Крестьянские войны в России 12 страница

Тенденция к росту числа приказов и объединению отдель­ных приказов под единым руководством наметилась еще во второй четверти XVII в.

Петр I провел военную реформу. Центральное военное уп­равление стало осуществляться через приказы, имевшие либо исключительно военный характер (Разрядный, Стрелецкий, Рейтарский, Иноземский, Пушкарский, Оружейная Палата), либо не являвшиеся специально военными, но ведавшие воен­ным делом наряду с другими вопросами (приказ Большого дворца, Посольский, Житный, Счетный, Казанский дворец, Сибирский, Новгородская четверть). Хотя правительство и предприняло отдельные попытки улучшить военное управле­ние (усиление Разрядного приказа, подчинение ему воевод и приказных людей ряда городов, соединение руководства при­казами одной отрасли и т. д.), эти меры были недостаточны. Раздробленность функций центрального управления военным делом между различными приказами не отвечала условиям складывавшегося абсолютизма и создавала необходимость ре­организации.

В сложной международной обстановке XVII в. внешнеполи­тическая функция была одной из основных функций русского государства, поскольку проблема укрепления власти была тесно связана с успехами в войнах, со стабилизацией междуна­родного положения страны.

В то же время войны, которые вело русское правительство в XVII в., чрезвычайно осложнили внутриполитическую обста­новку в стране. Помимо отрицательного влияния на развитие народного хозяйства, они вызывали огромные расходы, по­крываемые путем усиления феодального гнета и эксплуатации.

Все это обусловливало необходимость перехода к неограни­ченной монархии.

4.2. Чиновничье-дворянская империя первой четверти XVIII в.

Развитие Русского государства в первой четверти XVIII в. было подготовлено процессами, имевшими место в XVII в.

В социально-экономической жизни конца XVII — первой четверти XVIII в. не было коренных изменений по сравнению с предшествующим периодом.

Табель о рангах 1722 г. содействовала сплочению дворян­ства в замкнутое сословие «придворных дворян»: согласно Та­бели о рангах, попасть в состав «благородного сословия» можно было лишь в виде исключения. Основная масса госу­дарственных служащих могла попасть только в состав лично­го, а не потомственного дворянства. Петр шел на подобные уступки «нынешней ради нужды», и это соответствовало но­вым задачам, выдвинутым установлением абсолютизма (услож­нение государственного аппарата, необходимость в большом штате государственных служащих, которых не могло дать одно только дворянство), укрепляло дворянское государство и само дворянское сословие.

В ходе реформ Петра I права дворянства в государственном управлении расширились. В 1702 г. было указано «ведать всякие дела с воеводами дворянами тех городов, помещикам и вот­чинникам, в больших городах по 4 и 3, а в меньших по 2, и слушав дела, указ чинить по них с ними, воеводами тем дворя­нам обще, и те дела крепить воеводам и им дворянам всякому своими руками, а одному воеводе без них дворян никаких дел не делать и указу никакого по них не чинить»[146]. В 1713г. последо­вал указ об избрании дворянами ландратов и городах и про­винциях.

Расширение прав дворянства, укрепление его позиций в хо­зяйственной и государственной сферах, усиление крепостни­ческого гнета — все это свидетельствовало о том, что во време­на Петра I русский феодализм продолжал свое поступательное развитие. Вместе с тем еще в XVII в. шел процесс складывания «буржуазных связей», характерный для нового периода русской истории и выразившийся в росте промышленности, товарного производства, специализации районов, в развитии всероссий­ского рынка.

Дворянское правительство в интересах сохранения господ­ства своего класса принимало меры к развитию торговли и промышленности. В конце XVII — начале XVIII в. была создана целая система поощрения предпринимательства (финансовые субсидии, освобождение от служб, податей, налогов, обеспе­чение рабочей силой). При проведении реформ за основу бра­лись интересы феодально-крепостнического государства (его финансовые нужды, потребности в ремеслах, торговле, про­мышленности). Так, указы 1699 г. об учреждении Ратуши прямо говорили о целях преобразований — чтоб «казне в. г. во всех де­лах и сборах было пополнение»[147].

