Коллегии являлись частью огромного бюрократического механизма, которому неизменно сопутствовала волокита. Даже по требованию Сената коллегии не спешили с ответом. В сенатских указах не редкостью было следующее заявление: «По е. и. в. указу Правительствующий Сенат... приказали оное дело взять в Сенат, а того дела по указу не отпустили... Для взятия оного дела послать повторный указ»[171]. Между первым и повторным указами проходило 2—3 года.
Область непосредственных взаимоотношений Сената с местными учреждениями была ограничена. Губернаторы могли обращаться в Сенат только по делам, не подведомственным ни одной из коллегий: «...яко о начатии войны, мора, какого за-мешания (бунта) или каких припадков»[172]. Руководящая роль Сената по отношению к местному правлению выражалась в том, что он назначал должностных лиц местной администрации. Кроме того, «для смотрения всяких дел в губерниях и провинциях» указом от 4 апреля 1723 г. предписывалось посылать каждый год из числа сенаторов по одному, «да при нем из каждой коллегии по одному человеку». Образовывалась, таким образом, своего рода контрольная комиссия. Ее обязанностью было разъезжать по губерниям и провинциям и смотреть, «чтоб во всяких делах была правда». Члены комиссии получали инструкцию. В том же случае, если «от них кому учинятся неправый суд или какое неправое решение и их инструкции преступление», жалоба подавалась в Сенат.
Таким образом, можно выделить три основных момента в развитии высшего государственного органа общей компетенции: 1) от Боярской думы к Консилии министров (1689— 1704гг.); 2) от Консилии министров к Сенату (1704—1711 гг.); 3) Сенат (1711 — 1725 гг.). Каждый из этих этапов был шагом на пути преодоления пережитков сословно-представительной монархии, на пути бюрократизации государственного аппарата. Решающее значение в этом имело создание Сената. Законодательная регламентация устава, компетенции, взаимоотношений с монархом и нижестоящими государственными учреждениями, установление бюрократических принципов личной выслуги и ответственности перед царем — таковы важнейшие черты, отличавшие Сенат от его предшественниц — Боярской думы и Консилии министров.
5.3. Приказный строй в конце XVII — первой четверти XVIII в.
Система центральных органов государственного управления в конце XVII — первой четверти XVIII в. переживала период своего становления как аппарата управления абсолютистским государством.
Весьма существенным переменам подверглась организационная структура приказного управления[173]. Появились новые приказы, отличавшиеся от приказов XVII в. по предмету и кругу деятельности (Военный, Адмиралтейский, Ратуша, Ближняя канцелярия, Рудный, Преображенский, Монастырский). Ряд приказов был ликвидирован. Особое значение имело упразднение так называемых областных приказов, занимавшихся вопросами местного управления. Это позволило более четко разграничить функции центральных и местных органов, способствовало бюрократизации государственного аппарата, созданию стройной системы подчиненности органов. Как в новых, так и в старых учреждениях наблюдалась тенденция к консолидации ведомств с однородными функциями.
Важное место в системе органов завершавшего свое оформление абсолютизма принадлежало органам управления военно-бюрократическим аппаратом. Развитие органов управления военного ведомства находилось в тесной связи с развитием новых форм организации вооруженных сил Русского государства.
Известно, что самодержавно-крепостническое государство использовало свои вооруженные силы не только против внешних врагов. Вооруженные силы составляли существенную часть механизма внутреннего подавления. Например, армия использовалась для разгрома Стрелецкого и Булавинского восстаний. Не случайно поэтому вопросы организации и управления армией и флотом привлекали самое пристальное внимание правительства. В одном из указов Петр I писал: «Мы наипаче старались о наилучшем учреждении военного штата, яко опоры нашего государства»[174].
