические и комитеты комитетов, которые разрабатывали политическую стратегию пар­тии, определяли участие депутатов от партии в структурных под­разделениях Конгресса. Количество постоянных комитетов, где проходила основная работа по подготовке законодательства и коор­динации действий с исполнительной властью, с середины XX в. ос­тавалось практически неизменным: Акт о легислатуре (1946) закре­пил существование 20 (затем 22) постоянных комитетов для Палаты представителей и 16 — для Сената. Наиболее важными стали коми­теты по ассигнованиям (с дополнительным подразделением по от­раслям хозяйства), правил (т. е. соблюдения процедуры работы Па­латы). При реорганизации в 1946 г. Конгресс резолюцией закрепил пожелание членам Палаты представителей принимать участие в ра­боте не более чем одного, а сенаторам — не более двух важнейшие постоянных комитетов. Однако множественность участия конгрессменов в разных сторонах государственной деятельности возродилась в виде работы т. н. подкомитетов: к 1974 г. в Палате представите­лей их насчитывалось 133, в Сенате — 147; нередки были случаи, когда конгрессмен был членом более чем 20 подкомитетов. Со вре­менем именно подкомитеты вышли на первый план в разного рода расследованиях Конгресса и в общем контроле за деятельностью ад­министрации, вплоть до контроля назначения кадров.

Одним из важных внутренних вопросов деятельности конгресса в последние десятилетия XX в. стало возрастание контроля за финан­совой независимостью конгрессменов. Были ограничены их права заниматься коммерческой деятельностью, даже получать авторские гонорары. 27-я поправка к Конституции (1992) установила, что ре­шения конгрессменов об увеличении своего вознаграждения вступа­ют в силу только со следующего созыва Конгресса.