Период окончательного оформления абсолютизма характе­рен постепенными изменениями политики правительства по отношению к городам: если в XVII в. правительство во многом шло навстречу требованиям посадов, то в первой четверти XVIII в. оно больше учитывало интересы господствующего класса дворян-крепостников. Так, помещичьим крестьянам было разрешено записываться в посад, но при этом обязатель­ным условием было выполнение повинностей перед помещи­ком.

Хотя правительство и поощряло развитие мануфактур, организаторами которых выступали купцы и дворяне, про­мышленники еще не сложились в особую социальную группу. Они не теряли связи с тем сословием, из которого они вышли. Шел процесс «одворянивания» владельцев мануфактур недво­рянского происхождения: часть из них получила еще при Петре I дворянское звание, а впоследствии такие семьи, как Строгановы и Демидовы, — даже титулы. Буржуазная политика русского абсолютизма была подчинена интересам дворянства.

Политика феодально-абсолютистского государства, направ­ленная к развитию торговли и промышленности, влияла на положение трудящихся масс. Стремление обеспечить рабочей силой молодую русскую промышленность привело к расшире­нию крепостничества путем приписки крестьян к заводам и предоставления права фабрикантам и заводчикам недворянско­го происхождения приобретать крепостных.

В заводской практике того времени, даже в случаях примене­ния наемного труда, принцип добровольности характеризовал лишь момент поступления на работу: зачисление на государеву службу увольнения по собственному желанию не допускало.

В условиях господства крепостного хозяйства основным ис­точником обеспечения мануфактур рабочей силой являлось крепостническое государство. В этом заключалось отличие за­падноевропейских стран, где применение наемного труда на­чинало входить в систему общественных отношений, от крепо­стнической России, где с развитием мануфактуры покупка и продажа крепостных все более развивалась.

В XVIII в. усиливалась вотчина и правительственная регла­ментация крестьянской торговли, отходничества, передвиже­ний, гражданская правоспособность крестьян все более и более ограничивалась. В 1704 г. крестьянам, приписанным к церквям и монастырям, было запрещено без согласия духовных властей брать казенные подряды. С 1707 г. все вообще крестьяне были лишены права брать на откуп разные сборы ратушного владе­ния. Указ 1724 г. вводил паспорта или письменные виды на жи­тельство за подписью владельца, без которых крестьяне никуда не могли отлучиться. Все это говорило о том, что в связи с рас­ширением крепостничества возрастали препятствия, возникав­шие в процессе втягивания крестьянского хозяйства в рыноч­ные отношения.

Итак, для второго этапа развития самодержавия было ха­рактерно укрепление позиций дворянства во всех областях со­циально-экономической жизни. В то же время расширение крепостничества сопровождалось известным прогрессом про­мышленности и торговли. Правительство покровительствовало промышленности и торговле. Эта политика была направлена на укрепление самодержавия, соответствовала интересам господ­ствующего класса дворян и приводила к усилению крепостни­ческой эксплуатации.

Абсолютистское государство наиболее соответствовало ин­тересам господствующего класса, усиливало его позиции в классовой борьбе, укрепляло и расширяло права феодалов как в области владения землей; так и управления государством.

По своей классовой сущности абсолютная монархия в Рос­сии была прямой диктатурой помещиков-крепостников[148]. Окон­чательное утверждение абсолютизма в первой четверти XVIII в. проходило в обстановке укрепления позиций дворянства. Са­модержавие умело использовать в интересах господствующего класса торговлю и промышленность.

В силу господства феодальных отношений и крепостниче­ства, могущества дворянства, слабости зарождавшейся буржуа­зии, а также совпадения во многом экономических и полити­ческих интересов купцов и промышленников с интересами дворян абсолютизм в России сложился как чиновничье-дво-рянская монархия.

§ 5. Высшие органы власти и управления

5.1. Император.

В конце XVII — первой четверти XVIII в. сложилась Российская империя. По условиям Ништадтского мира к России отошли земли Прибалтики. В связи с этим важ­ным событием в истории русского самодержавия явилось при­нятие Петром I 22 октября 1721 г. титула императора. Новый титул показывал усилившееся значение, которое самодержа­вие приобрело в первой четверти XVIII в. Принятие титула им­ператора соответствовало оформлению неограниченной монар­хии, было важным политическим актом не только внутренне­го, но и международного значения. Оно свидетельствовало о возросшем внешнеполитическом авторитете Русского государ­ства.