К. Маркс и Ф. Энгельс, изучая историю феодальных государств, отмечали, что вместе с развитием и укреплением королевской власти зарождались регулярные армии, являвшиеся важнейшей опорой монархов во внутренней и внешней политике. Характеризуя армию французских королей, классики марксизма указывали на ряд признаков регулярных армий складывавшегося абсолютизма. Важнейшими среди них являлись: постоянная военная служба, т. е. пребывание в рядах армии не только в военное, но и в мирное время; государственное содержание армии; комплектование армии на основе регулярных наборов; единообразное устройство и управление армией, установленное центральной властью.
Русская армия в конце XVII — первой четверти XVIII в. развивалась как регулярная армия абсолютистского государства. С конца XVII в. на войсковых знаменах стал изображаться государственный герб (двуглавый орел), что символизировало связь самодержавия с военной силой.
Процесс унификации вооруженных сил в начале XVIII в. обусловил централизацию управления ими.
Одновременно с началом формирования первых полков регулярной армии (1699—1700 гг.) образовалось три новых военных ведомства — «адмиралтейца», «генерал-провианта» (на базе приказа Житных дворов) и «генерал-комиссара» (на базе объединенных Иноземского и Рейтарского приказов). Вскоре они были преобразованы в приказы — Адмиралтейский, Провиантский, Военных дел.
Приказ Военных дел занимался вопросами организации регулярной армии. Он стал главным органом по созданию регулярного войска, используя при этом контингенты, комплектовавшиеся им сам.им и другими приказами — Поместным, Монастырским, Разрядным.
Переход к новой системе комплектования — рекрутским наборам — и потеря боевого значения поместным войском привели к тому, что Разрядный приказ утратил функции по заведованию службой феодалов (так как дворяне занимали теперь должности в регулярной армии, выйдя из ведомства Разрядного приказа) и высшие военно-организационные функции по управлению армией (поскольку Большой полк — ядро походного войска — превратился во второстепенный корпус и впоследствии изжил себя). В ходе губернской реформы 1708 г. Разрядный приказ был лишен большинства распорядительных функций. В 1711 г. вместо Разрядного приказа был учрежден в составе канцелярии Сената разрядный стол.
Большие изменения произошли в области военно-морского управления. Адмиралтейский приказ совместно с образованным 11 декабря 1698 г. для заведования службой иностранных моряков Военно-морским приказом ведал строительством кораблей и другими специфическими флотскими задачами.
Для сосредоточения высшей морской администрации в Петербурге в 1712 г. образована Военная морского флота канцелярия, на которую возложено бывшее до этого момента в ведении Адмиралтейского приказа управление морскими и сухопутными чинами флота, их довольствие, обмундирование и производство «суда и расправы». В ее же ведение отдана аптека и вопросы материального обеспечения госпиталей. Оставшийся в Москве Адмиралтейский приказ постепенно утрачивал свое значение.
В системе управления армией и флотом существовали специальные органы, ведавшие вооружением.
С началом Северной войны арсеналом русского войска и центральной комиссией по приобретению заграничного оружия стала Оружейная палата[175].
Снабжением армии артиллерийской частью и порохом ведал Пушкарский приказ, преобразованный летом 1701 г. в Приказ артиллерии во главе с генералом-фельдцейхмейстером. Это свидетельствовало о стремлении правительства порвать со старыми формами управления артиллерией, которую после поражения под Нарвой предстояло создать заново.
Постоянная необходимость снабжать растущую регулярную армию обусловила возникновение в системе военного управления комиссариатских органов, занимавшихся вопросами материального обеспечения армии и флота.
Для этих целей в 1701 г. был образован особый полевой орган — Военный шатер. Постепенно число военных шатров увеличивалось: они создавались в районах сосредоточения больших масс войск. Указом от 17 декабря 1707 г. устанавливалась обязательность комиссариатской службы в войсках.
