2013-12-31
1199
Акты органов военнного управления и требования, предъявляемые к ним
Рис. 9. Структура центральных органов военного управления Минобороны России
Заместители министра обороны Российской Федерации представляют Минобороны России по отдельным вопросам сфер его деятельности, организуют и координируют осуществление полномочий Минобороны России в соответствии с Регламентом, распределением обязанностей между заместителями министра обороны Российской Федерации и иными правовыми актами Минобороны России, а также поручениями министра обороны Российской Федерации.
Заместитель министра обороны Российской Федерации в соответствии с распределением обязанностей:
а) взаимодействует (в том числе ведет переписку) с органами государственной власти и органами местного самоуправления, гражданами и организациями, а также Администрацией Президента Российской Федерации и Аппаратом Правительства Российской Федерации;
б) руководит деятельностью подчиненных органов военного управления и контролирует ее, дает поручения их руководителям;
|
|
|
в) организует и проводит совещания с представителями органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций;
г) рассматривает поступившие в Минобороны России обращения, документы и материалы;
д) рассматривает и визирует проекты документов, представляемых на подпись министру обороны Российской Федерации;
е) согласовывает проекты актов и другие документы, а в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, подписывает заключения на них;
ж) осуществляет иные полномочия, предусмотренные законодательством Российской Федерации и правовыми актами Минобороны России.
Разновидностями органов военного управления являются:
– штаб – орган управления войсками (силами), отвечающий за своевременную организацию боевых действий и повседневной жизнедеятельности войск (сил), твердое и непрерывное управление ими во всех условиях обстановки;
– командование – совокупность должностных лиц, возглавляющих воинское формирование (учреждение);
– управление (главное управление) – структурное подразделение Минобороны России, образованное по функциональному принципу, осуществляющее руководство соответствующим направлением деятельности войск (сил);
– департамент – структурное подразделение Минобороны России, осуществляющее обеспечивающие функции в определенной сфере деятельности (финансовое, материально-техническое, образовательное, жилищное и другие виды обеспечения).
В соответствии с положением об органе военного управления, должностным регламентом, поручениями вышестоящих должностных лиц Минобороны России руководитель органа военного управления:
|
|
|
а) осуществляет непосредственное руководство органом военного управления, несет персональную ответственность за выполнение возложенных на орган военного управления задач и функций, а также за состояние исполнительской дисциплины;
б) взаимодействует с иными органами военного управления;
в) взаимодействует (в том числе ведет переписку) со структурными подразделениями других органов исполнительной власти;
г) обеспечивает подготовку в установленном порядке проектов актов и других документов;
д) обеспечивает рассмотрение поступивших в Минобороны России обращений, проектов актов и других документов, а также подготовку заключений на них;
е) обеспечивает рассмотрение индивидуальных и коллективных обращений граждан и организаций и подписывает ответы на них;
ж) распределяет обязанности между своими заместителями, а также определяет функции структурных подразделений и должностные обязанности непосредственно подчиненных должностных лиц;
з) обеспечивает в установленном порядке проведение мероприятий, связанных с прохождением военной и государственной гражданской служб, в том числе представляет предложения о назначении на должность и об освобождении от должности, о временном исполнении обязанностей, о повышении квалификации, поощрении подчиненных военнослужащих и лиц гражданского персонала и наложении на них взысканий;
и) привлекает при необходимости в установленном порядке для проработки вопросов, отнесенных к сферам деятельности Минобороны России, научные и иные организации, ученых и специалистов;
к) подписывает от имени Минобороны России на основании выданных в установленном порядке доверенностей договоры и другие документы гражданско-правового характера;
л) проводит совещания с представителями органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций по отнесенным к его компетенции вопросам;
м) осуществляет иные полномочия, установленные положением об органе военного управления и поручениями (указаниями) вышестоящих должностных лиц Минобороны России.
Как было указано выше, к числу центральных органов военного управления относится Генеральный штаб Вооруженных Сил Российской Федерации, который является основным органом оперативного управления Вооруженными Силами Российской Федерации. Генеральный штаб осуществляет координацию деятельности других войск, воинских формирований и органов по выполнению задач в области обороны, строительства и развития Вооруженных Сил, а также их применения.
Важное место в системе органов военного управления занимают постоянно действующие совещательные органы военного управления. К таким органам относятся коллегия Минобороны России и военные советы.
Коллегия Минобороны России образуется в составе министра обороны Российской Федерации (председатель коллегии), его первых заместителей и заместителей, главнокомандующих видами Вооруженных Сил Российской Федерации, входящих в нее по должности, а также других лиц.
Количество членов коллегии Минобороны России и ее состав (кроме лиц, входящих в нее по должности) утверждаются Президентом Российской Федерации по представлению министра обороны Российской Федерации.