Характерной чертой развития русской государственности в первой четверти XVIII в. было усиление личной власти монарха. Окончательно изживают себя пережитки сословного предста­вительства, благодаря чему самодержавие приобрело совер­шенно четкие формы. Согласно господствовавшей в то время политической доктрине монарх был не ограничен в своих полномочиях. Такое положение монарха в системе государствен­ных органов определяло форму правления — абсолютную мо­нархию.

При Петре I впервые было дано законодательное определе­ние неограниченной царской власти. В толковании к 20-му ар­тикулу Воинского устава 1716 г. и в Морском уставе 1720 г. провозглашалось: «Его величество есть самовластный монарх, который никому о своих делах ответа дать не должен, но силу и власть имеет свои государства и земли яко христианский го­сударь по своей воле и благомнению управлять». В Духовном регламенте говорилось: «Монархова власть есть самодержав­ная, которой повиноваться сам бог за совесть повелевает».

Власть императора в такой мере была широка и сильна, что Петр I преступал исторически сложившиеся обычаи, касавши­еся персоны монарха. По старинному русскому обряду корона­ции подлежал только царь при вступлении на престол. В 1724 г. была коронована супруга Петра I Екатерина Алексеевна.

В стремлении к расширению своей власти Петр I не остано­вился перед нарушением традиционного порядка престолонас­ледия. Петр I установил новый порядок престолонаследия, по которому царь «кому хочет, тому и определит наследство» и имеет право, видя «непотребство в наследнике», лишить его престола и назначить другого наследника.

Принятие указа о престолонаследии в 1724 г. дало повод «прекословцам» (противникам политики Петра I) поставить под сомнение новый порядок. Были случаи открытых выступ­лений против указа. Так, в Тарском уезде Тобольской губернии отказались принести присягу по указу о престолонаследии ка­заки, дети боярские и местные жители (всего 6 тыс. человек).

Законодательство чрезвычайно важное место отводило лич­ности монарха, укреплению его престижа. Действия против царя и возглавляемого им государства считались тяжкими пре­ступлениями. Морской устав устанавливал четвертование не только тем, «кто против персоны е. в. какое зло умышлять бу­дет», но и тем, которые в том «вспомогали или совет свой по­давали или ведая не известили». Воинские артикулы Петра I по сравнению с Соборным уложением 1649 г. еще более расшири­ли категорию преступлений против царя, включив в нее и вся­кое неодобрение его действий.

Была усилена обязанность доносить по этим видам преступ­лений, установлено понятие о преступлениях — покушение на жизнь и здоровье царя, бунт, измена. Воинский и Морской уставы запрещали всякие «подозрительные сходбища», из которых «возмущение или бунт может сочиниться».

В первой четверти XVIII в. более четко оформляется положение монарха как верховного главы государства. Царь представлял государство в международных отношениях, подписывал наиболее важные документы по внешней политике. Были сдела­ны попытки обособить закон как нормативный акт общего харак­тера, составляющий исключительную прерогативу монарха. Если в регламентах «что покажется темно», или «ясногр решения не положено», то ни коллегии, ни Сенат не могли такие дела «ни вершить, ниже определять». Коллегии обязаны были составлять на этот предмет выписки и представлять их в Сенат, который в этом случае «повинен собрать все коллегии и о оном мыслить и толковать под присягою... и положа на примере свое мнение, объявить Нам (т. е. императору. — Авт.), и когда определим и под­пишем, тогда оное действо по оному производить»[149]. В отсутствие царя Сенату предоставлялось право в этих случаях давать предва­рительное решение, до царской «апробации».

