double arrow

Система органов государства, их структура и компетенция

Государственные органы образуют в своей совокупности определенную систему, обладающую характерными признаками.

Признаки органов государства:

  • обладают единством. Это единство предполагает единство интересов и воли народа, которую они осуществляют. Деятельность всех органов направлена на достижение общей главной цели - обеспечить благополучие и процветание страны. При этом, все составляющие ее органы действуют не разрозненно, а совместно, находятся во взаимосвязи, взаимодействии и взаимозависимости.
  • действуют на основе законов. Акты, принятые вышестоящими органами, обязательны (если они не противоречат конституции) для нижестоящих, т. е. между государственными органами существует тесная организационно-правовая связь.
  • разграничение на составные части - виды государственных органов. Структура и виды органов того или иного государства устанавливаются в зависимости от формы государственного устройства и в соответствии с общепринятым принципом разделения властей при осуществлении государственной власти.

В зависимости от формы государственного устройства существуют следующие виды государственных органов:

  • высшие и местные органы государственной власти в государствах с унитарной формой государственного устройства (например, во Франции - президент, парламент, правительство являются высшими органами государства, а префект и префектура в департаментах - местными органами государственной власти);
  • федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов федерации в государствах с федеративной формой государственного устройства (например, в ФРГ - федеральный канцлер, парламент, федеральный президент, федеральное правительство являются общефедеральными органами государственной власти, а органы государственной власти земель, входящих в состав федерации, являются государственными органами субъектов федерации).

Осуществление принципа разделения властей предполагает наличие в государстве органов законодательных, исполнительных и судебных, которые составляют основу государственного аппарата в той или иной стране.

Законодательные органы - это такие органы государства, на которые в соответствии с принципом разделения властей возложена законодательная, нормотворческая деятельность.

Исполнительные органы - это те органы, которые осуществляют государственную власть в форме организации исполнения законов. Высшим исполнительным органом в государстве является правительство, которое обычно формируется путем назначения. К ведению правительства обычно относятся следующие вопросы:

  • проведение в жизнь законов и иных решений законодательной власти;
  • руководство гражданской и военной администрацией;
  • руководство внутренней и внешней политикой;
  • составление и исполнение бюджета и др.

К исполнительным органам государства относятся также министерства и другие центральные административные учреждение и ведомства, которые осуществляют государственное руководство в различных сферах государственной жизни, организуя исполнение законов и других нормативно-правовых актов высших государственных органов.

Судебные органы осуществляют судебную власть, которая является независимой и самостоятельной ветвью государственной власти. Судебная власть осуществляется специальными государственными органами - судами. Основным назначением судов является защита прав всех субъектов права путем разбирательства в процессуальной форме уголовных и гражданских дел и споров.

Особое место среди судов занимают конституционные суды, которые осуществляют контроль и надзор за тем, чтобы все нормативно-правовые акты и решения правоприменительных органов соответствовали конституции.

В системе разделения властей исключительно важное место принадлежит институту главы государства. В политической практике различных государств это официальное лицо, занимающее формально высшее место в системе государственных органов и осуществляющее высшее представительство государства во внутриполитической жизни и в международных отношениях. В настоящее время наиболее распространены два вида этого института: монарх и президент.

Помимо рассматриваемых традиционных и наиболее распространенных видов государственных органов существуют и другие виды органов государства. Эти органы образуют еще один вид государственных органов - контрольно-надзорные органы государства. К ним относятся:

  • прокуратура, на которую возложена защита законности и, как правило, уголовное преследование (см., например, ст. 124 Конституции Испании),
  • ревизионно-финансовые органы - счетные палаты (см., например, ст. 100 Конституции Италии), ревизионные советы (см. ст. 90 Конституции Японии; ст. 98 Конституции Греции) и др.

Несмотря на относительную самостоятельность судебной власти, ее деятельность во многом зависит от других ветвей власти и, прежде всего, от законодательной. Ведь именно последняя определяет структуру судебной системы, компетенцию ее отдельных звеньев, статус судов и т.п.
Основой законодательной регламентации является, прежде всего, конституция. Большинство современных конституций содержит по крайней мере общие положения относительно статуса судебной власти (“О судебной власти”- конституции Франции, Испании, “Правосудие” - конституция ФРГ, “Суды” - конституция Португалии). Эти положения определяют общие конституционные основы судебной власти конкретной страны и устанавливают:
а) определение судебной власти как одной из составляющих единой системы распределения власти (место судебной власти в общей единой системе разделения властей);
б) основные принципы организации и деятельности судебной системы;
в) правовой статус судов;
г) судебные гарантии прав и законных интересов граждан.
Кроме того, во многих странах существует специальное законодательство, подробно развивает конституционные основы судебной власти. Например, это специальные законы о судоустройстве: “Закон о судоустройстве” 1975 г. в ФРГ; “Органический закон о судебной власти” 1981 г. в Испании; “Судоустройство и судопроизводство” разд. 28 Свода Законов США; или законы, определяющие статус судей: “Органический закон о статусе магистратуры” 1978 г. во Франции.
Роль исполнительной власти относительно судебной системы в сравнении с законодательной властью несколько меньше. Она сводится в основном к материально-технического обеспечения деятельности судов. Эта роль значительнее в тех странах, где на министерство юстиции возложена некоторые функции управления и руководства прокуратурой. Например, в Германии, на министерства юстиции земель возлагается обязанность по назначению значительной части судей.