Дальнейшее развитие комиссариата было связано с его обособлением от Приказа военных дел. Этот процесс начался уже в 1705 г. В октябре 1707 г. создана должность генерал-кригс-цаль-мейстера, «который имеет на всю кавалерию денежное жалованье принимать». В 1707 г. появились особые территориальные канцелярии комиссанатских дел (в Гродно, Смоленске, Санкт-Петербурге и т. д.). В обособлении комиссариата от Приказа военных дел проявилось противоречие бюрократического аппарата, ибо этот процесс не соответствовал основному направлению в развитии всего военного управления — усилению централизации.
В XVII в. главным органом по осуществлению внешней политики мирными средствами был Посольский приказ. Защита интересов Русского государства за границей осуществлялась временными посольствами.
Посольский приказ, как центральный орган государственного управления, был образован в 1549 г. Во главе его поставлен талантливый дипломат дворянин И. М. Висковатый. Хотя основное руководство внешней политикой сохранялось за царем и Боярской думой, Висковатому как «посольскому дьяку» было поручено непосредственное управление «посольским делом». В своих действиях он руководствовался только указаниями царя.
Посольский приказ, сосредоточив в своих руках все текущие дела, осуществлял общее руководство внешнеполитическими сношениями; ведал подготовкой и проведением предварительных переговоров с приезжавшими иностранными послами; представлял обоснование точки зрения русского правительства по основным вопросам переговоров, особенно в случае споров; составлял тексты заключаемых соглашений, наказы для русских послов за границей; принимал статейные списки возвращавшихся из поездки за границу и доводил их содержание до царя; вел переговоры с торговыми людьми о развитии внешнеторговых отношений; руководил почтовыми сношениями и придворными церемониями, занимался устройством прибывших в Москву послов и организовывал русские посольства в других странах. Посольский приказ ведал пограничными делами — пропуском через границу послов и гонцов, обменом пленных, разрешением пограничных споров. Под управлением Посольского приказа находились донские казаки и служилые татары, перешедшие на русскую службу после присоединения Казани, Астрахани и Сибири. В составе Посольского приказа были дьяки, подьячие, толмачи и др.
В XVII в. в зависимости от Посольского приказа находились приказы: Малороссийский, Великороссийский, Приказ княжества Смоленского и Литовского, Новгородская и Галицкая четверти. Во главе Посольского приказа стоял дьяк. Из руководителей Посольского приказа наиболее выдающимся был А. Л. Ордин-Нащокин.
Рост международных связей России в начале XVIII в. вызвал ряд нововведений в области управления по делам внешних сношений. Появляются постоянные дипломатические агенты, представлявшие русского монарха и аккредитованные от его имени, а также первые русские консулы за границей.
Вместе с,ростом постоянных представительств России за рубежом росло число иностранных миссий в России. В 1701 г. в Москве было 6 иностранных резидентов: датский, прусский, польский, баварский, сербский, волошский. В момент учреждения Коллегии иностранных дел в России находилось 11 представителей иностранных государств.
Развитие внешних сношений повлияло и на организацию Посольского приказа.
Преобразования начались созданием Походной канцелярии. Это была личная канцелярия царя: из нее исходили важнейшие распоряжения царя по всем отраслям управления и стекались на решение дела из всех ведомств, но вскоре ее основным назначением стало ведение дипломатических дел, почему к ее названию и прибавилось слово «посольская». К 1710 г. Посольская походная канцелярия окончательно основалась в Петербурге, превратившись из временного учреждения в постоянное, причем с 1709 г. называлась просто Посольской канцелярией. В период 1710—1718 гг. эта канцелярия получает значение главного органа по делам внешних сношений России.
Посольский приказ продолжал свое существование в Москве независимо от Посольской канцелярии. Но в новых условиях он имел лишь второстепенное значение: в его ведении находились административные и хозяйственные дела, но и в них его компетенция постепенно ограничивалась. В 1715 г. Посольский приказ лишился права выдавать заграничные паспорта. Канцлер Г. И. Головкин в 1715 г. писал секретарям приказа В. Ларионову и М. Шафирову: «Вы в Москве оставлены только для приему из губерний положенных денег и для исправления дел по присланным от нас письмам, а главное правление дел прилучается в Государственной Посольской канцелярии здесь, в Санкт-Петербурге; и вам никаких новых дел делать и ни из которых канцелярий ведомостей принимать и ответов чинить не приказано»[176].