В области управления характерно стремление выделить в сферу компетенции монарха вопросы наибольшей государ­ственной важности, передав все другие дела на разрешение подчиненных и ответственных перед ним органов. Петр сам на­стаивал, чтобы руководители отдельных ведомств обращались за указаниями не к нему, а в Консилию или в Сенат[150]. Было ус­тановлено суровое наказание за подачу жалоб непосредственно царю, минуя соответствующие инстанции. Однако противоре­чия, свойственные бюрократической системе управления, бес­порядки и неправосудие судебных мест приводили к тому, что на практике подача жалоб и прошений непосредственно царю продолжалась.

Стремление сосредоточить в ведении монарха наиважней­шие вопросы управления вступало в противоречие с другой тенденцией абсолютизма — к тщательной регламентации жиз­ни подданных.

Анализ законодательства показывает стремление царя к по­литической регламентации всех мелочей жизни подданных. Ис­ключительной прерогативой царской власти было право поми­лования. Петр дал резкий отпор духовенству при его попытках воспользоваться правом подачи царю прошений о помилова­нии[151]. Применяя право помилования, Петр I руководствовался чисто практическими соображениями, в частности возможнос­тью использования помилованных для целей государственной службы, для получения от них различных выгод в пользу абсо­лютистского государства. Но «высочайшие милости» оказыва­лись преимущественно служилому классу[152].

Для уяснения сущности императорской власти большое значение имеет вопрос о политической идеологии абсолютиз­ма. В законодательстве рассматриваемого периода настойчиво развивалась теория о государстве как наиболее справедливой надклассовой организации, призванной регулировать жизнь подданных ради «общего блага» и «всенародной пользы». Од­нако «общее благо» понималось не в смысле социальной по­литики, направленной на удовлетворение насущных интере­сов народных масс, а как задача укрепления феодально-кре­постнического государства. Идеология «общего блага» была призвана завуалировать острые классовые противоречия, имевшие место в русском обществе в период становления аб­солютизма.

В. И. Ленин отмечал, что абсолютизм не всегда осуществлял политику «чистого» господства «верхних классов»[153]. В отдельные периоды под влиянием борьбы народных масс самодержавие проявляло «отеческое милосердие» по отношению к крестьянс­ким и посадским массам. Так, Петр I, «милосердуя», по его словам, «о народах государств своих» и «ревнуя искоренить бедственные всенародные тягости», издал в 1713 г. указ о пре­сечении «неправды и грабительства», причиняемых крестьянам и «всяких чинов людям» при сборе государственных податей. Но и эти полумеры, полностью соответствовавшие интересам господствующего класса помещиков-крепостников, не прово­дились в жизнь. Даже Екатерина II в своем Наказе отметила: «Петр Первый узаконил, чтобы безумные и крепостных своих мучащие были под смотрением опекунов. По первой статье сего указа чинится исполнение, а последняя для чего без дей­ства осталася — неизвестно».

Наличие сильной императорской власти позволило Петру I — талантливому представителю господствующего класса — выпол­нить поставленную всем ходом исторического развития России программу преобразований. Хороший организатор, выдающий­ся государственный деятель, Петр I был, по словам Ф. Энгель­са, «действительно'великим человеком» и «дальновидным мо­нархом»[154]. В своей преобразовательной деятельности Петр стре­мился исходить из интересов государства. Петр I вел борьбу с отсталостью в экономике, государственном управлении, тех­нике, культуре, военном деле. Он построил огромный по тому времени флот, вел непрерывные войны с целью получения выхода к Черному и Балтийскому морям, основал порт Петер­бурга, сделавшийся центром внешней торговли.

Вместе с тем при Петре I усилились царский произвол и уг­нетение трудящихся. Сопутствовавшее укреплению абсолютиз­ма обострение классовых противоречий выражалось, с одной стороны, в восстаниях народных масс, а с другой — в много­численных процессах Преображенского приказа и Тайной кан­целярии.

5.2. Сенат.

К началу XVIII в. Боярская дума претерпела су­щественные изменения в своем составе и характере деятельно­сти. Она утратила черты, свойственные периоду сословно-представительной монархии, перестав быть сословным орга­ном боярской аристократии.

Созыв прежней Боярской думы становился невозможным ввиду того, что большая часть ее членов не находилась при дворе, как раньше, а разъезжалась по службам вне Москвы. В то же время участие в заседаниях Думы лиц, не имевших думного чина, становилось обычным явлением. В 1697 г., отправляясь за границу, Петр оставил председательствовать в Думе стольника Ф. Ю. Ромодановского.