В основу организации и взаимодействия цент­ральных органов власти положен принцип "разделения властей", выдвинутый прогрессивными юристами в XVII—XVIII вв. для пре­дупреждения опасной концентрации законодательной, исполнитель­ной и судебной властей в одних руках. В США этот принцип допол­нен системой "сдержек и противовесов". Так, законы вправе изда­вать только Конгресс, а исполнительная власть (Президент) и судебная власть должны их исполнять и применять. Но Президент вправе применять против законов вето, для преодоления которо­го требуется повторное принятие неодобренного закона обеими палатами Конгресса большинством в 2/3 голосов, а Верховный суд США может объявить любой закон неконституционным, т. е. не имеющим силы. Равным образом сдерживаются полномочия Пре­зидента (например, он может назначать министров, а также су­дей Верховного суда только с одобрения Сената). Конгресс и Вер­ховный суд обладают полномочиями для отрешения Президента от должности с помощью процедуры импичмента и т. д. Таким об­разом, каждый из этих органов может создать как бы противовес деятельности другого, в результате чего при разделении трех вла­стей возникает взаимозависимость, препятствующая превышению власти.

1. Глава государства - понятие и место в системе высших органов государственной власти.
Глава государства - это конституционный орган и одновременно высшее должностное лицо государства, представляющее государство вовне и внутри страны, символ государственности народа. В разных странах глава государства в соответствии с их конституциями рассматривается либо как неотъемлемая составная часть парламента, т.е. законодательной власти, поскольку без его подписи закон недействителен (монарх в Великобритании, президент в Индии), либо как глава исполнительной власти и одновременно глава государства (Египет, США), либо как лицо, являющееся только главой государства и не входящее в какую-либо ветвь власти (Германия. Италия). Он может быть символом государственности, как монарх в Японии, властным арбитром по отношению к другим институтам государства, как президент Франции, единоличным властителем (Оман, Саудовская Аравия).1
Глава государства, независимо от его разновидности, имеет некоторые общие для всех стран полномочия. В отношении парламента это созыв его сессий, опубликование законов, право роспуска, иногда - право вето. Глава государства формирует правительство (порой лишь формально его утверждает), обладает правом увольнять министров и правительство в отставку, назначать судей, предоставлять гражданство и право убежища, заключать и ратифицировать определенного рода международные соглашения, назначать дипломатических представителей, награждать, помиловать осужденных и др., но осуществление этих полномочий на практике зависит от формы правления, от реального положения главы государства. Кроме того, при любой форме правления одни полномочия глава государства может реализовывать самостоятельно, а для осуществления других требуется согласие или утверждение парламента (например, для назначения послов в США) или даже правительства (в условиях парламентарной республики). В парламентарных республике и монархии, а иногда и в полупрезидентских республиках, для того чтобы некоторые акты президента или монарха действовали, премьер-министр должен скрепить их своей подписью (так называемая контрассигнатура). Реже это может быть наряду с подписью премьера также подпись министра, ответственного за выполнение данного акта президента или монарха.
Компетенция главы государства более подробно будет рассмотрена в третьей главе данной работы.
2. Виды главы государства, порядок замещения должности.
Глава государства бывает единоличным и коллегиальным. В первом случае это монарх или президент, во втором - постоянно действующий орган парламента, им избираемый. В прошлом это были президиумы высших представительных органов, постоянные комитеты, государственные советы в странах тоталитарного социализма - в СССР, Болгарии, Венгрии, Польше и др. В настоящее время подобным органом является Государственный совет па Кубе, где нет президента (по конституции глава государства - председатель Государственного совета). В Китае по конституции главой государства является избираемый парламентом председатель республики, но многие (функции главы государства он выполняет совместно с Постоянным комитетом парламента, а некоторые такие функции осуществляет сам Постоянный комитет. В Иране эти полномочия разделены между Руководителем государства, избираемым особым образом из высших духовных лиц - мусульман, и президентом республики. В Швейцарии функции главы государства осуществляет правительство, а президент избирается парламентом на один годи существенных полномочии не имеет. В ОАЭ существует "коллективный монарх", в Малайзии - выборный монарх.
Во многих странах британского Содружества (Австралия, Канада и т.д.) полномочия главы государства принадлежат британскому монарху. но осуществляет их генерал-губернатор - его представитель. Он утверждается монархом по рекомендации местного правительства, а в Папуа -Новой Гвинее избирается парламентом.