Так постепенно расширялась компетенция Посольской канцелярии в ущерб компетенции Посольского приказа.
Создание Посольской канцелярии, которая действовала вначале как личная канцелярия царя, свидетельствовало о возросшей роли монарха в управлении делами внешних сношений. Старый Посольский приказ был оттеснен на второе место и постепенно терял свои функции.
Новая организация управления по делам внешних сношений способствовала проведению внешней политики, направленной к росту международного авторитета Русского государства.
Однако одновременное существование двух органов, ведавших «иностранные дела» (Посольская канцелярия и Посольский приказ) свидетельствовало о незавершенности процесса централизации.
После воссоединения Украины с Россией в 1654 г. сношениями с Украиной ведал Посольский приказ через специальную канцелярию.
31 декабря 1662 г. царским указом боярин П. М. Салтыков был назначен руководителем Малороссийского приказа. С 1663 г. руководитель Посольского одновременно возглавлял и Малороссийский приказ. Царский указ о назначении, например, А. С. Матвеева (1671 г.) руководителем Посольского приказа гласил: «А Малороссийского приказа ведать же, а сидеть в Посольском приказе».
В составе Малороссийского приказа были главный судья, дьяки, подьячие и толмачи. Малороссийский приказ под руководством Посольского приказа и лично царя осуществлял сложную дипломатическую политику, направленную на постепенное объединение разрозненных земель гетманств правого и левого берега Днепра и Запорожской Сечи и включение их в состав России.
Деятельность Малороссийского приказа направлялась к поддержанию и охране феодально-крепостнического строя на Украине, защите ее земель от захвата султанской Турцией, крымским ханом, панской Польшей и другими государствами. Через Малороссийский приказ русский царь осуществлял контроль над украинскими органами военно-административного управления, направлял работу этих органов в соответствии с решениями Переяславской рады 1654 г., устанавливал связь органов гетманского управления с Русским государством.
От имени царя малороссийский приказ давал санкцию на избрание нового гетмана и казаческой старшины с обязательным присутствием дьяка и подьячего и вручением знаков казачьего достоинства — булавы и бунчука.
Малороссийский приказ оказывал «заступничество» по делам Украины перед царем, поддерживал прошения гетмана и казаческой старшины; содействовал просьбе гетмана по оказанию военной помощи Украине в борьбе с враждебными соседними государствами.
Малороссийский Приказ осуществлял непосредственное руководство деятельностью воевод Русского государства на Украине; комплектовал состав аппарата управления воеводства, воинских ратных и стрелецких частей, посылавшихся на Украину вместе с воеводами; ведал денежным и хлебным снабжением, обмундированием и военным оснащением русских воинских частей, укреплением городов, имеющих военно-стратегическое значение; занимался обменом пленных (татар, турок, поляков), взятых в боях на Украине; осуществлял контроль за деятельностью духовенства православной церкви на Украине.
Малороссийский приказ проводил розыск и возвращение беглых русских людей с Украины в Россию и украинцев на Украину; выдавал разрешение на въезд в Россию и на Украину; снабжал уполномоченных Малороссийского приказа проезжими царскими грамотами; через дьяков и подьячих собирал сведения о внутренних и внешних событиях на Украине.
Малороссийский приказ обладал и судебной властью. Ему были подсудны дела о преступлениях, совершенных работниками приказа и ведомств на Украине.
Преступления, совершенные гетманом или казаческой старшиной, хотя и подлежали суду казаческой администрации, но окончательное вынесение меры наказания после повторного разбирательства дела определялись в Москве в Малороссийском приказе, за исключением дел с приговором казаческого суда о смертной казни.
