Крестьянские войны в России 14 страница

Коллегии являлись частью огромного бюрократического ме­ханизма, которому неизменно сопутствовала волокита. Даже по требованию Сената коллегии не спешили с ответом. В сенат­ских указах не редкостью было следующее заявление: «По е. и. в. указу Правительствующий Сенат... приказали оное дело взять в Сенат, а того дела по указу не отпустили... Для взятия оного дела послать повторный указ»[171]. Между первым и повтор­ным указами проходило 2—3 года.

Область непосредственных взаимоотношений Сената с мест­ными учреждениями была ограничена. Губернаторы могли об­ращаться в Сенат только по делам, не подведомственным ни одной из коллегий: «...яко о начатии войны, мора, какого за-мешания (бунта) или каких припадков»[172]. Руководящая роль Се­ната по отношению к местному правлению выражалась в том, что он назначал должностных лиц местной администрации. Кроме того, «для смотрения всяких дел в губерниях и провин­циях» указом от 4 апреля 1723 г. предписывалось посылать каж­дый год из числа сенаторов по одному, «да при нем из каждой коллегии по одному человеку». Образовывалась, таким обра­зом, своего рода контрольная комиссия. Ее обязанностью было разъезжать по губерниям и провинциям и смотреть, «чтоб во всяких делах была правда». Члены комиссии получали инструк­цию. В том же случае, если «от них кому учинятся неправый суд или какое неправое решение и их инструкции преступление», жалоба подавалась в Сенат.

Таким образом, можно выделить три основных момента в развитии высшего государственного органа общей компетен­ции: 1) от Боярской думы к Консилии министров (1689— 1704гг.); 2) от Консилии министров к Сенату (1704—1711 гг.); 3) Сенат (1711 — 1725 гг.). Каждый из этих этапов был шагом на пути преодоления пережитков сословно-представительной мо­нархии, на пути бюрократизации государственного аппарата. Решающее значение в этом имело создание Сената. Законода­тельная регламентация устава, компетенции, взаимоотноше­ний с монархом и нижестоящими государственными учрежде­ниями, установление бюрократических принципов личной выслуги и ответственности перед царем — таковы важнейшие черты, отличавшие Сенат от его предшественниц — Боярской думы и Консилии министров.

5.3. Приказный строй в конце XVII — первой четверти XVIII в.

Система центральных органов государственного управ­ления в конце XVII — первой четверти XVIII в. переживала период своего становления как аппарата управления абсолютист­ским государством.

Весьма существенным переменам подверглась организаци­онная структура приказного управления[173]. Появились новые приказы, отличавшиеся от приказов XVII в. по предмету и кру­гу деятельности (Военный, Адмиралтейский, Ратуша, Ближ­няя канцелярия, Рудный, Преображенский, Монастырский). Ряд приказов был ликвидирован. Особое значение имело уп­разднение так называемых областных приказов, занимавшихся вопросами местного управления. Это позволило более четко разграничить функции центральных и местных органов, спо­собствовало бюрократизации государственного аппарата, со­зданию стройной системы подчиненности органов. Как в но­вых, так и в старых учреждениях наблюдалась тенденция к консолидации ведомств с однородными функциями.

Важное место в системе органов завершавшего свое оформ­ление абсолютизма принадлежало органам управления военно-бюрократическим аппаратом. Развитие органов управления во­енного ведомства находилось в тесной связи с развитием новых форм организации вооруженных сил Русского государства.

Известно, что самодержавно-крепостническое государство использовало свои вооруженные силы не только против вне­шних врагов. Вооруженные силы составляли существенную часть механизма внутреннего подавления. Например, армия ис­пользовалась для разгрома Стрелецкого и Булавинского восста­ний. Не случайно поэтому вопросы организации и управления армией и флотом привлекали самое пристальное внимание правительства. В одном из указов Петр I писал: «Мы наипаче старались о наилучшем учреждении военного штата, яко опо­ры нашего государства»[174].