Исчезла связь Думы с боярством как исторической группи­ровкой класса феодалов. В то же время происходило возвыше­ние царской власти. Прежняя формула думских приговоров «государь указал и бояре приговорили» постепенно выходила из употребления. Боярские приговоры стали оформляться именными указами и высочайшими резолюциями.

Однако это не означало, что объем деятельности Думы со­кратился. Исторические факты свидетельствуют об участии бояр при решении важнейших и многих текущих дел. Так, именно указы о ратушном правлении даже не упоминают об участии в их принятии Боярской думы. Между тем, как свидетельствует находившийся в то время на службе в России английский капи­тан Дж. Пери, царь для обсуждения этого вопроса созвал «боль­шой совет своих лордов и предложил им, что будет устроено одно общее учреждение в Москве для лучшего собирания и улучшения государственных доходов и будет названо Ратушей». По словам Дж. Пери, заявление царя вызвало сопротивление знати, но в конце концов «лордам» пришлось уступить[155].

Боярская дума продолжала осуществлять и судебную дея­тельность, выступая в качестве высшего судебного органа.

В конце XVII в. произошли изменения во взаимоотношениях царя с Думой. Раньше в случае выезда царя из столицы бояре следовали за ним (поскольку царь, как правило, председатель­ствовал в Думе). В Москве для ведения текущих дел оставалась думская комиссия. Теперь же в случае отсутствия царь сам на­значал лиц, ответственных перед ним за внутреннее управле­ние, предоставлял им возможность сноситься с Думой.

Таким образом, к началу XVIII в. Боярская дума продолжала действовать в качестве высшего государственного органа, но претерпела большие изменения, в результате чего царская власть усилилась. Боярская дума перестала существовать в ста­ром своем значении как собрание приближенных к царю бояр. Это неудивительно. Бояр в Москве почти не было, вместо них — руководители центральных ведомств. Вот почему в тече­ние 1700—1704 гг. Дума постепенно перерождается в новый орган — Консилию министров.

Ввиду отсутствия в Москве царя бояре-министры перестали ездить в царские хоромы, бывшие обычно местом заседаний Думы. Консилия министров все чаще собиралась в Ближней канцелярии, сосредоточивавшей в себе финансовые сведения общегосударственного масштаба. Ближняя канцелярия стала наиболее постоянным местом заседаний Консилии.

Состав съезда определялся от случая к случаю.

Иногда в Консилии председательствовали сам царь или ца­ревич, но постоянного председателя Консилия министров не имела. Можно предполагать, что председательствование каж­дый раз устанавливалось по особому назначению царя.

С 1708 г. съезды в Ближней канцелярии собирались регуляр­но. Именной указ от 5 января 1708 г. предписывал: «Надлежит три дни в неделю съезжаться хотя и нужных дел нет». Именной указ от 26 января 1703 г. подтверждал: «Министрам, которым бывает съезд в Ближнюю канцелярию, съезжаться в тоя канцелярию по вся недели в три дни в понедельник, в среду, в пя­ток; а буде кто в те дни не будет за какими нуждами или за бо-лезнию и министрам о том присылать ведомости за своими ру­ками в Разряд». Заседания начинались летом в 8 часов утра, а зимой в 9 часов и продолжались до полудня.

Хотя Консилия была самостоятельным органом, в целях контроля за ее деятельностью и в интересах усиления ответ­ственности перед царем был установлен письменный порядок делопроизводства с подписанием приговора всеми участника­ми съезда. Консилии министров подчинялись все прочие уч­реждения. Приказы и канцелярии обращались к ней с доноше-ниями, на которые она отвечала указами и приговорами.

Консилия министров контролировала выполнение приказа­ми именных указов. В 1705 г. приказам было ведено сообщать в Ближнюю канцелярию (а в то время она была и канцелярией Консилии) о всех именных указах, полученных ими непосред­ственно от царя помимо Консилии[156].

Приказы обращались в Консилию, когда затруднялись сами решить какой-либо вопрос (ввиду отсутствия подходящего прецедента или превышения их компетенции), или между ними возникал спор, или дело касалось сразу нескольких при­казов.