После военных переворотов функции главы государства обычно принадлежат хунте (военному, революционному совету) и избираемому или назначаемому ею президенту. Так было во многих странах Латинской Америки, Африки, Азии.
Иногда руководитель хунты сам провозглашает себя президентом. При коллегиальной форме президентуры основные полномочия главы государства осуществляются коллегией, а менее значительные, церемониальные (например, прием верительных грамот иностранных дипломатических представителей) - председателем коллегии или его заместителем.
Как правило, монарх (король, султан и др.) является главой государства и одновременно главой исполнительной власти. На деле, однако, вся полнота власти ему принадлежит только в абсолютной монархии. Реально полномочиями главы государства и главы исполнительной власти он пользуется в дуалистической монархии, в парламентарной же монархии акты главы государства и главы исполнительной власти он совершает обычно по указанию правительства.
Монарх - лицо неприкосновенное. Он не может быть привлечен к административной, уголовной ответственности, против него не может быть обращен гражданский иск. За действия монарха по управлению государственными делами политическую ответственность несут его министры.
Монарх имеет право на особый титул - король, султан и т.д. Иногда его официальный титул очень длинный, так как включает разные владения монарха. Он имеет право на особое обращение "Ваше Величество", которое не может использоваться при обращении к другим лицам в данном государстве, кроме супруги монарха. Монарх обладает государственными регалиями (трон, корона и др.), имеет свой двор - лиц, занятых обслуживанием его самого и семьи, но оплачиваемых из государственного бюджета. Для этого парламент ежегодно выделяет денежные средства - цивильный лист.
Монарх получает и передает свой пост по наследству. Существует несколько систем наследования:
1) салическая, когда престол наследуют только мужчины (прежде всего старший сын), а женщины, в том числе дочери, исключаются из числа наследников престола (Бельгия, Норвегия. Япония к др.);
2) кастильская, когда женщины (дочери) наследуют престол, если у покойного монарха нет сыновей. Если же есть младший сын и старшая
сестра, то сын имеет преимущество (Великобритания, Дания с 1953 г., Испания, Нидерланды и др.);
3) австрийская (она существовала в прошлом), когда женщины могут наследовать трон при условии, что во всех поколениях данной династии нет мужчин (на практике, во всяком случае в последние столетия, женщины поданной системе пост монарха не занимали);
4) шведская, в соответствии с которой по закону 1980 г. женщины наследуют престол на равных основаниях с мужчинами. В настоящее время 18-летняя дочь короля Швеции, у которого есть еще младший сын, является претендентом на трон и действует как заместитель короля во время его отъездов из страны (до принятия закона 1980 г. в этом государстве трижды правили королевы: в XIV, XVII и XV11I вв.);
5) мусульманская, когда трон наследует, по существу, не определенное лицо, а "благородная" правящая семья (часть династии), которая сама уже решает, кто именно из ближайших родственников покойного короля (не обязательно сын) займет освободившийся трон (Катар, Кувейт, Саудовская Аравия и др.). Эта же семья при участии высших священнослужителей и мусульманских ученых (улемов) смещает короля и ставиг на его место другого члена семьи (так было, например, в Саудовской Аравии вследствие обвинения короля в недостаточном благочестии);
6) племенная, когда король рассматривается как главный вождь племени, а его наследника определяет племенной совет из числа многочисленных сыновей покойного. В Свазиленде это делает племенной совет ликоко во главе с королевой-матерью, в чем сказываются пережитки матриархата. Последний раз он избирал короля в 1982 г. из числа более 150 сыновей покойного.
Особенности наследования престола существуют в Непале, Бутане и некоторых других странах, когда трон хотя и наследуется определенной династией (в некоторых странах это записано в конституции), но король сам еще при жизни определяет будущего наследника - не обязательно старшего сына. В Малайзии король не наследственный, а выборный. Он избирается на пятилетний срок султанами монархических субъектов федерации (есть и немонархичсские) и только из их числа.
После наследования престола предусмотрен особый обряд коронации. Коронация означает окончательное воцарение монарха.
Если престол наследует малолетний монарх, то до его совершеннолетия один из ближайших родственников монарха или другое близкое к нему лицо с согласия семьи и по совету высших должностных лиц, иногда с утверждения парламента или по назначению правительства, становится регентом. В некоторых случаях создается регентский совет из нескольких человек. Регент и совет действуют от имени монарха. Если монархом (королевой) становится женщина, ее муж не становится королем, он лишь ее супруг и имеет особый высший дворянский титул.