К. Маркс и Ф. Энгельс, изучая историю феодальных госу­дарств, отмечали, что вместе с развитием и укреплением королевской власти зарождались регулярные армии, являвшиеся важнейшей опорой монархов во внутренней и внешней поли­тике. Характеризуя армию французских королей, классики марксизма указывали на ряд признаков регулярных армий складывавшегося абсолютизма. Важнейшими среди них явля­лись: постоянная военная служба, т. е. пребывание в рядах ар­мии не только в военное, но и в мирное время; государствен­ное содержание армии; комплектование армии на основе регу­лярных наборов; единообразное устройство и управление армией, установленное центральной властью.

Русская армия в конце XVII — первой четверти XVIII в. раз­вивалась как регулярная армия абсолютистского государства. С конца XVII в. на войсковых знаменах стал изображаться госу­дарственный герб (двуглавый орел), что символизировало связь самодержавия с военной силой.

Процесс унификации вооруженных сил в начале XVIII в. обусловил централизацию управления ими.

Одновременно с началом формирования первых полков ре­гулярной армии (1699—1700 гг.) образовалось три новых воен­ных ведомства — «адмиралтейца», «генерал-провианта» (на базе приказа Житных дворов) и «генерал-комиссара» (на базе объединенных Иноземского и Рейтарского приказов). Вскоре они были преобразованы в приказы — Адмиралтейский, Про­виантский, Военных дел.

Приказ Военных дел занимался вопросами организации ре­гулярной армии. Он стал главным органом по созданию регу­лярного войска, используя при этом контингенты, комплекто­вавшиеся им сам.им и другими приказами — Поместным, Мо­настырским, Разрядным.

Переход к новой системе комплектования — рекрутским наборам — и потеря боевого значения поместным войском привели к тому, что Разрядный приказ утратил функции по заведованию службой феодалов (так как дворяне занимали те­перь должности в регулярной армии, выйдя из ведомства Раз­рядного приказа) и высшие военно-организационные функ­ции по управлению армией (поскольку Большой полк — ядро походного войска — превратился во второстепенный корпус и впоследствии изжил себя). В ходе губернской реформы 1708 г. Разрядный приказ был лишен большинства распорядительных функций. В 1711 г. вместо Разрядного приказа был учрежден в составе канцелярии Сената разрядный стол.

Большие изменения произошли в области военно-морского управления. Адмиралтейский приказ совместно с образован­ным 11 декабря 1698 г. для заведования службой иностранных моряков Военно-морским приказом ведал строительством ко­раблей и другими специфическими флотскими задачами.

Для сосредоточения высшей морской администрации в Пе­тербурге в 1712 г. образована Военная морского флота канцеля­рия, на которую возложено бывшее до этого момента в ведении Адмиралтейского приказа управление морскими и сухопутными чинами флота, их довольствие, обмундирование и производство «суда и расправы». В ее же ведение отдана аптека и вопросы мате­риального обеспечения госпиталей. Оставшийся в Москве Адми­ралтейский приказ постепенно утрачивал свое значение.

В системе управления армией и флотом существовали спе­циальные органы, ведавшие вооружением.

С началом Северной войны арсеналом русского войска и центральной комиссией по приобретению заграничного ору­жия стала Оружейная палата[175].

Снабжением армии артиллерийской частью и порохом ве­дал Пушкарский приказ, преобразованный летом 1701 г. в Приказ артиллерии во главе с генералом-фельдцейхмейстером. Это свидетельствовало о стремлении правительства порвать со старыми формами управления артиллерией, которую после по­ражения под Нарвой предстояло создать заново.

Постоянная необходимость снабжать растущую регулярную армию обусловила возникновение в системе военного управле­ния комиссариатских органов, занимавшихся вопросами мате­риального обеспечения армии и флота.

Для этих целей в 1701 г. был образован особый полевой орган — Военный шатер. Постепенно число военных шатров увеличивалось: они создавались в районах сосредоточения больших масс войск. Указом от 17 декабря 1707 г. устанавлива­лась обязательность комиссариатской службы в войсках.