Коллегия на своих заседаниях рассматривает наиболее важные вопросы деятельности Минобороны России.
Решения коллегии принимаются большинством голосов ее членов и оформляются протоколами. При необходимости на основании решений коллегии могут издаваться приказы и директивы министра обороны Российской Федерации.
В случае разногласий между министром обороны Российской Федерации и другими членами коллегии министр обороны Российской Федерации проводит в жизнь свое решение и докладывает о возникших разногласиях Президенту Российской Федерации. Члены коллегии вправе доложить о своем мнении Президенту Российской Федерации.
|
|
|
При необходимости проводятся совместные заседания коллегий Минобороны России и иных федеральных органов исполнительной власти.
Решения, принятые на совместных заседаниях коллегий Минобороны России и иных федеральных органов исполнительной власти, оформляются протоколами и при необходимости реализуются совместными приказами министра обороны Российской Федерации и руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти.
Военные советы в Вооруженных Силах Российской Федерации, внутренних войсках МВД России, войсках гражданской обороны создаются Президентом Российской Федерации и являются постоянно действующими совещательными органами[20].
Военные советы создаются:
– в Вооруженных Силах Российской Федерации: в видах Вооруженных Сил (родах войск) – в количестве 13 – 15 человек; в военных округах и железнодорожных войсках – в количестве 11 – 13 человек; в группах войск, армиях, на флотах и во флотилиях (командованиях) – в количестве 7 – 11 человек;
– во внутренних войсках МВД России: в Главном командовании внутренних войск МВД России – в количестве 11 – 13 человек; в оперативно-территориальных объединениях внутренних войск МВД России – в количестве 9 – 11 человек;
– в войсках гражданской обороны – в количестве 9 – 11 человек.
Военные советы, создаваемые в Вооруженных Силах Российской Федерации, возглавляют соответственно главнокомандующие видами Вооруженных Сил, командующие объединениями Вооруженных Сил, командующий железнодорожными войсками (председатели военных советов). Начальники главных штабов (штабов), заместители главнокомандующих (командующих) входят в состав соответствующих военных советов как члены военного совета.
Военные советы, создаваемые во внутренних войсках МВД России, возглавляют соответственно главнокомандующий внутренними войсками МВД России, командующие войсками оперативно-территориального объединения внутренних войск (председатели военных советов). Начальник главного штаба внутренних войск, начальники штабов оперативно-территориальных объединений внутренних войск, заместители главнокомандующего внутренними войсками МВД России и командующих войсками оперативно-территориального объединения внутренних войск входят в состав соответствующих военных советов как члены военного совета.
|
|
|
Военный совет войск гражданской обороны возглавляет министр Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (председатель военного совета). Первый заместитель и заместители министра Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий входят в состав военного совета как члены военного совета.
Другие должностные лица органов военного управления включаются в состав военных советов соответственно министром обороны Российской Федерации, министром внутренних дел Российской Федерации, Министром Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий на основании представления соответствующего военного совета.
Президентом Российской Федерации в состав военных советов включаются:
– представители Администрации Президента Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти – в состав военных советов видов Вооруженных Сил Российской Федерации (родов войск), Главного командования внутренних войск МВД России, войск гражданской обороны;
– полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах и их заместители, представители органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (по согласованию) – в состав военных советов военных округов, армий, флотов и флотилий (командований), оперативно-территориальных объединений внутренних войск МВД России;
– представители органов управления других войск, воинских формирований и органов, дислоцированных на территориях военных округов, – в состав военных советов военных округов.
На военные советы возлагается выработка рекомендаций по следующим направлениям:
– практическая реализация государственной военной политики в войсках (на флотах);
– строительство и развитие Вооруженных Сил Российской Федерации, внутренних войск МВД России;
– разработка и организация выполнения мероприятий по поддержанию войск (флотов) в высокой боевой и мобилизационной готовности;
– обеспечение высокого качества боевой и морально-психологической подготовки личного состава;
– поддержание в войсках (на флотах) правопорядка, организованности и воинской дисциплины, укрепление единоначалия;
– осуществление мероприятий по обеспечению сохранения жизни и здоровья личного состава, безаварийной эксплуатации вооружения и военной техники;
– координация взаимодействия с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по обеспечению выполнения законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации в области обороны страны и безопасности государства, социальной и правовой защиты военнослужащих, по подготовке территорий и коммуникаций в целях обороны, по вопросам мобилизации, призыва на военную службу и военные сборы, по планированию и выполнению мероприятий в области гражданской и территориальной обороны, а также по другим вопросам организации обороны на территориях дислокации видов Вооруженных Сил, других войск, объединений;
– участие в подборе, подготовке, расстановке и воспитании кадров;
– рассмотрение вопросов о присвоении воинских званий и присуждении государственных наград Российской Федерации;
– внедрение и освоение в войсках (на флотах) новых видов вооружения и военной техники, координация военно-научной работы;
– решение других вопросов деятельности войск (флотов).