Рассмотрим институт президентуры. Существуют две её основные формы:
единоличная (президент) и коллегиальная (Президентский совет, существовавший ранее в Йемене, Судане, Алжире и некоторых других странах, Государственный совет на Кубе и др.). В Иране основные полномочия президентуры разделены между Руководителем государства и президентом, это "двуглавая президентура". В Китае, есть глава государства (Председатель республики), но основные полномочия главы государства выполняет Постоянный комитет парламента, а в Швейцарии полномочия коллегиального главы государства и правительства совмещены.
Президент может занимать различное положение в системе государственной власти: быть только главой государства (Германия), одновременно главой государства и исполнительной власти (Бразилия, США), главой государства и фактическим руководителем правительства при наличии особой должности административного премьер-министра (Египет, Франция).
Согласно многим конституциям, президент пользуется неприкосновенностыо, его нельзя привлечь к административной ответственности, уголовное наказание возможно только после отрешения президента от должности (обычно путем импичмента). Однако президент, добровольно уходящий в отставку, как правило, добивается принятия закона или соглашения о его неответственности. Во многих странах к президенту может быть предъявлен гражданский иск. Гражданские иски к государству также могут быть обращены к президенту как представителю государства.
Президент имеет определенные привилегии: свою резиденцию (обычно не одну), особый транспорт, включая самолеты, охрану, свои штандарт - флаг, являющийся символом президентской власти. По многих странах существует особое обращение к президенту - "Ваше превосходительство". Денежное содержание президенту устанавливается законом парламента и обычно является наиболее высоким среди должностных лиц.
Полномочия президента часто сформулированы однотипно в президентской, полупрезидентской, парламентарной республике, но на самом деле в их осуществлении существует огромная разница, связанная с особенностями формы правления.
Президент избирается на определенный срок: три года в Латвии, четыре года в США, пять - в Бразилии, шесть - в Египте, семь - во Франции. Бывали, однако, и "пожизненные президенты", а также президенты, занимавшие свои посты иными путями, чем выборы.
Для избрания на должность президента обычно выдвигаются следующие условия: гражданство данного государства (в Польше на выборах 1980 г. на пост президента баллотировалось лицо, имевшее кроме польского еще два гражданства: канадское и перуанское), наличие полных гражданских и политических прав, достижение определенного возраста (обычно 35 лет, но в Никарагуа - 25, в Венесуэле - 30, в Китае - 45, в Италии - 50). Иногда устанавливается и предельный возраст (например, в Намибии - не старше 65 лет). Многие конституции устанавливают для кандидата определенный срок проживания в данной стране (в Болгарии - 5 лет, на Украине - 10, в США - 14, в Грузии - 15). В ряде случаев требуется, чтобы кандидат был не натурализованным гражданином, а уроженцем данной страны или родившимся от ее граждан. В Нигерии кандидат на должность президента должен иметь среднее образование, в Турции, Азербайджане - высшее, на Филиппинах он должен уметь читать и писать. Есть и другие условия.
Кандидат в президенты может быть выдвинут группой избирателей. Во Франции это 500 граждан, но не рядовых, а являющихся членами парламента, региональных советов, генеральных советов департаментов (т.е. региональных органов самоуправления), территориальных собраний заморских территорий, мэрами городов. На Украине для выдвижения кандидата должно быть созвано собрание избирателей не менее 500 человек; оно создает инициативную группу, которая и подает заявку о выдвижении кандидата, но для того, чтобы кандидат был зарегистрирован, необходимо собрать в его поддержку не менее 1UU тыс. подписей избирателей, причем не менее 1500 в каждом из 2/3 избирательных округов. Кандидатура президента может быть также выдвинута политическими партиями, избирательными объединениями, блоками. В Венгрии кандидат выдвигается не менее чем 50 депутатами парламента, в Египте - 2/3 общей численности парламента (если кандидат не соберет 2/3, то большинством). Регистрация кандидата во многих странах обусловлена внесением повышенного избирательного залога (например, 10-кратного по сравнению с кандидатом в нижнюю палату парламента Франции).
Существуют различные способы избрания президента:
1. Голосование в парламенте (Чехия, Словакия, Венгрия, Турция, Албания и др.). Для первого тура выборов обычно требуется квалифицированное или абсолютное большинство голосов, но при множественности кандидатов такой результат достигается редко, голоса распределяются между разными кандидатами. В последующих турах требования снижаются, однако из-за партийной раздробленности обычно проводится много туров. В Турции накануне принятия конституции 1982 г., снизившей требования, было проведено более 100 туров, в Италии в 1992 г. - 16. Теперь для выборов президента в Турции в первом туре требуется 2/3 голосов, во втором и третьем достаточно абсолютного большинства, на четвертый тур выносятся две кандидатуры, набравшие относительное большинство. Президентом становится получивший относительное большинство голосов. В Словакии для избрания президента, как и для смещения его парламентом, необходимы 2/3 голосов. Президент, избранный парламентом, обычно, хотя и не всегда, "слабый" президент: он получает свои полномочия не непосредственно от избирателей, а от представительного органа и не может противопоставлять себя ему.
2. Голосование выборщиков. Избиратели голосуют за выборщиков, а последние, не собираясь вместе, избирают президента из числа кандидатов, выдвинутых партиями (Аргентина, США, до 90-х годов Финляндия). При этом способе результаты выборов (имя будущего президента) становятся известны до голосования выборщиков, как только подсчитана их партийная принадлежность: президентом будет тот, кто имеет за собой большинство выборщиков.
Избрание президента специальной избирательной коллегией, о которой говорилось выше (Федеральное собрание в Германии, состоящее из членов нижней палаты и такого же числа представителен земель, коллегия, состоящая из членов обеих палат парламента и делегатов областных советов в Италии, коллегия из избранных членов обеих палат парламента в Индии и законодательных собрании штатов).
4. Избрание непосредственно избирателями (Мексика, Украина, Франция и др.).
Переизбрание президента на следующий срок во многих странах ничем не ограничивается (Египет, Франция, Сирия и др.). В Германии, США одно и то же лицо может быть избрано в президенты только на два срока. В Аргентине можно избирать дважды, но первый раз - на шесть лет, второй - только на четыре года. В Мексике установлен только один срок - шесть лет. Конституция Мексики запрещает под каким-либо видом избирать одно и то же лицо на должность президента на второй срок; нельзя избирать и временного президента. Невозможно переизбрание президента также в Боливии, Никарагуа (с 1995 г.), Эквадоре. Перечисленные ограничения призваны воспрепятствовать возможному президентскому авторитаризму, ибо президенты, избиравшиеся в некоторых странах Латинской Америки и Африки на седьмой и даже восьмой срок, сосредоточивали в своих руках непомерную власть. В настоящее время в некоторых странах Азии есть президенты, избранные на четвертый и пятый срок.
Нередко президентами провозглашает своих руководителей военная хунта, захватившая власть. В 1994-1995 гг. в большинстве азиатских постсоциалистических стран (Туркменистан, Узбекистан и др.) вместо выборов были проведены референдумы о продлении срока действующего президента до 2000 г. В прошлом в некоторых странах социалистической ориентации президенты избирались съездом правящей партии (Конго), президенты провозглашались пожизненными (КНДР, Тунис, Уганда, Экваториальная Гвинея и др.). Пожизненным президентом был И. Броз Тито в Югославии, в конституции которой говорилось, что президент избирается, но это правило не распространяется на Тито. В Иране руководитель государства (подлинный глава государства) в отличие от президента избирается не путем всеобщих выборов, а особой коллегией лиц, преимущественно духовных, которые в свою очередь избираются населением. Руководитель государства в Иране должен быть высшим духовным лицом - муфтием. В Швейцарии президент и вице-президент избираются парламентом (Федеральным собранием) сроком на один год, но вопреки их титулам они не обладают основными полномочиями главы государства: эти полномочия принадлежат коллегиальному органу - Федеральному совету.