Большое значение в реорганизации приказного строя имела учрежденная в 1699 г. Бурмистерская палата, переименованная вскоре в Ратушу. В образовании Ратуши проявился процесс сосредоточения органов с однородными функциями. С одной стороны, она объединила управление посадскими и торговыми людьми, а с другой — сосредоточила в себе основную часть финансового ведомства по сбору прямых и косвенных поступлений. При этом финансовая роль старых приказов уменьшилась. Большая казна потеряла все главные источники доходов, и ей осталась только прибыль от перечеканки монет. Утратили финансовое значение старинные четверти (Устюжская, Костромская, Владимирская, Галицкая), Великороссийский приказ слился с разрядом.
Смоленский, Новгородский, Посольский, Малороссийский приказы остались без собственного источника дохода и деньги на расходы получали из Ратуши. Военный, Земский, Артиллерийский и Преображенский приказы также финансировались из Ратуши. Ратуша, таким образом, стала центральной кассой государства, сосредоточив в себе основную часть финансового ведомства и высшего управления ими.
Создание Ратуши свидетельствовало о возросшем значении купечества в жизни страны. В местных посадах организовывались земские избы. Выборные купеческие люди должны были заменить при казенных сборах воевод и других служилых людей. Это, однако, не означало ослабления государственного контроля в делах финансового управления. В 1705 г. при Ратуше был создан институт инспекторов ратушного правления.
В системе приказного строя ратуша занимала место в ряду с другими приказами и упоминалась наравне с ними в разных списках. Однако по своему внутреннему устройству Ратуша резко отличалась от приказов; она состояла из бурмистров, ежегодно назначавшихся по выборам посадского населения. Каждый из них в течение месяца исполнял обязанности президента.
Важным шагом на пути координации приказного управления явилось учреждение ведомства государственного контроля — Ближней канцелярии. Время ее возникновения в точности не известно. Однако это могло произойти не позднее 14 марта 1701 г., когда именным указом предписывалось присылать в Ближнюю канцелярию месячные и годовые ведомости о приходе и расходе денежной и всякой другой казны, а также о наличном составе служилых людей с означением получаемых ими окладов. По указу 1710 г. ведено присылать ведомости и по «третям года».
С учреждением Сената порядок контроля несколько изменился. Ведомости о приходах и расходах стали присылаться в канцелярию Сената «прежде подания в Ближнюю канцелярию»[177]. Финансовый контроль, таким образом, разделился между Сенатом и Ближней канцелярией.
Этот порядок не имел благоприятных результатов, поскольку он шел вразрез с основной тенденцией развития государственного аппарата — стремлением к консолидации ведомств с однородными функциями — потому вскоре был призван несостоятельным. Уже в 1714 г. финансовый контроль всецело передан Ближней канцелярии. Создание контрольного учреждения — Ближней канцелярии содействовало налаживанию финансовой дисциплины и вместе с тем координировало деятельность государственных органов в этой отрасли управления.
До начала XVIII в. в России не было специального учреждения по руководству металлургической промышленностью. Предприятиями черной и цветной металлургии ведали различные приказы: Пушкарский, Большой казны, Бархатный, Тайный, Казанский дворец, Сибирский, Посольский и др. Однако уже в конце XVII в. произошла некоторая консолидация управления предприятиями металлургической промышленности, в результате чего они стали подведомственны трем приказам: Сибирскому, Посольскому, Пушкарскому.
С началом Северной войны возросли потребности государства в металлах, необходимых для пополнения государственной казны и арсенала. Отсутствие централизованного руководства металлургическими предприятиями не отвечало задачам дворянского государства по развитию промышленности, в связи с чем 24 августа 1710 г. был создан Приказ рудокопных дел.
Однако этот приказ не стал единым центром управления металлургической промышленностью России. Все ранее построенные заводы оставались в ведении учреждений, которые руководили ими до образования Приказа рудокопных дел. Поиск руд в Сибири остался за Сибирским приказом.