Компетенция Консилии министров как высшего органа была широка. Одна из важнейших ее функций состояла в разработке законопроектов по особому поручению царя. Так, именным указом в 1708 г. предписывалось разделить государ­ство на 8 губерний и по ним расписать города, что и было сде­лано Консилией министров.

Резидент венского двора О. Плейер, говоря о деятельности Консилии, отмечал, что большинство решаемых дел составля­ли вопросы управления: сбор денег, изыскание новых государ­ственных доходов, введение новых налогов, развитие торгов­ли, доставка в армию амуниции и провианта, набор, обучение и расквартирование рекрутов, принятие мер в случае волнений вгосударстве[157].

Консилия занималась также общественными постройками, наборами мастеровых. В ее деятельности вопросы государствен­ного хозяйства и финансов занимали большее место, чем в Бо­ярской думе, в то время как дела по службе и служилому зем­левладению, решением которых постоянно занималась Боярс­кая дума, совершенно не входили в круг ведомства Консилии и решались самим царем в его Походной канцелярии.

Консилия министров выполняла и судебные функции. В ней велись дела по ложным доносам, политические процессы о го­сударственной измене.

Историческое место Консилии определялось тем, что она была преемницей Боярской думы и предшественницей Сената.

Консилия министров являлась верной помощницей царской власти, но она была не свободна от недостатков. Ее состав, по­рядок деятельности, отношения к другим органам не были регламентированы.

Консилия, хотя и приобрела некоторые признаки бюрокра­тического органа (разрыв с сословным принципом комплектования, установление ответственности перед царем), все же не вполне удовлетворяла потребностям развивающегося абсолю­тизма. В центре не было стройной системы подчиненности. Яв­ляясь высшим органом в государстве, Консилия практически не осуществляла активного руководства. Как и Дума, она не имела аппарата для контроля.

Все это делало систему центрального управления разобщен­ной, не согласованной в частях. Между тем осуществление са­модержавно-крепостническим государством его внутренней и внешней политики требовало координированной бюрократи­ческой системы, слаженной и четкой работы государственного аппарата.

В 1711 г. такая потребность вполне назрела. Губернская peформа 1708—1710 гг. изолировала Консилию от местного управления: губернии не были подчинены приказам, а сама Консилия ввиду отсутствия достаточной определенности в регламентации ее деятельности не могла наладить с ними должной связи. Задача объединения местного и высшего управления в единую государственную систему была решена с созданием Сената.

Образование, состав, порядок деятельности Сената. Учрежде­ние Сената было важным шагом на пути складывания бюрок­ратического аппарата абсолютизма.

В исторической и историко-правовой литературе вопрос о Сенате принадлежит к числу наиболее разработанных с точки зрения освоения и введения в научный оборот материалов, от­носящихся к деятельности этого органа. Эта огромнейшая ра­бота в значительной мере проделана еще дореволюционными учеными (С. А. Петровский, А. Н. Филиппов и др.). Буржуазные авторы раскрыли особенности Сената как высшего органа аб­солютистского государства.

В организации и деятельности Сената получили дальнейшее развитие принципы бюрократического управления. Но Сенат не сложился сразу в окончательном виде. С момента образова­ния и до конца первой четверти XVIII в. его структура, поря­док и круг деятельности подвергались значительным измене­ниям.

Хотя сам Петр I в указах от 22 февраля и 2 марта 1711 г. го­ворил об определении Сената «для отлучек наших» или «для всегдашних Наших в сих войнах отлучек», но эти слова указы­вали лишь на мотив, заставивший монарха прибегнуть к созда­нию нового учреждения. Сенат был постоянно действующим органом. Он не прерывал своей деятельности и во время на­хождения царя в столице.

Сенат являлся послушным орудием самодержавия. Все на­значения и отставки сенаторов происходили по именным царс­ким указам. В деятельности Сената еще более упрочился бюро­кратический принцип ответственности перед царем. 2 марта 1711 г. сенаторы были приведены к присяге в верном исполнении своей должности: «И ежели оной Сенат чрез свое ныне пред Богом произнесенное обещание неправдою что поступит в каком партикулярном деле, то будет пред нами суждено и виноватый жестоко будет наказан». Петр I неоднократно напо­минал сенаторам, что в случае нарушения присяги к ним будут применены строгие меры наказания, включая смертную казнь, опалу, отрешение от должности, денежные штрафы.