В Великобритании монарх больше, чем монарх. Это и символ нации, и защитник веры, и гарант стабильности. Это же относится и к Японии: к примеру, статус императора настолько высок, что царствование каждого нового императора провозглашается определенной «эрой», в соответствии с которой ведется официальное летоисчисление, то есть первый год правления данного императора считается первым годом соответствующей эры.

В Великобритании действует кастильская система престолонаследия, в соответствии с которой королевский трон передается по наследству старшему из сыновей бывшего монарха, а если сыновей нет, то старшей дочери.

В отличие от системы престолонаследия, существующей в Англии, в Японии работает салическая система престолонаследия - лица женского пола наследницами трона не являются.

В силу специфики источников права Великобритании статус монархии определяется большей частью правовыми обычаями, судебными прецедентами и отдельными парламентскими статутами. Полномочия монарха существуют в форме королевских прерогатив, то есть исключительных прав, не исходящих от Парламента. Прерогативы монарха Великобритании можно подразделить на личные и политические.

К числу личных относятся: право на атрибуты монаршей власти (корона, мантия, трон, скипетр, титул); право на содержание по цивильному листу; право иметь королевский двор. Во время правления Георга VI была установлена еще одна королевская прерогатива - освобождение от уплаты налогов, но Елизавета II отказалась от нее в 1992 году.

Политические прерогативы монарха формально являются весьма обширными и серьезными, но на практике в настоящее время самостоятельно им не используются. Поэтому их принято называть спящими прерогативами.

Статус императора Японии определен в главном законе страны - Конституции, в частности - главе 1. Согласно ст.1 император является «символом государства и единства народа, его статус определяется волей народа, которому принадлежит суверенная власть».

По Конституции император не наделен полномочиями, непосредственно связанными с осуществлением государственной власти. Он может осуществлять действия в сфере государственной власти исключительно «с совета и одобрения Кабинета», который несет за них ответственность (ст.3).

Примечательно, что, как и в Великобритании, в Японии полномочия главы государства по назначению Премьер-министра ограничены практикой государственного устройства. Ни император, ни король (королева) не оказывают какого-либо влияния на назначение Премьер-министра, так как им становится лидер правящей партии.

Во взаимоотношениях с парламентом полномочия монарха в Великобритании характеризуются, прежде всего, тем, что он является составной частью этого органа. Однако монарх не может посещать заседания парламента без специального приглашения. Из этого правила установлено единственное исключение, связанное с еще одной королевской прерогативой. Каждый год монарх открывает очередную сессию парламента, выступая на совместном заседании палат с тронной речью, текст которой готовится для него Премьер-министром. Юридически только в это время парламент заседает в полном составе, что считается крупным политическим событием, поскольку устами монарха излагается программа, с которой правительство выходит на очередную парламентскую сессию.

Следующая прерогатива монарха Великобритании во взаимоотношениях с парламентом - это промульгация принятых им законов. С этой прерогативой связана и следующая - право королевского вето, которое формально имеет абсолютный характер, но с 1707 года не используется.

Наконец, именно монарху в Великобритании принадлежит право роспуска нижней палаты парламента - Палаты общин.

Как наследственный глава государства Великобритании и Северной Ирландии, монарх выполняет не прямые обязанности, а формальные функции, символизирующие историческую преемственность и национальное единство. Все акты, исходящие от монарха, подлежат контрассигнации Премьер-министром. В соответствии с конституционным обычаем монарх не может издать ни одного акта без согласия Премьер-министра.

Император Японии, в отличие от английского монарха, не наделен полномочиями, связанными с осуществлением государственной власти. Все его действия, относящиеся к делам государства, могут быть предприняты не иначе как с совета и одобрения Кабинета министров, и кабинет несет за них ответственность. По представлению парламента император назначает премьер-министра, а по рекомендации последнего - членов кабинета; по представлению кабинета назначает Главного судью Верховного суда.

На практике император имеет еще меньше полномочий, чем монарх Великобритании, поскольку лишен даже таких традиционных для главы государства прав, как право «вето», влияние на назначение премьер-министра (последний, согласно Конституции, избирается парламентом без участия императора) и формирования правительства (это делает премьер-министр после избрания его парламентом на этот пост).

Прекращение президентского мандата наступает по истече­нии срока полномочий, в результате досрочной отставки, осужде­ния в порядке импичмента, отрешения от должности или смерти. Как правило, выборы нового главы государства происходят в зара­нее определенный срок, предшествующий истечению срока манда­та, и сама процедура смены главы государства никаких особых юридических проблем не порождает. Досрочная отставка президен­та может быть результатом различных причин: плохое состояние здоровья, протест против тех или иных событий или действий, при­частность к скандальным злоупотреблениям. Примером такого рода может служить досрочная отставка Президента Италии Дж. Леоне в 1978 году, обвиненного в уклонении от уплаты налогов и причас­тности к получению взяток от американской компании "Локхид". Уход в отставку возможен также по требованию определенных по­литических сил или военных кругов. Последнее встречается довольно часто в политической жизни латиноамериканских стран.