Дальнейшее развитие комиссариата было связано с его обо­соблением от Приказа военных дел. Этот процесс начался уже в 1705 г. В октябре 1707 г. создана должность генерал-кригс-цаль-мейстера, «который имеет на всю кавалерию денежное жалова­нье принимать». В 1707 г. появились особые территориальные канцелярии комиссанатских дел (в Гродно, Смоленске, Санкт-Петербурге и т. д.). В обособлении комиссариата от Приказа во­енных дел проявилось противоречие бюрократического аппа­рата, ибо этот процесс не соответствовал основному направле­нию в развитии всего военного управления — усилению централизации.

В XVII в. главным органом по осуществлению внешней по­литики мирными средствами был Посольский приказ. Защита интересов Русского государства за границей осуществлялась временными посольствами.

Посольский приказ, как центральный орган государственно­го управления, был образован в 1549 г. Во главе его поставлен талантливый дипломат дворянин И. М. Висковатый. Хотя основ­ное руководство внешней политикой сохранялось за царем и Боярской думой, Висковатому как «посольскому дьяку» было поручено непосредственное управление «посольским делом». В своих действиях он руководствовался только указаниями царя.

Посольский приказ, сосредоточив в своих руках все текущие дела, осуществлял общее руководство внешнеполитическими сношениями; ведал подготовкой и проведением предваритель­ных переговоров с приезжавшими иностранными послами; представлял обоснование точки зрения русского правительства по основным вопросам переговоров, особенно в случае споров; составлял тексты заключаемых соглашений, наказы для рус­ских послов за границей; принимал статейные списки возвра­щавшихся из поездки за границу и доводил их содержание до царя; вел переговоры с торговыми людьми о развитии внешне­торговых отношений; руководил почтовыми сношениями и придворными церемониями, занимался устройством прибыв­ших в Москву послов и организовывал русские посольства в других странах. Посольский приказ ведал пограничными дела­ми — пропуском через границу послов и гонцов, обменом пленных, разрешением пограничных споров. Под управлением Посольского приказа находились донские казаки и служилые татары, перешедшие на русскую службу после присоединения Казани, Астрахани и Сибири. В составе Посольского приказа были дьяки, подьячие, толмачи и др.

В XVII в. в зависимости от Посольского приказа находились приказы: Малороссийский, Великороссийский, Приказ кня­жества Смоленского и Литовского, Новгородская и Галицкая четверти. Во главе Посольского приказа стоял дьяк. Из руководи­телей Посольского приказа наиболее выдающимся был А. Л. Ордин-Нащокин.

Рост международных связей России в начале XVIII в. вызвал ряд нововведений в области управления по делам внешних сношений. Появляются постоянные дипломатические агенты, представлявшие русского монарха и аккредитованные от его имени, а также первые русские консулы за границей.

Вместе с,ростом постоянных представительств России за рубежом росло число иностранных миссий в России. В 1701 г. в Москве было 6 иностранных резидентов: датский, прусский, польский, баварский, сербский, волошский. В момент учрежде­ния Коллегии иностранных дел в России находилось 11 пред­ставителей иностранных государств.

Развитие внешних сношений повлияло и на организацию Посольского приказа.

Преобразования начались созданием Походной канцелярии. Это была личная канцелярия царя: из нее исходили важней­шие распоряжения царя по всем отраслям управления и стека­лись на решение дела из всех ведомств, но вскоре ее основным назначением стало ведение дипломатических дел, почему к ее названию и прибавилось слово «посольская». К 1710 г. Посольс­кая походная канцелярия окончательно основалась в Петербур­ге, превратившись из временного учреждения в постоянное, причем с 1709 г. называлась просто Посольской канцелярией. В период 1710—1718 гг. эта канцелярия получает значение глав­ного органа по делам внешних сношений России.

Посольский приказ продолжал свое существование в Моск­ве независимо от Посольской канцелярии. Но в новых условиях он имел лишь второстепенное значение: в его ведении находи­лись административные и хозяйственные дела, но и в них его компетенция постепенно ограничивалась. В 1715 г. Посольский приказ лишился права выдавать заграничные паспорта. Канц­лер Г. И. Головкин в 1715 г. писал секретарям приказа В. Ларио­нову и М. Шафирову: «Вы в Москве оставлены только для при­ему из губерний положенных денег и для исправления дел по присланным от нас письмам, а главное правление дел прилучается в Государственной Посольской канцелярии здесь, в Санкт-Петербурге; и вам никаких новых дел делать и ни из ко­торых канцелярий ведомостей принимать и ответов чинить не приказано»[176].