Окончательное решение по вопросам, рассматриваемым на заседании военного совета, с учетом принятого постановления, принимает в установленном порядке соответственно министр обороны Российской Федерации, министр внутренних дел Российской Федерации, министр Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, командующий войсками, главнокомандующий (командующий) соответствующим центральным органом (органом) военного управления, объединением.
Структура управления отдельной воинской части и основные обязанности ее должностных лиц определены УВС ВС РФ. Органы управления объединения, соединения и воинских частей функционируют непосредственно в объединениях, соединениях и воинских частях.
Руководство внутренней службой в воинской части осуществляет командир воинской части, а в расположении подразделения – командир подразделения. Непосредственным организатором внутренней службы в воинской части является начальник штаба, а в расположении роты – старшина роты. Ответственность за состояние внутренней службы в подчиненных войсках возлагается на всех прямых начальников.
Таким образом, деятельность по реализации функций Минобороны России и Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации ведется военными органами, объединенными в системе Минобороны России, которые учреждены государством, входят в систему органов государственной (исполнительной) власти и призваны решать задачи, определяемые компетентными органами государственной власти. Деятельность этих органов является составной частью осуществления федеральной исполнительной власти. При этом, в Российской Федерации существуют как центральные органы военного управления (Минобороны России и Генеральный штаб Вооруженных Сил Российской Федерации), так и органы управления объединений, соединений, воинских частей. Их деятельность отражает специфику осуществления власти в военной сфере и является составной частью федеральной исполнительной власти. Субъекты и объекты органов военного управления воинских частей и соединений имеют свои специфические признаки. В качестве субъекта военного управления выступают должностные лица и органы, имеющие властные полномочия (ввиду своей служебной деятельности) по отношению к подчиненным объектам управления. В качестве объекта военного управления воинских частей и соединений выступают отношения, складывающиеся в процессе организации военного управления, жизни, быта и деятельности войск.
Все органы военного управления создаются на основе действующих нормативных правовых актов. Вопросы их создания и функционирования изучаются военным правом. Наличие компетентных органов военного управления в нашей стране позволяет обеспечить необходимую боеготовность Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов в целях обеспечения национальной безопасности России.
В результате осуществленных в последние годы преобразований в целях разделения оперативных и административных функций в Минобороны России сформированы два функциональных направления ответственности: первое – планирование применения и строительства Вооруженных Сил, второе – планирование всестороннего обеспечения войск (сил). Осуществлен переход на трехуровневый принцип ответственности: за боевую подготовку отвечают главные командования видов, объединения и соединения, за оперативную – Генеральный штаб Вооруженных Сил Российской Федерации, объединенные стратегические командования и объединения. В результате проведенных преобразований Генеральный штаб освободился от дублирующих функций и стал полноценным органом стратегического планирования, который организует и осуществляет управление Вооруженными Силами при выполнении поставленных задач. Главные командования видов концентрируют свои усилия на строительстве видов, организации боевой подготовки, подготовке младших специалистов, планировании миротворческой деятельности и обеспечении по специальным видам. Межвидовым органом управления становится объединенное стратегическое командование военного округа, предназначенное для планирования и управления всеми объединениями, соединениями и воинскими частями, входящими в межвидовую группировку войск на стратегическом направлении, за исключением входящих в состав Стратегических ядерных сил. Командующий войсками военного округа несет персональную ответственность за обеспечение военной безопасности Российской Федерации в установленных границах.
Контрольные вопросы и задания:
1. Какие задачи возлагаются на Минобороны России как орган военного управления?
2. Раскройте структуру центральных органов военного управления и дайте их общую характеристику.
3. Охарактеризуйте роль и место совещательных коллегиальных органов в системе органов военного управления (коллегии Минобороны России, военных советов).
Реализуя стратегические установки государства в сфере военной политики, органы военного управления и воинские должностные лица осуществляют управленческую деятельность посредством правового регулирования, т. е. путем издания актов военного управления. Под актом военного управления понимается выраженное на основе и во исполнение закона в пределах компетенции органа военного управления государственно-властное предписание (распоряжение, повеление, установление), направленное на регулирование отношений в процессе организации военного управления, жизни, быта и деятельности войск.