Таким образом, организация Рудокопного приказа хотя и содействовала централизации управления металлургической промышленностью, но этот процесс еще не завершился.
Становление абсолютизма сопровождалось ограничением значения духовенства в государственных делах.
Уже в законодательстве XVII в. проводилась мысль об ограничении прав собственности и финансовых привилегий церкви. В правление Петра Г все финансовые привилегии церкви были обращены в пользу государства.
Вопросы о переводе церковных вотчин в ведение государства составляли основное направление деятельности вновь открытого Монастырского приказа, последнего по времени возникновения приказной системы.
Главный предмет ведения Монастырского приказа в 1701 — 1720 гг. составило управление имуществом и вотчинами патриаршего и архиерейских домов и монастырей и сборы в них.
Однако бюрократический аппарат Монастырского приказа не был в достаточной степени подготовлен для осуществления своей основной функции. В вотчины, оставшиеся под управлением приказа, назначались «ведомцы», но их частая сменяемость, отсутствие определенных инструкций, разнообразие даваемых им временных поручений отрицательно сказывались на положении населения вотчин и платеже государственных сборов. Монастырский приказ не обеспечивал эффективной хозяйственной эксплуатации вверенных ему территорий. Поэтому вскоре после учреждения Монастырского приказа началось возвращение вотчин их прежним владельцам с единственным условием бездоимочного платежа с них государственных податей и оброков Монастырскому приказу. Этот процесс особенно усилился в 1711 г., а в 1720 г. приказ окончательно утратил основную функцию, что обусловило его ликвидацию.
В итоге деятельности Монастырского приказа поземельные права церкви были значительно ущемлены.
Существование Монастырского приказа подготовило, с одной стороны, создание Духовной коллегии — государственного учреждения по церковным вопросам, а с другой стороны, проведение в будущем секуляризации церковных владений.
Происходившая на рубеже XVII—XVIII вв. реорганизация приказного управления затронула и приказы, основными направлениями деятельности которых было осуществление судебных функций. Хотя право «суда и расправы» по-прежнему принадлежало в том или ином отношении всем приказам, наблюдается тенденция к сосредоточению, консолидации судебного ведомства.
Типичным учреждением переходного периода, в котором новое тесно переплеталось со старым, был Преображенский приказ. Подобно старым приказам, он представлял собой многофункциональное учреждение. В нем сосредоточивалось руководство борьбой с политическими противниками Петра I, управление Преображенским и Семеновским полками, охрана общественного порядка в городе Москве.
Преображенский приказ имел исключительное право суда и следствия по политическим преступлениям на территории всего государства.
Тенденция к сосредоточению судебного ведомства обнаруживала свое действие и в отношении старых приказов. В конце XVII — начале XVIII в. Владимирский судный, частично Земский, Холопский приказы слились с Московским судным приказом.
Таким образом, накануне коллежской реформы в центральном управлении оставалось два наиболее крупных специальных судебных учреждения — Преображенский и Земский приказы. Кроме того, дела по землепользованию и землевладению рассматривались Поместным приказом. Тем самым было достигнуто значительное сосредоточение судебного ведомства.
Важные изменения в структуре центрального управления произошли с учреждением губерний.
Ряд приказов превратились из общегосударственных в губернские органы, причем в большинстве случаев они оставались в Московской губернии (Поместный, Ратуша, Большой дворец, Ямской, Земский, Ингерманландская канцелярия).
Прекратил свое существование Приказ рудокопных дел, которому 8 июня 1711 г. поведено «особливо не быть... арудосыск-ные дела для ведома разослать по губерниям».
Центральное ведомство по провиантской части — Провиантский приказ — было разделено между областными приказами.
Впоследствии в составе Московской и Санкт-Петербургской губернских канцелярий действовали Провиантские приказы.