Так постепенно расширялась компетенция Посольской кан­целярии в ущерб компетенции Посольского приказа.

Создание Посольской канцелярии, которая действовала вначале как личная канцелярия царя, свидетельствовало о воз­росшей роли монарха в управлении делами внешних сношений. Старый Посольский приказ был оттеснен на второе место и постепенно терял свои функции.

Новая организация управления по делам внешних сноше­ний способствовала проведению внешней политики, направ­ленной к росту международного авторитета Русского государ­ства.

Однако одновременное существование двух органов, ведав­ших «иностранные дела» (Посольская канцелярия и Посоль­ский приказ) свидетельствовало о незавершенности процесса централизации.

После воссоединения Украины с Россией в 1654 г. сношени­ями с Украиной ведал Посольский приказ через специальную канцелярию.

31 декабря 1662 г. царским указом боярин П. М. Салтыков был назначен руководителем Малороссийского приказа. С 1663 г. руководитель Посольского одновременно возглавлял и Малороссийский приказ. Царский указ о назначении, напри­мер, А. С. Матвеева (1671 г.) руководителем Посольского при­каза гласил: «А Малороссийского приказа ведать же, а сидеть в Посольском приказе».

В составе Малороссийского приказа были главный судья, дьяки, подьячие и толмачи. Малороссийский приказ под руко­водством Посольского приказа и лично царя осуществлял сложную дипломатическую политику, направленную на посте­пенное объединение разрозненных земель гетманств правого и левого берега Днепра и Запорожской Сечи и включение их в состав России.

Деятельность Малороссийского приказа направлялась к поддержанию и охране феодально-крепостнического строя на Украине, защите ее земель от захвата султанской Турцией, крымским ханом, панской Польшей и другими государствами. Через Малороссийский приказ русский царь осуществлял кон­троль над украинскими органами военно-административного управления, направлял работу этих органов в соответствии с решениями Переяславской рады 1654 г., устанавливал связь органов гетманского управления с Русским государством.

От имени царя малороссийский приказ давал санкцию на избрание нового гетмана и казаческой старшины с обязатель­ным присутствием дьяка и подьячего и вручением знаков каза­чьего достоинства — булавы и бунчука.

Малороссийский приказ оказывал «заступничество» по де­лам Украины перед царем, поддерживал прошения гетмана и казаческой старшины; содействовал просьбе гетмана по оказа­нию военной помощи Украине в борьбе с враждебными сосед­ними государствами.

Малороссийский Приказ осуществлял непосредственное ру­ководство деятельностью воевод Русского государства на Укра­ине; комплектовал состав аппарата управления воеводства, во­инских ратных и стрелецких частей, посылавшихся на Украину вместе с воеводами; ведал денежным и хлебным снабжением, обмундированием и военным оснащением русских воинских частей, укреплением городов, имеющих военно-стратегическое значение; занимался обменом пленных (татар, турок, поляков), взятых в боях на Украине; осуществлял контроль за деятельно­стью духовенства православной церкви на Украине.

Малороссийский приказ проводил розыск и возвращение беглых русских людей с Украины в Россию и украинцев на Ук­раину; выдавал разрешение на въезд в Россию и на Украину; снабжал уполномоченных Малороссийского приказа проезжи­ми царскими грамотами; через дьяков и подьячих собирал све­дения о внутренних и внешних событиях на Украине.

Малороссийский приказ обладал и судебной властью. Ему были подсудны дела о преступлениях, совершенных работни­ками приказа и ведомств на Украине.

Преступления, совершенные гетманом или казаческой стар­шиной, хотя и подлежали суду казаческой администрации, но окончательное вынесение меры наказания после повторного разбирательства дела определялись в Москве в Малороссийс­ком приказе, за исключением дел с приговором казаческого суда о смертной казни.