Сущность актов военного управления состоит в том, что они представляют собой основанные на законе предписания государственно-властного характера, выраженные в установленных законом формах. Путем издания актов управления воля (решение) органа военного управления (воинского должностного лица) получает юридическое оформление, становится общеобязательной. Акты военного управления служат правовым средством управления войсками, организации их боевой подготовки, регулирования многообразных отношений, возникающих в процессе строительства Вооруженных Сил Российской Федерации, их повседневной жизнедеятельности. Предписания, содержащиеся в актах военного управления, юридически обязывают или управомочивают лиц, на которых эти акты распространяются, совершать определенные действия либо воздерживаться от их совершения.
Основными чертами актов военного управления являются:
а) подзаконность, которая означает, что издаваемый акт не должен противоречить требованиям действующих законодательных актов и издается в пределах компетенции данного органа военного управления. Подзаконность акта военного управления в широком смысле понимается и как соответствие актов не только закону, но и другим правовым актам, имеющим более высокую юридическую силу, изданным другими государственными органами и органами военного управления;
б) правовой характер, который означает, что акт военного управления может вызывать определенные юридические последствия. Эти последствия могут выражаться в установлении соответствующих правил поведения (норм) общего характера или затрагивать отношения, связанные с конкретными лицами;
в) авторитарность, которая означает обязательность исполнения акта военного управления лицами и органами, на которых они распространяются, независимо от того, являются ли эти лица подчиненными органа, издавшего акт, или таковыми не являются;
г) императивность, которая связана с государственно-властными полномочиями органов военного управления и выражается в обязательности исполнения акта военного управления независимо от согласия исполнителей.
Значение актов военного управления в жизни и деятельности военной организации государства состоит в том, что они:
1) конкретизируют и развивают принципы и нормы Конституции Российской Федерации и законов об организации обороны страны, детально регулируют в соответствии с ними воинский правопорядок;
2) служат правовой формой осуществления властных полномочий органов военного управления (воинских должностных лиц), являются средством обеспечения твердого управления войсками и поддержания правопорядка и воинской дисциплины;
3) устанавливают в соответствии с законами права и обязанности военнослужащих, вытекающие из условий военной службы;
4) юридически закрепляют требования военной науки.
Функция издания органами военного управления и воинскими должностными лицами актов военного управления реализуется в двух основных формах:
а) путем конкретизации актов, обладающих большей юридической силой, чем акты нижестоящих органов военного управления и воинских должностных лиц. Конкретизация используется разработчиками актов военного управления, когда конкретное решение вопроса тем или иным органом военного управления осуществляется на основе отсылочных норм, содержащихся в актах более высокой юридической силы;
б) путем детализации, которая осуществляется в тех случаях, когда вышестоящий орган государственного или военного управления при подготовке правовых актов предполагает их дальнейшее развитие, когда нижестоящие органы военного управления и воинские должностные лица, исходя из своей нормотворческой компетенции, устанавливают порядок осуществления «первичных» норм.
Многолетняя практика военно-управленческой деятельности выработала большое разнообразие актов военного управления, которые можно классифицировать по разным основаниям, наиболее важными из которых являются:
1) по форме издания:
– приказ – основной вид актов военного управления, представляющий собой обязательное для исполнения письменное повеление органа военного управления, воинского должностного лица (приказами и директивами могут утверждаться другие акты военного управления – уставы, инструкции, положения, руководства, наставления и др.);
– директива – оперативный (боевой) или служебный документ по управлению войсками (силами);
– приказание – акт, издаваемый начальником штаба от имени командира воинской части, в котором до подчиненных доводятся задачи по отдельным вопросам;
– указание – распорядительный акт военного управления, издаваемый преимущественно по вопросам информационно-методического характера, а также по вопросам, связанным с организацией исполнения приказов (директив) и других актов вышестоящих органов;
– постановление – правовой акт, содержащий решение коллегиального органа или должностного лица (например, постановление военного совета, постановление о возбуждении уголовного дела и др.);
– предписание – письменное распоряжение, составленное по определенной форме, в котором командир (начальник) указывает подчиненному военнослужащему, где, что и к какому сроку тот должен выполнить (например, предписание на проведение проверки, предписание об убытии к новому месту прохождения военной службы). Предписание удостоверяет, что данное лицо уполномочено и обязано выполнить действия, указанные в нем;
2 ) по юридическим свойствам:
– нормативные акты военного управления – акты военного управления, содержащие правила поведения общего характера, рассчитанные на неопределенный круг лиц и многократное применение;
– индивидуальные акты военного управления – акты военного управления, предназначенные на основе и во исполнение нормативных правовых актов регулировать конкретные вопросы, которые распространяются на конкретное лицо или определенную группу лиц (например, о присвоении военнослужащему воинского звания, о назначении на воинскую должность, об увольнении с военной службы, о назначении в суточный наряд и т. п.);
3) по издающим органам. По данному основанию акты военного управления классифицируются в соответствии с системой органов военного управления. Данной классификацией определяется юридическая сила актов военного управления: чем выше находится соответствующий орган в общей системе органов военного управления, тем выше юридическая сила изданного им акта военного управления (акты министра обороны Российской Федерации; акты Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации; акты главнокомандующих видами Вооруженных Сил; акты командующих видами Вооруженных Сил, войсками военных округов, флотами; акты командиров соединений; акты командиров воинских частей и т. д.);
4) по правообязанным субъектам:
– акты, обращенные к органам военного управления и воинским должностным лицам;
– акты, обращенные к конкретным военнослужащим и воинским должностным лицам;
– акты, обращенные к гражданам, находящимся в запасе, или призывникам;
– акты, обращенные к лицам гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации;
5) по характеру регулируемых вопросов:
– акты управления боевыми действиями войск;
– акты управления боевой подготовкой войск;
– акты по вопросам материально-технического обеспечения войск;
– акты по вопросам социальной защиты и социального обеспечения военнослужащих;
– акты по вопросам укрепления законности, правопорядка, воинской дисциплины;
– акты по другим сферам жизнедеятельности войск (сил).