Бюрократизация Сената проявилась и в принципе комплек­тования. Члены Сената подбирались не по сословному принци­пу. В него входили крупнейшие политические деятели, значи­тельная часть которых, однако, была выходцами из знатней­ших титулованных фамилий князей и бояр. Но они назначались в сенаторы не в силу принадлежности к определенной группе феодалов, а в силу связи с господствующим классом в целом, как наиболее влиятельные его представители.

Очень важное значение в установлении бюрократического принципа личной выслуги взамен аристократического принци­па знатности имела Табель о рангах 1722 г. До нее местниче­ство, формально отмененное еще в 1682 г., сохранялось как пережиток даже среди сенаторов (в 1719 г. состоялся указ о пресечении местничества). Изданный на основе Табели о ран­гах указ от 27 апреля 1722 г. гласил: «Сенату надлежит состоять из тайных действительных и тайных советников, кому от Нас ныне повелено будет, и сидеть по рангам».

С учреждением коллегий изменился принцип организации Сената: сенаторами стали назначаться президенты коллегий. На практике это вызвало злоупотребления: сенаторы должны были «смотреть над коллегиями, а ныне сами будучи в оных, как могут себя судить». Кроме того, президенты коллегий не имели достаточно времени для занятий сенатскими делами, что отри­цательно сказывалось на деятельности высшего органа. Поэто­му уже в 1722 г. было признано, что новый принцип себя не оправдал: «...сие с начала несмотря учинено, что ныне испра­вить надлежит»[158].

По указу 1722 г. члены Сената не могли быть одновременно членами коллегий, кроме президентов двух воинских коллегий и иностранной, а также временно и Берг-коллегии (до тех пор, пока не будет найдена замена президенту). Оставшиеся в Сенате президенты (Меншиков, Апраксин, Головин, Брюс) — са­мые доверенные и приближенные к царю лица, которых мо­нарх хотел видеть как в коллегиях, так и в Сенате.

Сенат имел свою канцелярию, подготовлявшую его работу и исполнявшую его предписания.

С учреждением должности генерал-прокурора в целях обес­печения наиболее успешного контроля за деятельностью Сена­та канцелярия была поставлена под его начало.

Канцелярия делилась на несколько столов — повытий: сек­ретный, приказный, губернский, разрядный, фискальный.

Роль канцелярии Сената не ограничивалась делопроизвод­ством. До учреждения Сенатской конторы в Москве она была единственным исполнительным органом Сената: вела списки лиц, укрывавшихся от службы, осуществляла учет приезжав­ших в Москву военных чинов, проводила смотры подьячих и недорослей, рассматривала жалобы купцов, ведала поташными и смольчужными заводами, выполняла операции по приходу и расходу денежных сумм, выдавала жалованье различным чи­нам, деньги на покупку провианта, «мундира», лошадей и др.

Для решения дел в Сенате был установлен принцип едино­гласия. В случае несогласия хотя бы одного сенатора дело пере­носилось на новое рассмотрение. Если при этом не удавалось добиться единогласия, спорный вопрос поступал на оконча­тельное разрешение к царю. Такая процедура замедляла реше­ние дел. Поэтому царским указом от 1714 г. предписывалось дела в Сенате решать по большинству голосов. Мнение несо­гласного меньшинства заносилось в протокол.

Первоначально в организации Сената имелись некоторые черты сходства с Боярской думой и Консилией министров: не были установлены точные сроки заседаний, не было обеспече­но постоянное присутствие сенаторов в канцелярии для веде­ния текущих дел. Однако уже с 1714 г. введены ежедневные де­журства сенаторов, установлено расписание заседаний Сената: три раза в неделю (по понедельникам, средам, пятницам). Для слушания некоторых категорий дел были отведены особые дни. Обычно заседания происходили в здании Сената на Генераль­ном дворе.