Большое значение в реорганизации приказного строя имела учрежденная в 1699 г. Бурмистерская палата, переименованная вскоре в Ратушу. В образовании Ратуши проявился процесс со­средоточения органов с однородными функциями. С одной сто­роны, она объединила управление посадскими и торговыми людьми, а с другой — сосредоточила в себе основную часть финансового ведомства по сбору прямых и косвенных поступ­лений. При этом финансовая роль старых приказов уменьши­лась. Большая казна потеряла все главные источники доходов, и ей осталась только прибыль от перечеканки монет. Утратили финансовое значение старинные четверти (Устюжская, Кост­ромская, Владимирская, Галицкая), Великороссийский приказ слился с разрядом.

Смоленский, Новгородский, Посольский, Малороссий­ский приказы остались без собственного источника дохода и деньги на расходы получали из Ратуши. Военный, Земский, Артиллерийский и Преображенский приказы также финанси­ровались из Ратуши. Ратуша, таким образом, стала централь­ной кассой государства, сосредоточив в себе основную часть финансового ведомства и высшего управления ими.

Создание Ратуши свидетельствовало о возросшем значении купечества в жизни страны. В местных посадах организовыва­лись земские избы. Выборные купеческие люди должны были заменить при казенных сборах воевод и других служилых людей. Это, однако, не означало ослабления государственного конт­роля в делах финансового управления. В 1705 г. при Ратуше был создан институт инспекторов ратушного правления.

В системе приказного строя ратуша занимала место в ряду с другими приказами и упоминалась наравне с ними в разных списках. Однако по своему внутреннему устройству Ратуша рез­ко отличалась от приказов; она состояла из бурмистров, ежегод­но назначавшихся по выборам посадского населения. Каждый из них в течение месяца исполнял обязанности президента.

Важным шагом на пути координации приказного управле­ния явилось учреждение ведомства государственного контро­ля — Ближней канцелярии. Время ее возникновения в точности не известно. Однако это могло произойти не позднее 14 марта 1701 г., когда именным указом предписывалось присылать в Ближнюю канцелярию месячные и годовые ведомости о при­ходе и расходе денежной и всякой другой казны, а также о на­личном составе служилых людей с означением получаемых ими окладов. По указу 1710 г. ведено присылать ведомости и по «третям года».

С учреждением Сената порядок контроля несколько изме­нился. Ведомости о приходах и расходах стали присылаться в канцелярию Сената «прежде подания в Ближнюю канцеля­рию»[177]. Финансовый контроль, таким образом, разделился меж­ду Сенатом и Ближней канцелярией.

Этот порядок не имел благоприятных результатов, по­скольку он шел вразрез с основной тенденцией развития го­сударственного аппарата — стремлением к консолидации ве­домств с однородными функциями — потому вскоре был призван несостоятельным. Уже в 1714 г. финансовый контроль всецело передан Ближней канцелярии. Создание контрольного учреждения — Ближней канцелярии содействовало налажива­нию финансовой дисциплины и вместе с тем координировало деятельность государственных органов в этой отрасли управле­ния.

До начала XVIII в. в России не было специального учрежде­ния по руководству металлургической промышленностью. Предприятиями черной и цветной металлургии ведали различ­ные приказы: Пушкарский, Большой казны, Бархатный, Тайный, Казанский дворец, Сибирский, Посольский и др. Однако уже в конце XVII в. произошла некоторая консолидация управ­ления предприятиями металлургической промышленности, в результате чего они стали подведомственны трем приказам: Сибирскому, Посольскому, Пушкарскому.

С началом Северной войны возросли потребности государ­ства в металлах, необходимых для пополнения государствен­ной казны и арсенала. Отсутствие централизованного руко­водства металлургическими предприятиями не отвечало зада­чам дворянского государства по развитию промышленности, в связи с чем 24 августа 1710 г. был создан Приказ рудокоп­ных дел.

Однако этот приказ не стал единым центром управления металлургической промышленностью России. Все ранее пост­роенные заводы оставались в ведении учреждений, которые руководили ими до образования Приказа рудокопных дел. По­иск руд в Сибири остался за Сибирским приказом.