Рассмотрим более подробно основные формы актов военного управления.
Центральное место в системе актов военного управления занимает приказ, представляющий собой распоряжение командира (начальника), обращенное к подчиненным и требующее обязательного выполнения определенных действий, соблюдения тех или иных правил или устанавливающее какой-либо порядок, положение. Приказ как акт военного управления может осуществлять регулирование общественных отношений в военной организации государства как непосредственно, т. е. правила поведения субъектов воинских правоотношений могут содержаться в его «приказной» части, так и опосредованно, т. е. посредством утверждаемых данным приказом других актов военного управления – положений, наставлений, инструкций, руководств, уставов и т. д.
Особое место в управлении повседневной жизнедеятельностью военных организаций занимают приказы командира (начальника) по строевой части, которыми регламентируются следующие вопросы:
а) зачисление военнослужащих в списки личного состава воинской части, на обеспечение;
б) исключение военнослужащих из списков личного состава воинской части, с обеспечения в связи с убытием к новому месту военной службы, в связи с увольнением с военной службы, в связи с гибелью (смертью);
в) изменения в персональных учетных данных личного состава;
г) нахождение на лечении и возвращение на службу из лечебного учреждения;
д) назначение на воинские должности, присвоение воинских званий;
е) прием на работу, перевод на другую работу и увольнение с работы лиц гражданского персонала;
ж) убытие в командировки, отпуска, на учебу и прибытие из командировок, отпусков и с учебы;
з) применение поощрений и наложение взысканий;
и) другие вопросы, право решения которых предоставлено командиру (начальнику) воинской части.
Кроме того, приказами командира (начальника) воинской части по строевой части определяется состав суточного наряда.
Директива как разновидность актов военного управления близка к приказу, однако отличается от него меньшей юридической силой, большей оперативностью доведения до исполнителей, касается более узкого круга регулируемых общественных отношений и меньшего круга лиц и, как правило, рассчитана на ограниченный срок действия. Директива представляет собой распорядительный служебный документ, содержащий указания по подготовке и ведению боевых действий, вопросам боевой готовности, всестороннего обеспечения войск (сил), боевой и оперативной подготовке, обучению, воспитанию, штатной организации и другим вопросам жизни и деятельности войск (сил). Как правило, директива регулирует воинские правоотношения непосредственно, однако в отдельных случаях директивами, как и приказами, могут утверждаться другие акты военного управления и служебные документы (планы, перечни, программы и т. п.).
Устав – это свод правил, положений, устанавливающих организацию, устройство, порядок деятельности чего-нибудь. Соответственно воинский устав представляет собой нормативно-правовой свод правил поведения и деятельности военнослужащих, установленный на длительное время и регулирующий определенную сторону жизни, быта, подготовки и боевого применения Вооруженных Сил Российской Федерации или отдельных их составных частей (видов и родов войск Вооруженных Сил Российской Федерации). Воинские уставы – это внутренне согласованная, проверенная жизнью, постоянно обогащаемая практикой и опытом военного строительства система правовых и моральных норм поведения и деятельности военнослужащих. Общевоинские уставы (ДУ ВС РФ, УВС ВС РФ, УГК и КС ВС РФ) утверждаются Указом Президента Российской Федерации, другие уставы – соответствующими приказами министра обороны Российской Федерации.
Разновидностью воинского устава является боевой устав, под которым понимается официальный руководящий документ, определяющий основы боевых действий соединений, частей и подразделений вида Вооруженных Сил Российской Федерации, рода войск, цели, задачи, принципы их боевого применения и основные положения по подготовке и ведению боя, а также по его всестороннему обеспечению и управлению войсками (силами). Боевые уставы разрабатываются на основе положений военной доктрины государства, военной науки, боевого опыта, опыта боевой подготовки соединений и воинских частей, их организационно-штатной структуры, уровня и перспектив оснащения оружием и военной техникой.