С образованием губерний произошли изменения в финансировании армии и Приказа военных дел. Центральный военный аппарат был освобожден от функций материального снабжения. В феврале 1711 г. Консилия министров приняла решение о распределении полков по губерниям, исходя из количества населения в них. За Приказом военных дел сохранилась функция управления личным составом войска. Примерно в октябре 1711 г. Приказ военных дел был ликвидирован и на его базе создано новое учреждение — Главная военная канцелярия по за-ведыванию личным составом регулярной армии. Передача функций центральных ведомств губернским властям оправдывала себя только там, где губернии были поставлены на место центральных органов, имевших так называемые областные функции. Практика показала нецелесообразность и неудобство передачи губерниям функций общегосударственного характера. Неудивительно, что вскоре началось отступление от нового порядка.
Поместный приказ продолжал заниматься делами и других губерний, кроме Московской. В 1717 г. формально восстановлена власть приказа над всеми губерниями.
15 мая 1715 г. был восстановлен Рудный приказ, который после перевода его в июле 1715 г. в Петербург получил название Рудной канцелярии.
В военном управлении тенденция к восстановлению центрального органа появилась одновременно с началом действия нового порядка. 9 февраля 1710 г. рекрутский сбор из Поместного приказа передан в губернии, а из Московской губернии — в Военный приказ. Но уже 31 августа 1711 г. рекрутские сборы возвращены в Поместный приказ. Накануне превращения Военной канцелярии в Военную коллегию ее центральное положение в военном ведомстве восстановилось. «Реестр коллегиям», определяя должность Военной коллегии, предписывал ей «ведать армию и гарнизоны и все рекрутские дела, которые были ведомы в Воинском приказе и которые прилучаются во всем государстве»[178].
Таким образом, влияние губернской реформы на центральный аппарат управления проявилось, в основном, в двух аспектах. С одной стороны, это была попытка освободить центральное управление от территориально-фискальных функций, от практического решения массы текущих дел на местах. В этом заключался рациональный смысл ее нововведений, соответствовавший бюрократизации государственного аппарата. С другой стороны, централизация ряда отраслей управления страны противоречила стремлению абсолютизма консолидировать государственный строй и вскоре была отвергнута практикой государственного строительства.
В дальнейшем развитие государственного управления было возвращено к централизованному порядку, но не в его старом приказном виде, а в новой, коллегиальной форме.
Бюрократизация государственного аппарата сказывалась и на внутренней организации приказов. Так, с начала XVIII в. вошло в обычай называть приказы канцеляриями, а главных судей — президентами и министрами. Установленное указом от 12 августа 1706 г. правило о том, чтобы все дела в приказах подписывались самими боярами и судьями, а не дьяками и подьячими, положило начало характерному для бюрократических учреждений отделению функций присутствия от канцелярии.
Важным признаком бюрократизации приказного управления начала XVIII в. было наличие некоторых элементов коллегиальности. Например, к разбору дел в Преображенском приказе привлекалась особая «боярская» коллегия; начала коллегиальности имели место и в Поместном, Артиллерийском, Монастырском приказах, Посольской канцелярии и в некоторых других центральных ведомствах.
Итак, с конца XVII — начала XVIII в. приказный строй претерпел значительные изменения. Новые задачи, вставшие перед самодержавно-крепостническим государством, требовали соответствовавших средств решения. Бюрократизация государственного аппарата, явившаяся одной из характерных сторон оформления абсолютистского государства, приводила к постепенной ликвидации элементов управления, свойственных сословно-представительной монархии.
Организационно-структурные изменения в центральном управлении начала XVIII в., выражавшиеся в консолидации, сосредоточении ведомств с однородными функциями, подготовили переход от множества существовавших в XVII в. приказов к немногим коллегиям. В этом отношении приказы первой четверти XVIII в. и коллегии составляли как бы одну линию в развитии центрального управления.
Эволюция приказной системы конца XVII — начала XVIII в. подготовила переход к системе центрального управления через посредство коллегий. Этим определяется историческое место приказов начала XVIII в. в системе государственных органов периода окончательного оформления абсолютизма.