Таким образом, организация Рудокопного приказа хотя и содействовала централизации управления металлургической промышленностью, но этот процесс еще не завершился.

Становление абсолютизма сопровождалось ограничением значения духовенства в государственных делах.

Уже в законодательстве XVII в. проводилась мысль об огра­ничении прав собственности и финансовых привилегий церкви. В правление Петра Г все финансовые привилегии церкви были обращены в пользу государства.

Вопросы о переводе церковных вотчин в ведение государ­ства составляли основное направление деятельности вновь от­крытого Монастырского приказа, последнего по времени воз­никновения приказной системы.

Главный предмет ведения Монастырского приказа в 1701 — 1720 гг. составило управление имуществом и вотчинами патриар­шего и архиерейских домов и монастырей и сборы в них.

Однако бюрократический аппарат Монастырского приказа не был в достаточной степени подготовлен для осуществления своей основной функции. В вотчины, оставшиеся под управле­нием приказа, назначались «ведомцы», но их частая сменяе­мость, отсутствие определенных инструкций, разнообразие да­ваемых им временных поручений отрицательно сказывались на положении населения вотчин и платеже государственных сбо­ров. Монастырский приказ не обеспечивал эффективной хо­зяйственной эксплуатации вверенных ему территорий. Поэтому вскоре после учреждения Монастырского приказа началось возвращение вотчин их прежним владельцам с единственным условием бездоимочного платежа с них государственных пода­тей и оброков Монастырскому приказу. Этот процесс особенно усилился в 1711 г., а в 1720 г. приказ окончательно утратил ос­новную функцию, что обусловило его ликвидацию.

В итоге деятельности Монастырского приказа поземельные права церкви были значительно ущемлены.

Существование Монастырского приказа подготовило, с од­ной стороны, создание Духовной коллегии — государственного учреждения по церковным вопросам, а с другой стороны, про­ведение в будущем секуляризации церковных владений.

Происходившая на рубеже XVII—XVIII вв. реорганизация приказного управления затронула и приказы, основными на­правлениями деятельности которых было осуществление судеб­ных функций. Хотя право «суда и расправы» по-прежнему при­надлежало в том или ином отношении всем приказам, наблю­дается тенденция к сосредоточению, консолидации судебного ведомства.

Типичным учреждением переходного периода, в котором новое тесно переплеталось со старым, был Преображенский приказ. Подобно старым приказам, он представлял собой мно­гофункциональное учреждение. В нем сосредоточивалось руко­водство борьбой с политическими противниками Петра I, уп­равление Преображенским и Семеновским полками, охрана общественного порядка в городе Москве.

Преображенский приказ имел исключительное право суда и следствия по политическим преступлениям на территории все­го государства.

Тенденция к сосредоточению судебного ведомства обнару­живала свое действие и в отношении старых приказов. В конце XVII — начале XVIII в. Владимирский судный, частично Земский, Холопский приказы слились с Московским судным приказом.

Таким образом, накануне коллежской реформы в централь­ном управлении оставалось два наиболее крупных специальных судебных учреждения — Преображенский и Земский приказы. Кроме того, дела по землепользованию и землевладению рас­сматривались Поместным приказом. Тем самым было достигну­то значительное сосредоточение судебного ведомства.

Важные изменения в структуре центрального управления произошли с учреждением губерний.

Ряд приказов превратились из общегосударственных в гу­бернские органы, причем в большинстве случаев они остава­лись в Московской губернии (Поместный, Ратуша, Большой дворец, Ямской, Земский, Ингерманландская канцелярия).

Прекратил свое существование Приказ рудокопных дел, ко­торому 8 июня 1711 г. поведено «особливо не быть... арудосыск-ные дела для ведома разослать по губерниям».

Центральное ведомство по провиантской части — Провиант­ский приказ — было разделено между областными приказами.

Впоследствии в составе Московской и Санкт-Петербургской гу­бернских канцелярий действовали Провиантские приказы.