Помимо собственно уставов, к числу уставных документов относятся такие формы военно-правовых актов, как наставления и руководства.
Наставление по своему буквальному смыслу означает «поучающее указание, нравоучение; руководство, инструкция». Как разновидность актов военного управления наставление представляет собой официальный уставной документ, содержащий рекомендации и указания по вопросам подготовки, ведения и обеспечения боевых действий оперативных и оперативно-стратегических объединений, боевого применения подразделений, частей и соединений специальных войск и служб, а также по вопросам боевой подготовки. Для специальных войск наставления выпускаются вместо боевых уставов. По предназначению наставления могут быть: по боевому применению войск (сил), организации и ведению боевых действий, в том числе в особых условиях; по службе штабов; по видам обеспечения военных действий; по различным предметам (разделам) боевой подготовки; по устройству и эксплуатации оружия и военной техники и другим вопросам.
Руководство – это нормативный правовой уставной документ, содержащий указания и требования по вопросам ведения боевых действий, боевой подготовки, устройства и эксплуатации вооружения и военной техники, хранения военного и другого имущества, ведения служебной переписки и делопроизводства (например, Руководство по комплектованию Вооруженных Сил Российской Федерации солдатами, матросами, сержантами и старшинами, утвержденное приказом министра обороны Российской Федерации от 16 января 2001 г. № 30; Руководство по войсковому (корабельному) хозяйству в Вооруженных Силах Российской Федерации, утвержденное приказом министра обороны Российской Федерации от 23 июля 2004 г. № 222).
Положение представляет собой правовой акт, регламентирующий правовой статус органов, учреждений, организаций, системы однородных органов. Применительно к воинским правоотношениями положение представляет собой нормативный правовой акт, которым регулируется определенная область военно-служебных отношений либо устанавливаются структура и правовое положение какого-либо органа военного управления.
Инструкция (лат. instructio – наставление, устройство) – юридический акт, издаваемый в целях разъяснения закона или иного нормативного акта; указание о порядке выполнения какой-либо работы, пользования машиной и т. д. Инструкция представляет собой разновидность нормативного правового акта, издаваемого в порядке уточнения (разъяснения) реализации положений вышестоящего нормативного акта. Предметом регулирования инструкции выступают действия субъектов права, т. е. она устанавливает последовательность совершения лицом (физическим или юридическим) определенных действий по исполнению предписаний нормативного акта более высокой юридической силы.
Правила представляют собой постановления, предписания, устанавливающие порядок чего-нибудь. Правила являются самостоятельным нормативным правовым актом, детально регулирующим порядок осуществления какой-либо операции, специальной деятельности. В этом смысле к правилам близка инструкция (см. выше), однако между ними имеются и различия: правила описывают поведение субъектов права, их взаимодействие, инструкция же регулирует действия субъектов по поводу предметов материального мира (например, инструкция по заполнению, по выдаче и т. д.). Таким образом, правила – это нормативный правовой акт, устанавливающий порядок действий субъектов права, последовательность и содержание этих действий, специальные стороны деятельности, решение технических, процедурных вопросов.
Порядок является синонимом понятия «правило», поскольку с помощью правил (форма акта) закрепляется порядок (содержание акта). Словарь русского языка определяет понятие «порядок» как правила, по которым совершается что-нибудь; существующее устройство, режим чего-нибудь. Однако, несмотря на схожесть указанных понятий, достаточно часто в нормотворческой деятельности понятие «порядок» используется в качестве самостоятельной формы правового акта (например, Порядок обеспечения денежным довольствием военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации, утвержденный приказом министра обороны Российской Федерации от 30 июня 2006 г. № 200).
Кроме того, в практике правотворческой деятельности в сфере военно-административных отношений применяются и другие формы актов военного управления:
– концепция – документ, содержащий систему взглядов, замысел действий в какой-либо сфере действий;
– перечень – перечисление чего-либо по порядку, а также список с таким перечислением;
– основы – документ, в котором излагаются исходные, главные положения чего-либо;
– программа – содержание и план какой-либо деятельности, выполнения каких-либо работ;
– регламент – совокупность правил, определяющих порядок деятельности государственного органа, учреждения, организации;
– требования – правила, условия, обязательные для выполнения;
– рекомендации – советы, пожелания о наиболее целесообразном порядке действий в какой-либо сфере жизнедеятельности.
Акты военного управления, разрабатываемые и издаваемые органами военного управления, должны отвечать определенным требованиям, основными из которых являются следующие:
а) акты военного управления не должны противоречить законам и иным нормативным правовым актам более высокой юридической силы; они должны быть изданы на их основе и в установленных в них целях;
б) акты военного управления, имеющие нормативный характер, должны полностью охватывать рассматриваемые вопросы, действовать длительное время без изменений и дополнений. По одному и тому же вопросу должен действовать, как правило, один нормативный правовой акт;
в) структура акта военного управления должна быть простой и удобной для работы и обеспечивать логическое развитие темы правового регулирования. Термины акта должны соответствовать терминологии, принятой в международных договорах, законодательстве Российской Федерации, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, и употребляться в одном и том же значении во всем тексте акта. Если употребляются специальные или новые термины, то их значение должно быть понятно из текста либо разъяснено в примечаниях;
г) в актах военного управления не допускается дублирование норм, содержащихся в иных нормативных правовых актах. При необходимости делаются ссылки на ранее изданные акты;
д) форма акта военного управления должна содержать следующие основные атрибуты:
– титульная часть, которая включает наименование вида правового акта (приказ, директива и т. п.), дату и номер (проставляются соответственно при подписании и издании акта), место издания;
– заголовок акта;
– текст акта, состоящий из вступительной и распорядительной части. Во вступительной части кратко излагаются цели и задачи предписываемых действий, факты и события, послужившие причиной издания правового акта. Если предписываемые действия не нуждаются в разъяснении, то вступительная часть может отсутствовать. В распорядительной части акта военного управления излагаются требования, распоряжения, указания, предписания, правила поведения, устанавливаются сроки их выполнения и т. п.;
– подпись, которая состоит из наименования должности, воинского звания, инициала имени и фамилии должностного лица, подписывающего правовой акт;
е) проект акта военного управления должен пройти обязательную правовую и антикоррупционную экспертизу в соответствующем подразделении юридической службы;
ж) нормативные правовые акты Минобороны России, других федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, независимо от срока их действия подлежат обязательной государственной регистрации в Минюсте России.
Еще одним из обязательных требований, предъявляемых к актам военного управления, является отсутствие в них коррупциогенных факторов. В этих целях предусмотрено проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. Превентивный антикоррупционный характер данной экспертизы состоит в том, что в результате ее активного применения подавляется одна из причин коррупции в Вооруженных Силах Российской Федерации – несовершенство военного законодательства.
Антикоррупционная экспертиза правовых актов в области обороны и военной безопасности позволяет:
1) на ранних стадиях правотворчества устранить имеющиеся коррупциогенные факторы, способствуя принятию качественного, эффективного правового акта, не содержащего положений коррупционного характера;
2) при сопряжении с правовым мониторингом устранять коррупциогенность действующих правовых актов.
Федеральный закон «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ, принятый в рамках реализации Национального плана противодействия коррупции, определяя основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения этого зла и борьбы с ним, минимизации и ликвидации последствий коррупционных правонарушений, устанавливает, что профилактика коррупции осуществляется путем применения ряда основных мер, в число которых включена и антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов. Спустя полгода был принят Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ, в котором указано, что антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) проводится в порядке, установленном соответствующими федеральными органами исполнительной власти, с применением Методики, определенной Правительством Российской Федерации. Такая Методика была утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96. Кроме Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, указанным Постановлением Правительства Российской Федерации утверждены также Правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Спустя месяц в Минобороны России был разработан и приказом министра обороны Российской Федерации от 29 марта 2010 г. № 299 утвержден Порядок проведения в Министерстве обороны Российской Федерации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) Министерства обороны Российской Федерации. Аналогичные акты приняты практически во всех иных федеральных органах исполнительной власти.
Антикоррупционная экспертиза правовых актов в области обороны и военной безопасности – это превентивный способ противодействия коррупции в военной организации государства, представляющий собой исследование, проводящееся должностными лицами юридической службы, направленное на выявление и описание коррупциогенных факторов, а также описание возможных негативных последствий сохранения в проекте нормативного правового акта выявленных коррупционных факторов, относящихся к проектам нормативных правовых актов (нормативных правовых актов), а также на выработку рекомендаций по устранению или ограничению действия таких факторов.
Целями антикоррупционной экспертизы являются:
– выявление в нормативном правовом акте (проекте нормативного правового акта) коррупциогенных факторов и норм (дефектов норм), создающих возможности совершения коррупционных действий и (или) решений;
– выработка рекомендаций по устранению коррупциогенных факторов и устранению (коррекции) коррупциогенных норм;
– выработка рекомендаций по включению в текст нормативного правового акта (проекта нормативного правового акта) превентивных антикоррупционных норм.