Особый интерес представляет вопрос об ответственности пре­зидента республики. Согласно "классическим" государственно-правовым доктринам, глава государства не несет политической (парламентской) ответственности. В парламентарной республике ответственность за действия главы государства возлагается на правительство, а в президентской республике глава государства — носитель правительственной власти — не ответствен за свои дей­ствия перед парламентом. Президент республики несет, однако, судебную ответственность, основания и пределы которой устанавливаются конституцией или специальным законом. В странах англо­саксонской правовой системы особая процедура привлечения к судебной ответственности главы государства (или иных высших должностных лиц) получила наименование "импичмент", и по аналогии этот термин применяется к практике других стран.

Наиболее распространенными основаниями для привлечения к ответственности являются нарушение конституции, соверше­ние тяжких государственных преступлений. Конституция США (ст. И, раздел 4) определяет в качестве оснований для привлече­ния к ответственности президента и вице-президента измену, взя­точничество или совершение других тяжких преступлений. В Ита­лии президент отвечает за государственную измену и посягатель­ство на конституцию; в ФРГ — за умышленное нарушение закона; во Франции — за государственную измену. В одних странах (на­пример, в США) дело возбуждается и решается парламентом, в других (например, во Франции) — парламент решает только воп­рос о привлечении к ответственности, а дело по существу рас­сматривается специальным судебным учреждением. Признание ви­новным влечет за собой отстранение от должности. Случаи при­влечения главы государства к судебной ответственности в порядке импичмента встречаются сравнительно редко. В США единствен­ный случай разбирательства дела президента имел место в 1825 году, причем для вынесения обвинительного приговора в се­нате не хватило одного голоса. В 1974 году угроза применения импичмента заставила уйти в отставку президента Р. Никсона. В 1998 г. процедура импичмента была начата против президента Б. Клинтона. Палата представителей признала его виновным в лжесвидетельстве под присягой и препятствовании правосудию. Дело было передано в Сенат, который обладает исключительным правом вынесения окончательного решения по существу дела.

Институт отрешения от должности представляет собой меру конституционно-правовой ответственности. Так, в большинстве зарубежных Конституциях, в Конституции РФ, прописаны нормы, регламентирующие вопросы ответственности, прежде всего в отношении главы государства.

В Конституциях ряда стран, институту президентской ответственности посвящена даже отдельная глава, например в Греции. Конституции других стран предусматривают принятие специальных законов, регламентирующих вопросы президентской ответственности. Примером тому может являться Конституция Словацкой Республики и Конституция Гватемалы[1].

Но есть и страны, которые не знакомы с институтом отрешения от должности главы государства, поскольку в таких странах, как Северная Корея, Вьетнам, Индонезия, Узбекистан, Алжир, Президент вообще не может быть отрешен от должности посредством процедуры импичмента.

3. Компетенция главы государства.