С образованием губерний произошли изменения в финанси­ровании армии и Приказа военных дел. Центральный военный аппарат был освобожден от функций материального снабже­ния. В феврале 1711 г. Консилия министров приняла решение о распределении полков по губерниям, исходя из количества на­селения в них. За Приказом военных дел сохранилась функция управления личным составом войска. Примерно в октябре 1711 г. Приказ военных дел был ликвидирован и на его базе со­здано новое учреждение — Главная военная канцелярия по за-ведыванию личным составом регулярной армии. Передача функ­ций центральных ведомств губернским властям оправдывала себя только там, где губернии были поставлены на место цент­ральных органов, имевших так называемые областные функции. Практика показала нецелесообразность и неудобство передачи губерниям функций общегосударственного характера. Неудиви­тельно, что вскоре началось отступление от нового порядка.

Поместный приказ продолжал заниматься делами и других губерний, кроме Московской. В 1717 г. формально восстановле­на власть приказа над всеми губерниями.

15 мая 1715 г. был восстановлен Рудный приказ, который после перевода его в июле 1715 г. в Петербург получил назва­ние Рудной канцелярии.

В военном управлении тенденция к восстановлению цент­рального органа появилась одновременно с началом действия нового порядка. 9 февраля 1710 г. рекрутский сбор из Помест­ного приказа передан в губернии, а из Московской губер­нии — в Военный приказ. Но уже 31 августа 1711 г. рекрутские сборы возвращены в Поместный приказ. Накануне превраще­ния Военной канцелярии в Военную коллегию ее центральное положение в военном ведомстве восстановилось. «Реестр кол­легиям», определяя должность Военной коллегии, предписы­вал ей «ведать армию и гарнизоны и все рекрутские дела, ко­торые были ведомы в Воинском приказе и которые прилучают­ся во всем государстве»[178].

Таким образом, влияние губернской реформы на централь­ный аппарат управления проявилось, в основном, в двух аспектах. С одной стороны, это была попытка освободить цент­ральное управление от территориально-фискальных функций, от практического решения массы текущих дел на местах. В этом заключался рациональный смысл ее нововведений, соответ­ствовавший бюрократизации государственного аппарата. С дру­гой стороны, централизация ряда отраслей управления страны противоречила стремлению абсолютизма консолидировать го­сударственный строй и вскоре была отвергнута практикой го­сударственного строительства.

В дальнейшем развитие государственного управления было возвращено к централизованному порядку, но не в его старом приказном виде, а в новой, коллегиальной форме.

Бюрократизация государственного аппарата сказывалась и на внутренней организации приказов. Так, с начала XVIII в. вошло в обычай называть приказы канцеляриями, а главных судей — президентами и министрами. Установленное указом от 12 августа 1706 г. правило о том, чтобы все дела в приказах под­писывались самими боярами и судьями, а не дьяками и подья­чими, положило начало характерному для бюрократических учреждений отделению функций присутствия от канцелярии.

Важным признаком бюрократизации приказного управле­ния начала XVIII в. было наличие некоторых элементов колле­гиальности. Например, к разбору дел в Преображенском при­казе привлекалась особая «боярская» коллегия; начала коллеги­альности имели место и в Поместном, Артиллерийском, Монастырском приказах, Посольской канцелярии и в некото­рых других центральных ведомствах.

Итак, с конца XVII — начала XVIII в. приказный строй претерпел значительные изменения. Новые задачи, вставшие перед самодержавно-крепостническим государством, требова­ли соответствовавших средств решения. Бюрократизация госу­дарственного аппарата, явившаяся одной из характерных сто­рон оформления абсолютистского государства, приводила к постепенной ликвидации элементов управления, свойственных сословно-представительной монархии.

Организационно-структурные изменения в центральном уп­равлении начала XVIII в., выражавшиеся в консолидации, со­средоточении ведомств с однородными функциями, подгото­вили переход от множества существовавших в XVII в. приказов к немногим коллегиям. В этом отношении приказы первой четверти XVIII в. и коллегии составляли как бы одну линию в раз­витии центрального управления.

Эволюция приказной системы конца XVII — начала XVIII в. подготовила переход к системе центрального управления через посредство коллегий. Этим определяется историческое место приказов начала XVIII в. в системе государственных органов периода окончательного оформления абсолютизма.