Под рекомендациями по устранению коррупциогенных факторов и устранению (коррекции) коррупциогенных норм понимается общий вывод о необходимости внесения изменений и (или) дополнений в нормативный правовой акт, необходимости отмены нормативного правового акта, отклонения или доработки проекта нормативного правового акта. В цели антикоррупционной экспертизы не входит непосредственная формулировка норм, изменяющих и дополняющих нормативный правовой акт. Однако эксперт вправе предложить некоторые изменения и дополнения, а также антикоррупционные формулировки норм с тем, чтобы разъяснить коррупциогенность анализируемых норм.
Эффективность осуществления антикоррупционной экспертизы правовых актов в Минобороны России напрямую зависит от целой совокупности базовых начал, лежащих в ее основе, т. е. принципов указанной экспертизы. Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» к основным принципам организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) относит следующие:
– обязательность проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов;
– оценка нормативного правового акта во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами;
– обоснованность результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов);
– объективность результатов антикоррупционной экспертизы;
– проверяемость результатов экспертизы;
– компетентность лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов);
– сотрудничество Минобороны России и иных государственных органов и их должностных лиц с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов).
Основной целью проведения антикоррупционной экспертизы нормативного правового акта (проекта нормативного правового акта) является оценка его коррупциогенности, под которой понимается заложенная в правовых нормах возможность способствовать коррупционным действиям и (или) решениям в процессе реализации содержащих такие нормы нормативных правовых актов. Коррупциогенность обусловливается наличием в нормативном правовом акте (проекте нормативного правового акта) коррупциогенных факторов, под которыми понимаются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.
Согласно Методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96, вся совокупность коррупциогенных факторов подразделяется на две большие группы: первая группа – коррупциогенные факторы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил; вторая группа – коррупциогенные факторы, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям.
Оценивая нижеизложенные факторы, эксперт должен определить реальную степень возможности использования выявленных характеристик нормативных формул для извлечения ненадлежащей выгоды воинским должностным лицом.
Коррупциогенными факторами, устанавливающими для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, являются:
а) широта дискреционных полномочий – отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);
б) определение компетенции по формуле «вправе» – диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций;
в) выборочное изменение объема прав – возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);
г) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества – наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявшего первоначальный нормативный правовой акт;
д) принятие нормативного правового акта за пределами компетенции – нарушение компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов;
е) заполнение законодательных пробелов с помощью подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий – установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона;
ж) отсутствие или неполнота административных процедур – отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка;
з) отказ от конкурсных (аукционных) процедур – закрепление административного порядка предоставления права (блага).
Коррупциогенными факторами, содержащими неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям, являются:
а) наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, – установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям;
б) злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) – отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций;
в) юридико-лингвистическая неопределенность – употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.
Типология коррупциогенных факторов не ограничивается приведенным выше перечнем, определенным Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96. Учеными, экспертным сообществом выявлены и иные факторы, которые эксперт должен учитывать при проведении антикоррупционной экспертизы нормативного правового акта (проекта нормативного правового акта) в области обороны и безопасности. К их числу относятся:
а) отсутствие специализированных, детализированных запретов и ограничений для воинских должностных лиц в той или иной области деятельности;
б) отсутствие ответственности воинского должностного лица за правонарушения;
в) отсутствие контроля, в том числе общественного, за органами военного управления и воинскими должностными лицами;
г)формально-техническая коррупциогенность, объединяющая факторы формального и технического, процедурного характера, которые при определенных условиях могут способствовать коррупции или свидетельствовать о коррупционном интересе;
д)несоблюдение установленной формы нормативного правового акта, которое может скрывать под собой коррупционные нарушения, свидетельствующие об «обходе» надлежащих должностных лиц при его издании.
е)несоблюдение (нарушение) порядка принятия нормативного правового акта Минобороны России.
ж)нарушение режима транспарентности (открытости) правовой информации.
з) непринятие нормативного правового акта (бездействие).
Следует иметь в виду, что приведенный выше перечень коррупциогенных факторов не является исчерпывающим. Эксперт вправе выявить другие факторы, которые, на его взгляд, способствуют коррупции, описав их по изложенной выше схеме. Эти факторы и их описание также включаются в заключение. Кроме того, эксперт указывает в заключении обнаруженные проявления коррупциогенности анализируемого правового акта, свидетельствующие о фактах коррупции или способствующие ей.
Контрольные вопросы и задания:
1. Раскройте понятие акта военного управления и назовите его основные черты.
2. Назовите основные разновидности актов военного управления и дайте их краткую характеристику.
3. В чем заключаются основные требования, предъявляемые к актам военного управления?
4. Раскройте понятие антикоррупционной экспертизы актов военного законодательства и ее цели.
5. Охарактеризуйте основные коррупциогенные факторы, которые подлежат выявлению при проведении антикоррупционной экспертизы актов военного законодательства.