Главы государств в зарубежных странах в основном обладают идентичными полномочиями, хотя в каждой стране имеются свои особенности.
В области государственного управления полномочия главы государства невелики даже формально, на практике же они выглядят еще скромнее. Однако следует оговориться, что в некоторых парламентарных республиках ему предоставляются обширные полномочия, но в действительности все его конституционные права осуществляются правительством. Такая система действует, например, в Индии.
Конституции всех парламентарных стран наделяют главу государства правом участия в формировании правительства. Так, ст. 92 итальянской конституции гласит: "Президент республики назначает председателя совета министров и по его предложению министров". Еще категоричнее говорит об этом конституция Дании: "Король назначает и увольняет премьер-министра и других министров. Он определяет их число и обязанности" (ст. 14). В Конституции Королевства Нидерландов (редакция 1983 г.) сказано: "Премьер-Министр и другие министры назначаются и смещаются Королевским Указом" (ст. 43). Примерно в таком же духе трактуют этот вопрос конституции других парламентарных стран. На практике же роль главы государства в формировании правительства носит чисто номинальный характер. Он может назначить премьером лишь лидера победившей партии или главу партийной коалиции (подробно о формировании правительства будет сказано в следующей главе).
Назначение главой государства гражданских и военных чиновников также лишено реального содержания, так как все это делается правительством, но от имени главы государства.
Полномочия главы государства как верховного главнокомандующего практически представляют собой почетную прерогативу,
поскольку оперативное руководство вооруженными силами осуществляется генеральным штабом, министерством обороны, штабами родов войск, которые действуют согласно директивам правительства.
Важное место в полномочиях главы государства занимает право объявления чрезвычайного положения па территории всей страны или части ее (ст. 16 конституции Франции, ст.352 конституции Индии).
В законодательной области полномочия главы государства достаточно обширны. Он обладает нравами, позволяющими ему в случае необходимости активно воздействовать на парламент.
Глава государства созывает парламент на очередные и чрезвычайные сессии, может прервать при определенных условиях сессию парламента. Важнейшим орудием в руках главы государства является право роспуска нижней палаты (очень редко обеих палат) парламента. В случае роспуска парламента или истечения срока её полномочий глава государства назначает внеочередные или очередные выборы. (Президенты президентских республик обычно правом роспуска не обладают.)
Государственное право конкретных стран по-разному определяет методы и формы участия главы государства в законодательном процессе. В ряде случаев президенту или монарху предоставляется в ограниченной форме право законодательной инициативы, которое обычно осуществляется ими в виде посланий (у монарха - тронная речь). Главы парламентарных государств редко используют свое право обращения к парламенту с посланиями. В президентских же республиках послания являются программой законодательной деятельности для парламента.
В законодательной практике Соединенных Штатов применяются три вида президентских посланий - послание о состоянии Союза, экономический доклад и послание по бюджету. Каждое из них представляет собой законодательную программу для конгресса. С точки зрения чисто юридической президентские послания не имеют никакой обязательной силы, но на практике их воздействие на конгресс достаточно велико.
Конституционная теория в ряде зарубежных государств рассматривает главу государства как непременного участника законодательного процесса. Конституции некоторых стран (Великобритания, Индия и др.) включают главу государства в состав парламента как его органическую часть. Юридическим выражением этой концепции является то, что законопроект получает силу только тогда, когда он санкционируется главой государства. Отказ дать санкцию - вето влечет за собой ряд серьезных правовых последствий.
Конституционное (государственное) право зарубежных стран знает три вида вето.
Абсолютное, или резолютивное вето состоит в том, что отказ главы государства утвердить принятый парламентом законопроект является окончательным и безусловным и преодолеть его нельзя. Абсолютное вето - институт чисто феодальный, так как это право главы государства фактически сводит на нет все полномочия парламента. В настоящее время правом абсолютного вето обладают формально монархи Великобритании, Бельгии, генерал-губернаторы доминионов, входящих в Содружество наций. Однако абсолютное вето лишь числится в арсенале прерогатив монарха, но нигде не применяется. Юридически оно существует, фактически же оно пребывает в состоянии длительного летаргического сна.
Относительное, или отлагательное вето представляет собой такой запрет, налагаемый главой государства на законопроект, который либо может быть преодолен парламентом, либо носит временный характер. Принятый парламентом законопроект направляется для подписи главе государства, который в установленный срок (иногда этот срок не определен) может либо подписать его, санкционировать, либо отказать в санкции, т.е. наложить вето. Сам акт наложения вето состоит в том, что глава государства составляет послание, в котором излагаются его возражения против законопроекта. Опротестованный законопроект вместе с посланием направляется главой государства парламенту, который может поступить двояко:
а) принять возражения главы государства, внести соответствующие изменения в законопроект и вновь отправить его для получения санкции (капитуляция);
б) отклонить возражения главы государства, для чего необходимо повторное одобрение законопроекта квалифицированным большинством голосов.
Отлагательное вето в руках президента президентской республики является мощным действенным орудием, с помощью которого глава исполнительной власти активно вмешивается в законодательный процесс. Частое применение вето в президентских республиках объясняется также тем, что правительства этих стран формируются внепарламентским путем, а поэтому возникает основа для коллизий между "двумя властями " - исполнительной и законодательной.
Выборочное вето. Обычно глава государства может одобрить или опротестовать весь законопроект целиком, а не отдельные статьи его. Это создает массу неудобств, так как порою президенту или монарху приходится либо одобрять законопроект с неугодными ему статьями, либо опротестовывать в целом приемлемый законопроект из-за неугодных ему статей. Короче говоря, вето - оружие негибкое, так сказать, стратегическое. Этим иногда пользуются парламенты, включая в крайне необходимые правительству законопроекты статьи, которые, будь они сформулированы в виде отдельного билля, были бы заведомо отвергнуты президентом. Предоставление главе государства права опротестовывать лишь отдельные статьи, одобряя законопроект в целом, т. е. права выборочного вето, сделало бы вето еще более действенным. Выборочное вето - явление довольно редкое. В США, например, этим правом пользуются лишь губернаторы некоторых штатов. Президент лишен такой возможности. В США неоднократно вносились предложения о предоставлении президенту права выборочного вето. Подобная новелла значительно усилила бы роль президента в законодательном процессе, особенно по отношению к финансовому законодательству. В этом можно усмотреть общую для ряда зарубежных стран тенденцию к усилению исполнительной власти за счет парламента. Наиболее четкое выражение эта тенденция нашла в конституции V Французской Республики, ст. 10 которой предписывает: "Президент республики обнародует законы в течение 15 дней, которые следуют за передачей правительству окончательно принятого закона. Он может до истечения этого срока потребовать от парламента нового обсуждения закона или некоторых его статей. В этом новом обсуждении не может быть отказано".
К полномочиям главы государства в области законодательной относится также его право назначать в некоторых странах членов верхних, а иногда и нижних палат парламента.
Внешнеполитические полномочия главы государства конституциями зарубежных стран определяются примерно одинаково, хотя имеется целый ряд частностей и деталей чисто национального характера.
Глава государства является высшим представителем страны в сфере внешних сношений. Выезжая с официальными визитами за границу, он пользуется правом на особо торжественный прием, ему предоставляется целый ряд привилегий. Дипломатическая практика обычно не делает различий между монархом и президентом в этом отношении. Глава государства считается представителем своей страны но праву и не нуждается для этого в специальных полномочиях. Тем не менее и международное право, и дипломатическая практика знают различия в официальных и неофициальных визитах глав государств.
Глава государства назначает послов, посланников и иных дипломатических агентов. Он принимает дипломатических представителей иностранных государств. Международной практике известны случаи, когда главы государств, особенно в президентских республиках, посылают за рубеж с различного рода поручениями, иногда очень важными, специальных агентов и представителей, снабженных надлежащими полномочиями.
Главе государства предоставлено право ведения международных переговоров; он заключает и ратифицирует (иногда с согласия парламента) международные договоры и соглашения. Обычно, хотя это и не предусмотрено конституциями, глава государства может сноситься с главами других государств по международным вопросам.
Конституции многих стран предоставляют главе государства право объявления войны и заключения мира, хотя, как правило, для этого требуется санкция парламента. Ни то, ни другое не имеет, впрочем, существенного значения, так как это полномочие на практике целиком перешло к правительствам.
В президентских республиках право объявления войны (фактически осуществляется президентом, хотя по букве конституции оно входит в сферу исключительных полномочий парламента. С наибольшей очевидностью это проявилось в Соединенных Штагах Америки, где неоднократно использовались полномочия президента как верховного главнокомандующего вооруженными силами. Президент мало считался с тем, что право объявления войны принадлежит конгрессу, и действовал в силу обстоятельств, руководствуясь соображениями целесообразности.
Глава государства обычно имеет также право помилования, смягчения или замены наказания, изменения приговора; право награждения орденами, медалями и иными знаками отличий; право присвоения почетных званий и титулов.
Глава государства играет важнейшую роль в различного рода церемониях и празднествах, начиная от национальных торжеств и военных парадов и кончая открытием школ и университетов и спуском на воду судов. Участие в подобных актах - главное в повседневной, деятельности глав парламентарных государств.
Конституции зарубежных государств наделяют главу государства свойством безответственности, юридическим выражением которого является институт контрасигнатуры. Любой акт (указ, прокламация, приказ, ордонанс и т. д.), исходящий от главы государства, приобретает юридическую силу только в том случае, если он получает скрепу (подпись) премьер-министра или соответствующего министра, к ведомству которого этот акт относится. Без скрепы акт главы государства ничтожен. Ответственность за этот акт несет не глава государства, а подписавший его министр. Таким образом, ни один акт главы государства не получит юридической силы, если он не будет соответствовать воле правительства. Зарубежные конституции содержат по этому поводу самые категорические предписания. Так, конституция Австрии постановляет: "Все акты президента Союза нуждаются для своей действительности в контрасиг-новании канцлера Союза или соответствующего министра, поскольку иное не установлено конституционным порядком" (ст. 67.2). Аналогичные положения содержатся в конституции Бельгии: "Ни один акт короля не может иметь силу, если он не контрасигнован министром, который лишь в силу этого является ответственным за данный акт" (ст. 64), в конституции Италии; "Никакой акт президента республики не действителен, если он не контрасигнован предложившими его министрами, которые за этот акт ответственны. Акты, тлеющие силу закона, и другие, указанные в законе, скрепляются подписью также председателя совета министров" (ст. 89) и в конституциях ряда других стран.
Институт контрасигиатуры является юридическим оформлением ограничения полномочий главы государства.
Оценку подлинной роли главы государства но букве конституции дать нельзя, так как между тем, что записано в конституции, и действительностью - дистанция огромного размера. Юридически глава государства почти всемогущ и всесилен. Практически он низведен до положения некоего символа, ибо реальных возможностей воздействия на государственную политику он лишен. Этот разрыв между юридическим и фактическим положением главы государства характерен для всех парламентарных стран.
В целом ряде зарубежных стран не существует юридических ограничений дискреционной деятельности главы государства, полномочия которого осуществляются правительством единственно в силу конституционного соглашения, формально не имеющего юридической силы. Отсюда возникает вопрос о возможности осуществления главой государства принадлежащих ему полномочий помимо и вопреки воле правительства. В таких странах, как Англия и Индия, а также в некоторых других никаких конституционных барьеров против этого не установлено. Конечно, в обычных условиях подобный бунт главы государства совершенно гипотетичен, тем не менее в новейшей истории подобные случаи были.
В сложных условиях, при наличии острого политического кризиса возможно использование таких полномочии главы государства, как право роспуска парламента, вето, смещение правительства.
Сфера дискреционных полномочий главы государства в обычных условиях весьма незначительна, однако возможны ситуации, при которых глава государства может получить возможность действовать самостоятельно. Обычно такое положение возникает при расколе правящей политической партии.1
В случае выхода главы государства из повиновения правящая элита имеет различные средства - конституционные и неконституционные, с помощью которых она может обуздать непокорного либо удалить неугодного президента или монарха. Очень часто в наше время президентов свергают силой. Этот способ - пронунциаменто - широко применялся в странах Латинской Америки и на других континентах. Наконец, конституции многих зарубежных государств закрепляют механизм смещения президента при наступлении определенных обстоятельств.
Наиболее типична процедура импичмента, установленная американской конституцией. Президент США (и другие должностные лица федерации, кроме военных и законодателей) может быть подвергнут суду импичмента, если он совершит измену, взяточничество или другое тяжкое преступление. В этом случае палата представителей возбуждает дело и формулирует статьи обвинения. Дело по существу.рассматривается сенатом под председательством главного судьи Верховного суда. В случае признания президента виновным - для этого необходимы две трети голосов присутствующих сенаторов - он отстраняется от должности.2


Понравилась статья? Добавь ее в закладку (CTRL+D) и не забудь поделиться с друзьями:  



Сейчас читают про: