2018-03-09
929
Органы конституционного правосудия рассматривают и ре- шают дела, предметом которых являются конституционно-право- вые вопросы и споры. Но прежде чем перейти к подробному осве- щению их компетенции (юрисдикции), складывающейся из от- дельных полномочий, в основе которых лежат определенные ка- тегории дел, необходимо сделать два предварительных замеча- ния, касающихся способов определения этой компетенции.
Так, следует отметить, что способы определения компетен- ции находятся в прямой зависимости от модели конститу- ционного правосудия. В американской модели в ее класси- ческом варианте конституционное правосудие, как отмечалось, не выделяется из общего правосудия. Здесь нет особой категории конституционных дел: конституционные вопросы могут присутст- вовать в любых делах — уголовных, гражданских, администра- тивных — и рассматриваться судами общей юрисдикции в общем порядке. Это находит отражение в конституциях и законах о су- доустройстве, которые определяют только общую, а не конститу- ционную юрисдикцию (хотя в федеративных государствах, как правило, выделяются споры между федерацией и ее субъектами и между последними). Примером может служить разд. 2 ст. 3 конституции США, предусматривающий, что «судебная власть распространяется на все дела, которые... возникают на основе настоящей конституции, законов Соединенных Штатов и догово- ров, заключенных или заключаемых от их имени...». Это общее положение, правда, конкретизировано законом о судоустройстве применительно к юрисдикции Верховного суда, который в каче- стве апелляционной инстанции рассматривает апелляции на ре- шения нижестоящих судов, «признавших неконституционным акт Конгресса в связи с гражданским иском, делом или судебным преследованием...»[268]. Аналогичным образом определяется компе- тенция в странах, в которых модель конституционного правосудия следует американскому варианту. Например, в Скандинавских государствах, где система конституционного контроля в значи- тельной мере близка «по своему децентрализованному и конкрет- ному характеру к системе, первоначально развитой в Соединенных Штатах»[269].
Таким образом, в этих странах объем компетенции судов общей юрисдикции в конституционно-правовой сфере законодательно точно не определяется. Он зависит от характера рассматриваемых судами общей юрисдикции дел, а во многих случаях — и от усмотрения самих судов, которые могут уклониться от решения конституционных вопросов по различным причинам. Например, в США Верховный суд сформулировал ряд принципов, которые ограничивают его юрисдикцию в конституционно-правовой сфере. В частности, одним из таких принципов является отказ от рассмотрения вопросов «политического характера». К их числу суд относит все вопросы, затрагивающие внешнюю политику, вопро- сы войны, вопросы формальной действительности законодатель- ных актов и конституционных поправок, определения статуса индейских племен[270]. Следует, однако, отметить, что трактовка Верховным судом понятия «политический вопрос» неоднократно менялась: он то расширял, то сужал его. Во всяком случае, как свидетельствует практика, доктрина «политического вопроса» ис- пользуется Верховным судом для того, чтобы «уклониться от рас- смотрения конституционных конфликтов, в которые суд по раз- ным политическим соображениям предпочитает не втягиваться»[271].
Во многих странах, применяющих модифицированную амери- канскую модель, в плане определения компетенции верховных судов в сфере конституционного права такая модификация нахо- дит выражение в законодательном включении в их компетенцию решения ряда конституционных вопросов. Это осуществляется основным законом и по общему правилу охватывает такие вопро- сы, как: толкование конституции; защита конституционных прав и свобод; контроль за проведением выборов; консультации по правовым вопросам и др. В федеративных государствах к этому добавляется решение споров между федерацией и ее субъектами. Конечно, объем конституционно закрепляемых полномочий судов общей юрисдикции в сфере конституционного права неодинаков в отдельных странах. В одних из них конституция ограничивается указанием на одно главное полномочие — контроль за конститу- ционностью правовых актов (например, Япония, Швеция). Так, согласно конституции Японии «Верховный суд является судом высшей инстанции, полномочным решать вопрос о конституцион- ности любого закона, приказа, предписания или другого офици- ального акта» (ст. 31). В других странах выделяется ряд полно- мочий, как, например, в Гане, где к исключительной компетенции Верховного суда конституция 1992 г. относит: дела, касающиеся применения и толкования конституции; дела, возникающие по поводу превышения парламентом и другими властями своей нор- мотворческой компетенции; проверку действительности выборов президента; дачу заключения по выдвинутым против него обви-
нениям в нарушении конституции (ст.ст. 2, 13, 64, 69). Суд рас сматривает дела, относящиеся к выборам членов парламента, ва кантности их мест, выборам спикера (ст. 99). Наконец, все суды могут рассматривать дела о конституционности актов, действий или бездействия должностных лиц (ст. 2).
Закрепление основным законом конституционной юрисдикции обычных судов придает большую определенность их деятельности по осуществлению конституционного правосудия, чем это имеет место в классической американской модели. Законодательное вы- деление из общей юрисдикции конституционных вопросов в опре- деленной мере сближает модифицированную модель с европей- ской. Последняя характеризуется не только организационной, но и юрисдикционной самостоятельностью конституционного право- судия. Компетенция специализированных судов, его осуществляю- щих, всегда представляет собой особую, выделенную из общей юрисдикцию, которая определяется конституцией и законами, прежде всего и главным образом законами об этих органах.
Смешанной модели присуще сочетание двух рассмотренных способов определения конституционной юрисдикции. В обычных судах она не выделяется из их традиционной юрисдикции, а спе- циализированные органы, как при европейской модели во всех ее модификациях, обладают самостоятельной конституционной юрисдикцией, определяемой конституцией и законом (Греция, Португалия, ЮАР). При этом важное значение приобретает во- прос о разграничении конституционной юрисдикции между кон- ституционным судом и обычными судами. В этом отношении зна- чительный интерес представляет система конституционного право- судия в ЮАР, установленная временной конституцией 1994 г.
Конституция наделяет конституционной юрисдикцией Консти- туционный суд, Верховный суд, его провинциальные и местные отделения, а также другие нижестоящие суды. Согласно § 3 ст. 98 в юрисдикцию Конституционного суда (как суда последней инстанции) включены все дела, относящиеся к толкованию, защи- те и применению конституции, в частности, о нарушениях основ- ных прав, закрепляемой гл. III конституции, споры о конституци- онности законов, споры конституционного характера между госу- дарственными органами любого уровня и др. Верховный суд и его провинциальные и местные отделения рассматривают по пер- вой инстанции дела о нарушениях основных прав, о конституци- онности законов (за исключением парламентских), администра- тивных актов и действий государственных органов, споры консти- туционного характера между органами местного управления и провинциальными правительствами и др. (ст. 101). Характерно, что апелляции на принимаемые этими судами решения подаются не в апелляционное отделение Верховного суда, а в Конституционный суд. Если в деле, рассматриваемом провинциальным или местным отделением Верховного суда, возникает вопрос, входя- щий в компетенцию Конституционного суда, то он передается ему для решения (ст. 103). Наконец, ст. 103 определяет компетенцию других судов в сфере конституционного права.
Конституция Греции также проводит разграничение консти- туционной юрисдикции между Верховным специальным судом, наделяемым рядом полномочий конституционного суда (ст. 100), обычными судами (ч. 4 ст. 93) и административными судами во главе с Государственным советом (ст. 95)[272].
В отличие от судов общей юрисдикции компетенция специа- лизированных органов конституционного правосудия ограничена рассмотрением исключительно конституционно-правовых вопро- сов. В этом одно из главных преимуществ европейской модели по сравнению с американской, ибо тем самым специализированный орган избавлен от необходимости «одновременно решать нередко очень сложные специальные вопросы из области гражданского, уголовного и т. д. права» и сосредоточиваться «исключительно на конституционно-правовой проблематике рассматриваемых дел»[273].
Вместе с тем следует отметить особенности законодательного регулирования компетенции специализированного органа в от- дельных странах. По общему правилу эта компетенция устанав- ливается конституцией и законом о специализированном органе. Однако при этом возникает вопрос о степени ее определенности, то есть о том, содержит ли конституция исчерпывающий перечень полномочий специализированного органа или он может быть до- полнен или сокращен законом. Этот вопрос имеет важное значе- ние, ибо касается взаимоотношений парламента и специализиро- ванного органа конституционного правосудия, гарантий независи- мости последнего. Можно отметить два подхода к его решению в современном конституционном праве. В большинстве стран кон- ституция содержит исчерпывающий перечень полномочий специа- лизированного органа, который воспроизводится и законом о нем. Таким образом, ни соответствующий закон, ни другие законы не могут изменить компетенцию специализированного органа кон- ституционного правосудия путем расширения или сокращения установленного конституцией перечня его полномочий. В ряде стран об этом прямо сказано в основном законе (например, Бол- гария, Республика Корея). Так, согласно ч. 2 ст. 149 конституции Болгарии «закон не может предоставить Конституционному суду полномочия или лишить его их». Иными словами, изменение компетенции специализированного органа может быть осуществ- лено только путем пересмотра соответствующих статей конституции. Оценивая значение этого положения, болгарские юристы под черкивают, что «оно гарантирует стабильность статуса Консти туционного суда, так как законодатель не может в обычном по- рядке посягать на ядро его статуса — правомочия»1.
В некоторых странах конституция не содержит исчерпывающе- го перечня полномочий специализированного органа конституци- онного правосудия: он может быть дополнен или сокращен зако- ном (Испания, Узбекистан, Чехия, ЮАР). Так, в Испании пере- чень полномочий конституционных судов является открытым: они могут выносить решения по вопросам, определяемым не толь- ко конституцией, но и законами. В конституции Испании гово- рится, что к юрисдикции Конституционного суда относится реше- ние не только указанных в ней вопросов, но и вопросов, преду- смотренных органическими законами (п. «г» ст. 161). Согласно ч. 2 ст. 93 Основного закона ФРГ федеральный конституционный суд действует «в случаях, указанных ему федеральным законо- дательством». Если в этих странах речь идет о возможном рас- ширении компетенции конституционного суда, то конституция Чехии предусматривает возможность ее сокращения (в ч. 2 ст. 87 указывается, что закон может установить условия, при ко- торых вместо Конституционного суда вопросы об отмене право- вых предписаний, противоречащих закону, и споры о компетен- ции между государственными органами и органами территориаль- ного самоуправления решает Высокий административный суд).
Впрочем, практика, складывающаяся в некоторых странах пер- вой группы, также показывает, что не всегда строго выдержива- ется принцип, согласно которому специализированный орган осу- ществляет только те полномочия, которые предоставлены ему конституцией. Об этом свидетельствует пример Франции, где ком- петенция Конституционного совета расширяется органическими и обычными законами и даже декретами и самим Советом. «Таким образом... Конституционный совет не может получить новые пол- номочия без предварительного изменения конституции. Все, что можно сказать, это то, что только конституция вправе предоста- вить ему совершенно новые полномочия. В действительности пол- номочия, создаваемые законом или декретом, полностью относят-
2. ся к компетенции, уже предоставленной Совету конституцией»
В Конституции РФ вопрос о компетенции Конституционного суда проработан недостаточно четко. В ст. 125 перечислены его семь полномочий, однако она умалчивает о том, что суду могут быть предоставлены законом и иные полномочия. Следовательно, перечень, содержащийся в ст. 125, является исчерпывающим. Между тем в ч. 3 ст. 128 говорится, что полномочия, порядок
1 Неновски Н., Жабинска М. Указ работа. С. 74.
2 Favoreu L., Philip L. Op. cit. P 159
образования и деятельности Конституционного суда устанавливаются федеральным конституционным законом. Это положение может быть истолковано как открывающее возможность наделения Конституционного суда федеральным конституционным законом и иными полномочиями. Именно таким образом оно и было истолковано при принятии федерального конституционного закона 1994 г. о Конституционном суде Российской Федерации.
Полностью воспроизводя соответствующие положения ст. 125 Конституции, ст. 3 закона добавляет к ним чрезвычайно важное положение о том, что Конституционный суд осуществляет иные полномочия, предоставляемые ему Конституцией (хотя в ней они не указаны), Федеративным договором и федеральны- ми конституционными законами; он может также пользо- ваться правами, предоставленными ему заключенными в соот- ветствии со ст. 11 Конституции РФ договорами о разграниче- нии предметов ведения и полномочий между федеральными орга- нами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации. Однако это положение по своему значе- нию имеет конституционный характер, и место ему в конституции, а не в законе, даже и конституционном. Такова практика, как мы видели, тех стран, конституции которых предусматривают воз- можность расширения установленных ими полномочий конститу- ционного суда. Кроме того, возможность изменения компетенции Конституционного суда в договорном порядке создает условия для проведения произвольных, по существу, изменений. Пример тому — договор между Российской Федерацией и Республикой Татарстан от 15 февраля 1994 г. Вопреки положению ст. 125 Конституции РФ, предусматривающему, что к юрисдикции Кон- ституционного суда относится разрешение споров о компетенции между органами государственной власти федерации и органами государственной власти ее субъектов (что, кстати, предусмотрено и ст. VI Федеративного договора), согласно ст. VI этого договора споры по осуществлению полномочий в сфере совместного веде- ния разрешаются в согласованном сторонами порядке. Иными словами, из компетенции Конституционного суда, определенной Конституцией, указанный договор изымает существенное полно- мочие, что означает изменение ст. 125 в договорном порядке.
На основании сказанного выше можно сделать вывод, что требованию упрочения стабильности статуса органов конституци- онного правосудия соответствует определение компетенции основ- ным законом при запрещении ее изменения в любом порядке, кроме внесения конституционных поправок. Некоторые авторы вы- сказываются по этому поводу более категорично. Так, по мнению Л. Фаворо, «любой институт, существование, деятельность или полномочия (выделено нами. — Авт.) которых рискуют быть поставлены под угрозу законодателем или правительством, не мо жет рассматриваться как конституционный суд, а в более широ
1. ком плане как конституционная юстиция»
Предметная компетенция органов конституционного правосудия определяется их природой как главных органов судебной защиты конституции. Анализ современного законодательства позволяет выделить четыре основные группы их полномочий:
1) связанные с обеспечением верховенства конституции в си- стеме источников национального права: контроль за конститу- ционностью нормативно-правовых актов и международных дого- воров; официальное толкование конституции и законов;
2) связанные с обеспечением соблюдения принципа разделе- ния властей: рассмотрение споров о компетенции между государ- ственными органами (разграничение компетенции законодатель- ной, исполнительной и судебной власти по горизонтали), между государством и его составными частями (разграничение полномо- чий по вертикали: в федеративном государстве — между федера- цией и ее субъектами и между последними, в сложном унитарном государстве — между центром и автономными образованьями, в простом унитарном государстве — между центральными государ- ственными органами и территориальными коллективами);
3) связанные с защитой конституционных прав и свобод чело- века: процедуры «хабеас корпус», ампаро, конституционной жа- лобы. К ним можно отнести также контроль за проведением вы- боров и референдумов и разрешение избирательных споров, по- скольку речь идет о защите одного из важнейших политических прав граждан — избирательного;
4) связанные с защитой конституции от нарушения ее высши- ми должностными лицами, а в ряде государств—и политически- ми партиями (рассмотрение дел в порядке процедуры импичмента или участие в ней, контроль за деятельностью политических пар- тий).
При этом следует иметь в виду два обстоятельства: во-первых, не все органы конституционного правосудия осуществляют все или в полном объеме указанные полномочия. Во-вторых, в отдель- ных странах им присущи и иные полномочия такие, например, как объявление неконституционным бездействие государственных орга- нов или должностных лиц (в Австрии, Венгрии, Германии конститу- ционный суд может потребовать от нормотворческого органа, кото- рый медлит с выполнением предписанных ему законом обязанно- стей по изданию правовых норм, выполнения их в определенные сроки; в Бенине конституция предусматривает вмешательство Кон- ституционного суда в случаях, когда президент не промульгирует в установленный срок закон, принятый парламентом, или не дает
1 Pavoren L. Op. cit. P. 17.
ответа на запрос о деятельности правительства). В ряде стран орган конституционного правосудия констатирует вакантность поста президента в случае его смерти, отставки или длительной недееспособности и т. д.
Следует также отметить, что приведенная классификация полномочий органов конституционного правосудия носит в известной мере относительный характер, ибо некоторые полномочия перекре- щиваются (например, контроль за конституционностью правовых актов может осуществляться при рассмотрении конституционных жалоб, споров о компетенции и т. д.). Кроме того, некоторые авто- ры исключают из компетенции ряд указанных нами полномочий. Так, Л. Гарлицкий считает, что конституционное правосудие не охватывает такие вопросы, как избирательные споры, контроль за политическими партиями и проведением референдумов[274].
Как бы ни отличались по объему своей компетенции органы конституционного правосудия, обязательным ее компонентом яв- ляется контроль за конституционностью правовых актов, опреде- ляющих, как отмечалось выше, сущность конституционного право- судия. Этим обусловлена необходимость подробного анализа дан- ного полномочия, чему посвящен § 4 настоящей главы. Здесь же кратко рассмотрим иные полномочия (более подробно некоторые из них освещаются в других разделах настоящей работы).
1. Важнейшим требованием конституционной законности яв- ляется единство и стабильность в понимании смысла и содержа- ния конституционных норм. Выполнение этого требования обес- печивается официальным и обязательным толкованием конститу- ции. При этом следует подчеркнуть два момента. Во-первых, речь идет не о толковании как уяснении конституционной нормы при- меняющим ее субъектом, а о толковании как разъяснении, кото- рое дается уполномоченным на то государственным органом в принимаемом им решении. В ряде стран, где существует орган конституционного правосудия, законодательство предоставляет право толковать конституцию не ему, а парламенту (например, согласно ст. 137 конституции Эквадора 1987 г. право ее толкова- ния предоставлено не суду конституционных гарантий, а Нацио- нальному конгрессу)[275]. Но на практике официальное толкование конституции, по существу, осуществляется всеми органами кон- ституционного правосудия, ибо именно в нем «глубинная суть конституционного контроля»[276]. Во-вторых, роль толкователя кон- ституции по-разному регулируется современным конституцион- ным законодательством и осуществляется в различных формах.
В одних странах, независимо от вида модели конституционно го правосудия, законодательство вообще умалчивает о праве ор гана, его осуществляющего, толковать основной закон (конституции США, Франции, Италии, Португалии). Но и здесь Верховный суд, конституционные суды являются верховными толкователями конституции. Особенность осуществляемого ими на практике официального толкования состоит в том, что оно является казуальным (в том смысле, что дается при рассмотрении конкрет- ных дел и неразрывно связано с ними). Однако его юридические последствия неодинаковы. В странах общего права решение, в ко- тором дано такое толкование, обязательно лишь для участвую- щих в деле сторон, а приобретая форму прецедента — для всех судов, рассматривающих аналогичные дела. В странах с конти- нентальной системой права любое решение, в том числе и то, в ко- тором при рассмотрении конкретного дела дается толкование кон- ституционной нормы, является общеобязательным.
В другой группе стран основной закон прямо предусматривает исключительное право органа конституционного правосудия осу- ществлять его толкование. Такое толкование может быть двух видов. В большинстве указанных стран — это казуальное толко- вание, то есть толкование конституционных норм, которое дается в связи с рассмотрением конкретных дел. Оно характерно преи- мущественно для стран общего права (Гана, Индия, Намибия и др.). Так, Верховный суд Индии рассматривает апелляции на любые решения высоких судов штатов по гражданским, уголов- ным и иным делам, в которых затрагивается «существенный во- прос права, относящийся к толкованию настоящей конституции» (ст. 132). Иными словами, толкование конституции всегда связа- но с рассмотрением конкретного дела и вынесенное по нему реше- ние не представляет собой специального акта толкования. Кроме того, хотя во многих случаях толкование носит нормативный ха- рактер, оно не является общеобязательным (erga omnes).
Только в немногих современных государствах толкование кон- ституции органом конституционного правосудия законодательно выделяется в качестве его самостоятельного полномочия, которое реализуется им путем принятия в особом разбирательстве (в рам- ках самостоятельной процедуры) решения о толковании той или иной конституционной нормы вне связи с рассмотрением какоголибо конкретного дела, а по запросу указанных в конституции субъектов. Такое толкование всегда является нормативным и об- щеобязательным (Албания, Болгария, Венгрия, Габон, Словакия, Россия, Казахстан, Молдова, Армения, Узбекистан). Так, в Бол- гарии Конституционный суд дает «общеобязательное толкование конституции» (ст. 149). Конституция РФ, выделяя толкование основного закона как самостоятельное полномочие Конституци-
онного суда, не определяет его характер (ч. 5 ст. 125). Однако со гласно ст. 106 федерального конституционного закона это толкование является «официальным и обязательным для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений».
Следует еще раз подчеркнуть, что речь идет о толковании кон- ституции как специальной процедуре, результат которой заклю- чается в принятии решения о толковании. Но это вовсе не исклю- чает возможности конституционного суда толковать конституци- онные нормы при решении любых рассматриваемых им дел, ибо без такого толкования невозможно конституционное правосудие. Характерно, например, что закон Чехии о Конституционном суде
1993 г., отменив предусматривавшуюся федеральным законом 1991 г. особую процедуру толкования, вместе с тем говорит о тол- ковании «в связи с деятельностью Конституционного суда по ре- шению конституционных вопросов»[277]. Поэтому представляется не- верным или по меньшей мере спорным положение о том, что «в соответствии с ч. 5 ст. 125 давать толкование Конституции Рос- сийской Федерации по собственной инициативе Конституцион- ный суд не может. Эту деятельность он осуществляет лишь по запросу ряда государственных органов и должностных лиц»[278]. Иными словами, авторы комментария не проводят различия меж- ду толкованием как юридическим актом и толкованием как про- цессуальной формой деятельности.
Российское законодательство устанавливает специальную про- цедуру рассмотрения Конституционным судом дел о толковании Конституции. Особенность ее состоит в том, что правом обраще- ния в Конституционный суд обладает ограниченный круг субъек- тов (президент, палаты Федерального Собрания, правительство РФ, органы законодательной власти субъектов федерации). В ряде других стран, например, в Болгарии, этот круг не отличает- ся от круга субъектов, обладающих правом обращения в Консти- туционный суд по всем вопросам, включаемым в его компетенцию (в частности, это право предоставлено 1/5 депутатов Народного собрания). Рассмотрение дел о толковании конституции отнесено российским федеральным конституционным законом к исключи- тельной компетенции пленума Конституционного суда. В 1995 г. Конституционный суд принял в порядке этой процедуры первые решения о толковании ряда статей Конституции (например, постановление № 1—II 1995 г. по делу о толковании ч. 4 ст. 105 и ст. 106 и постановление № 2—II 1995 г. о толковании ч. 3 ст. 103, ч. 2, 3 и 5 ст. 105, ч. 3 ст. 107, ч. 2 ст. 108, ч. 3 ст. 117 и ч. 2[279]
1. ст. 135 Конституции)
Судебная практика конституционных судов, наделенных правом давать официальное толкование конституции, свидетельствует о том, что рассмотрение этой категории дел занимает заметное место в их деятельности. Так, в Венгрии Конституционный суд рассмотрел в 1990 г. восемь ходатайств, в 1991 г. — четыре, решения по которым «представляются довольно значительными»[280]. В Болгарии «значительная часть принятых Конституционным су- дом решений носит толковательный характер»3.
В связи с предоставлением органам конституционного право- судия права давать официальное и обязательное толкование кон- ституции возникает вопрос, исключает ли оно аналогичное право парламента (аутентичное толкование). Нам представляется, что исключает, ибо не может быть два органа, обладающих одним и тем же полномочием. Конечно, парламент может толковать при- нятую им конституцию, но такое толкование не будет обязатель- ным. В одном из решений Конституционного суда Болгарии уста- навливается, что Народное собрание может толковать конститу- цию, но лишь в порядке и при условиях, когда она меняется и до- полняется, не затрагивая при этом компетенции Великого народ- ного собрания[281]. Вряд ли такое толкование может рассматривать- ся как официальное и обязательное (скорее, речь идет о толкова- нии как уяснении содержания соответствующих конституционных норм, затрагиваемых конституционными поправками).
Предоставление органу конституционного правосудия, а не парламенту права давать официальное и обязательное толкова- ние конституции исходит из известного принципа: «никто не мо- жет быть судьей в своем собственном деле». Оно оправданно и в тех случаях, когда конституция принимается не парламентом, а иными органами (учредительным собранием, на референдуме), ибо судебное толкование всегда предпочтительней толкования, даваемого политическим органом, каким является парламент.
Значение рассмотренного полномочия органов конституцион- ного правосудия не ограничивается тем, что оно содействует упро- чению конституционной законности, обеспечивая единство и ста- бильность в понимании конституционных норм. Реализуя это пол- номочие, органы конституционного правосудия, как уже отмеча- лось, участвуют в процессе нормотворчества (в некоторых постсоциалистических государствах вопрос этот остается дискуссион
1.
ным)
В некоторых странах органам конституционного правосудия предоставлено право давать обязательное толкование и обычных законов (Албания, Египет, Польша, Узбекистан). Так, согласно ст. 13 закона о Конституционном трибунале Польши последний дает обязательное толкование законов по ходатайству президента, премьер-министра, председателей Верховного суда и Главного административного суда, уполномоченного по правам человека и 2 генерального прокурора. Аналогичное право имеет Верховный конституционный суд Египта, осуществляемое им в случаях, ког- да, по мнению суда, «есть необходимость в единообразном толко- вании закона» (ст. 26 закона 1979 г.)3. В данном случае речь идет о роли органов конституционного правосудия в упрочении общего принципа законности (во многих странах эта функция возлагается на другие органы, например, в Монголии — на Верховный суд, в Молдове и Иране — на парламент).
2. Органы конституционного правосудия играют важную роль в обеспечении соблюдения принципа разделения властей. В ряде стран законодательство возлагает на них функцию «главного регу- лятора деятельности публичных властей» (Бенин, Конго, Мали). Так, конституция Конго определяет Конституционный суд как главный регулятор деятельности публичных властей (ст. 142), а конституция Бенина — как «орган, регулирующий деятельность публичных властей и государственных институтов» (ст. 114). В соответствии с этим органы конституционного правосудия наде- ляются полномочиями двух видов: рассматривать споры консти- туционного характера по горизонтали — между государственны- ми органами и по вертикали — между федеральным или унитар- ным государством и его составными частями.
Рассматриваемые споры всегда носят публично-правовой ха- рактер: их сторонами являются только государственные органы, государство и его составные части, между которыми возник кон- фликт по вопросам установленной конституцией и законами ком- петенции, определения их прав и обязанностей. Решение прини- мается органом конституционного правосудия либо в соответст- вии с особой процедурой, либо в рамках процедур, используемых им при осуществлении других полномочий (например, при осу- ществлении контроля за конституционностью нормативных актов, рассмотрении конституционных жалоб и т, д.).
Первый вид полномочий предусмотрен законодательством мно-
1 Constitution Making in Eastern Europe. Ed. by. A. Howard. Washington, 1993. P. 42.
2 Dziennik ustaw Rzeczypospolitey Polskiey. Warczawa, 1991. № 109.
3 Аль Джарида ар Расмия. Каир, 1979. № 36 (на араб. яз.).
гих современных государств (Австрия, Албания, Болгария, Грузия, Испания, Италия, Россия, Франция, ЮАР и др.), однако оно по-разному определяет его. В одних странах органам конституционного правосудия предоставлено право рассматривать споры о компетенции между любыми государственными органами. Характерно в этом отношении положение ст. 98 конституции ЮАР, согласно которому Конституционный суд решает споры конституционного характера между государственными органами любого уров- ня. В других речь идет только о высших государственных органах, как, например, в Болгарии, где Конституционный суд рассматри- вает споры между парламентом, президентом и правительством (ст. 149 конституции). В третьих к компетенции органа конститу- ционного правосудия отнесено рассмотрение споров между госу- дарственными органами нескольких уровней. Так, в России Кон- ституционный суд разрешает споры о компетенции как между федеральными органами государственной власти, так и между ними и высшими государственными органами субъектов федера- ции (ч. 2 ст. 3 федерального конституционного закона). Основной закон ФРГ предусматривает возможность рассмотрения феде- ральным конституционным судом споров не только между верхов- ными федеральными органами, но и между органами отдельных земель (ст.99).
Рассматриваемое полномочие может быть различным по объе- му и в другом отношении. В ряде стран оно является универсаль- ным в том смысле, что орган конституционного правосудия раз- решает конфликты между всеми ветвями власти. Так, в ст. 125 конституции Хорватии говорится, что Конституционный суд раз- решает споры о компетенции между органами законодательной, исполнительной и судебной власти[282]. Органический закон о Кон- ституционном суде Испании относит к его компетенции рассмот- рение споров о разграничении компетенции или полномочий, в ко- торых участвуют правительство и конгресс депутатов, сенат или генеральный совет судебной власти или какие-либо учрежден- ные конституцией органы (ст. 59).
В другой группе стран рассматриваемое полномочие уже по своему объему: предметом рассмотрения являются споры преиму- щественно о компетенции между двумя властями или даже в пределах одной власти. Здесь можно выделить три основных ва- рианта:
1) наиболее распространено рассмотрение споров между за- конодательной и исполнительной властями (Болгария, Франция, Азербайджан, ряд стран Африки). Типичным примером в этом от- ношении является Франция. Хотя в конституции прямо не говорит- ся о разрешении Конституционным советом споров между парламентом и правительством, он осуществляет это полномочие, рас сматривая споры о разграничении нормотворческой компетенции между парламентом и правительством (на основании ст.ст. 34 и 37 о разграничении законодательной и регламентарной власти, ст.ст. 41—42 — разрешение споров о приемлемости законопредложений и поправок);
2) рассмотрение споров между судебной и исполнительнойвластями (например, согласно ст. 138 конституции Австрии Кон- ституционный суд рассматривает споры о компетенции между су- дами и административными органами);
3) рассмотрение споров в пределах судебной власти (напри- мер, Австрия, Египет). Так, в Австрии Конституционный суд рас- сматривает споры о компетенции между административным су- дом и всеми иными судами, в частности, между административ- ным судом и Конституционным судом, а также между обычными и другими судами (ст. 138 Конституции). В Египте соответствую- щее полномочие Верховного конституционного суда вообще огра- ничено рассмотрением лишь споров о юрисдикции между судами
(ст. 25 закона 1979г.).
В тех странах, конституционное законодательство которых не выделяет полномочие по рассмотрению споров между государст- венными органами, на практике органы конституционного право- судия осуществляют его в рамках других процедур. Примером мо- гут служить США, где отсутствует специальная процедура, позво- ляющая Верховному суду рассматривать конфликты между прези- дентом и конгрессом. «Однако Верховный суд играет важную роль в регулировании баланса сил законодательной и исполнительной
1. власти в механизме разделения властей»
Выделение специального полномочия, специальной процедуры рассмотрения споров между государственными органами способст- вует упрочению стабильности правового статуса органа конститу- ционного правосудия, что позволяет избежать возможных кон- фликтов по поводу компетенции самого органа конституционного правосудия. Характерно в связи с этим различное толкование, ко- торое дается итальянскими юристами положению ст. 134 конститу- ции, предусматривающему полномочие Конституционного суда рассматривать споры о компетенции между различными властями государства. Одни из них считают, что речь идет о законодатель- ной, исполнительной и судебной власти, другие — что суд призван разрешать конфликты только между парламентом, правительством
2 - и президентом. Впрочем, речь идет лишь о доктринальном толко вании, поскольку суд не определил своего отношения к этому во-
1 Современное буржуазное государственное право. Критические очерки. Т. 2.
Основные институты. С. 313.
2 См.: Нудель М. А. Указ. работа. С. 101—102.
просу ввиду незначительного количества рассмотренных им дел[283]данной категории (до сих пор «это полномочие практически имеет
1. второстепенное значение»)
Разрешая споры между государственными институтами, орган конституционного правосудия выступает как арбитр в конфликтах между различными ветвями власти, призванный обеспечить сохранение их сбалансированности. Судебная практика в отдельных странах свидетельствует о том, что значение данной функции да- леко неодинаково. В ряде стран количество рассматриваемых ор- ганом конституционного правосудия этой категории дел относи- тельно невелико (например, в Австрии Конституционный суд еже- годно рассматривает три-четыре дела. Федеральный конституцион- ный суд ФРГ за более чем 40-летний период своей деятельности принял только 43 решения)2. Но главное, конечно, не в числе при- нятых решений, а в том значении, которое они имеют для соблю- дения принципа разделения властей. В качестве примера можно привести практику Конституционного совета Франции по разреше- нию споров о нормотворческой компетенции между правительством и парламентом[284]. В их разрешении Конституционный совет не всег- да выступал как беспристрастный арбитр. Но в целом его юрис- пруденция «позволяла соблюдать соответствующие прерогативы правительства и парламента таким образом, что ни одна из вла- стей не доминировала над другой, и равновесие, установленное уч- редителями, не было изменено»[285].
Второй вид рассматриваемых полномочий — разрешение спо- ров между государством и его составными частями и между по- следними — традиционно был присущ органам конституционного правосудия в федеративных государствах. При этом оно особо выделялось даже в тех странах, где конституционная юрисдик- ция не имеет самостоятельного значения (например, в США, Ав- стралии, Канаде, Мексике). Этим полномочием обладают органы конституционного правосудия во всех современных федеративных государствах, где они призваны обеспечивать правовую защиту принципов федерализма, поддержание определенного баланса между федеральными властями и властями субъектов федерации.
Разрешение споров между государством и его составными ча- стями ныне включается в компетенцию органов конституционного правосудия во все большем числе унитарных государств. Прежде всего — это регионалистские (целиком состоящие из автономных единиц, как, например, Италия и Испания) и сложные унитарные
государства, имеющие в своем составе автономные образования (Португалия, Филиппины). Их органы конституционного правосудия рассматривают споры между государством и автономными образованьями и между ними (например, ст. 134 конституции Италии, ст. 161 конституции Испании). В новейшем законодательстве ряда простых унитарных государств наметилась тенденция к включению в юрисдикцию органов конституционного правосудия разрешения конфликтов между центральными государствен- ными органами и органами местного самоуправления (Албания, Болгария, Венгрия, Республика Корея). Так, согласно ст. 149 конституции Болгарии к компетенции Конституционного суда от- несено рассмотрение споров о компетенции между органами мест- ного самоуправления и центральными исполнительными органами. В ЮАР Верховный суд рассматривает все споры конституцион- ного характера между властями местного управления и между ними и провинциальной властью (ст. 101 временной конституции).
Указанное полномочие осуществляется органом конституцион- ного правосудия в рамках либо специальной процедуры, либо иных процедур. Так, в гл. XI федерального конституционного закона о Конституционном суде РФ определены субъекты, обла- дающие правом обращения по такого рода делам, основания хо- датайств (допустимость ходатайств), пределы проверки их, со- держание итогового решения. Но означает ли это, что тем самым исключается возможность решения соответствующих конфликтов в иных процедурах? Практика органов конституционного правосу- дия во многих государствах дает отрицательный ответ на этот во- прос. В частности, в ФРГ «споры между федерацией и землями являются одной из редких форм разбирательства», ибо «наиболее частый конфликт, связанный с соблюдением границ компетенции федеральным или земельным законодателем, по прагматическим Причинам регулярно разрешается в форме абстрактной проверки действительности правовых предписании»[286].
Разрешая конфликты между государством и его составными частями, органы конституционного правосудия призваны обеспе- чить, с одной стороны, соблюдение конституционных гарантий правового статуса субъектов федерации, автономных областей, местного самоуправления, с другой — защитить целостность и единство государства. Иными словами, речь идет о поддержании установленного основным законом баланса между государством и его составными частями, о соблюдении принципов федерализма и децентрализации.
Значение и характер деятельности органов конституционного правосудия по осуществлению рассматриваемого полномочия в отдельных странах далеко неоднозначны. Достаточно указать на деятельность Верховного суда США, который всегда играл значительную роль в регулировании федеральных конфликтов. При этом, однако, в одни периоды, действуя в соответствии со сформулированными им доктринами «национального верховенства», «дуалистического федерализма», Верховный суд содействовал усилению нейтралистских тенденций, в другие, напротив, отстаивал суверенные права штатов (доктрина «сбалансированного федерализма»). Значительна роль Конституционного суда Испании в разрешении конфликтов между государством и автономными со- обществами. Он не только успешно выполняет роль арбитра, но и «вносит вклад в снижение напряженности и решение конфлик- тов, особенно между государством и весьма могущественными автономными сообществами, такими как Каталония и Страна ба- сков»[287].
3. В подавляющем большинстве государств одной из важней- ших задач органов конституционного правосудия является защи- та основных прав и свобод человека, гарантированных конститу- цией. Эта задача формулируется во многих конституциях и спе- циальных законах об органах конституционного правосудия. Так, согласно ст. 114 конституции Бенина Конституционный суд — «га- рант основных прав человека и публичных свобод». Российский закон о Конституционном суде наделяет его полномочиями в це- лях защиты «основных прав и свобод человека и гражданина»
(ст.3).
Включение в конституционную юрисдикцию специального пол- номочия по защите прав и свобод — характерная черта законода- тельства многих современных государств, независимо от того, какую модель конституционного правосудия оно предусматри- вает. Этим полномочием наделены суды общей юрисдикции при модифицированной американской модели (Бангладеш, Гана, Ин- дия, Намибия, Пакистан). Так, ст. 32 конституции Индии гаран- тирует право обращения в Верховный суд для осуществления ос- новных прав, закрепляемых частью III. Тем самым «Верховный суд провозглашен в качестве защитника и гаранта основных прав»[288]. Аналогичным полномочием обладают специализированные органы при европейской модели (Австрия, Венгрия, Испания, Мальта, Россия) и смешанной (например, ЮАР). Так, со- гласно ч. 4 ст. 125 Конституции РФ Конституционный суд рас- сматривает жалобы на нарушение конституционных прав и сво- бод граждан. Конституция ЮАР предусматривает, что Конститу- ционный суд и Верховный суд рассматривают дела о нарушении или угрозе нарушения любого из основных прав, содержащихся в гл.3 (ст.ст. 98, 101).
Однако отсутствие в конституционном законодательстве ряда стран норм, непосредственно регулирующих соответствующее полномочие, отнюдь не означает, что оно на практике не осуществляется действующими там органами конституционного правосудия. Отличие состоит лишь в том, что эти органы осуществляют защиту конституционных прав и свобод в рамках иных процедур, главным образом при контроле за конституционностью нормативных актов, действий или бездействия публичных властей (страны общего права — США, Австралия, Канада, страны континенталь- ного права — Болгария, Португалия, Франция). Говоря, например, о Конституционном совете Франции, Ф. Люшер указывает, что кон- ституционные гарантии свобод обеспечиваются такими применяе- мыми им процедурными формами, как предварительный и после-
1. дующий контроль за конституционностью нормативных актов В ряде франкоязычных стран Африки (Габон, Мали) обяза- тельному рассмотрению конституционным судом подлежат зако- нодательные и регламентарные акты, которые, «как предполагает- ся, посягают на права человека и публичные свободы». В Бенине Конституционный суд по собственной инициативе может рассмот- реть нормативный акт на предмет его конституционности, если, по его мнению, он «наносит ущерб основным правам и свободам» (ст. 117 конституции).
Не рассматривая подробно весь комплекс вопросов, относящих- ся к осуществлению органами конституционного правосудия защи- ты прав и свобод, остановимся на двух моментах материального и процедурного характера. Прежде всего следует отметить, что рас- сматриваемое полномочие различается по своему объему, то есть по кругу конституционных прав и свобод, подлежащих защите ор- ганами конституционного правосудия. Такое различие обусловлено неодинаковым подходом самого основного закона к декларируе- мым им правам и свободам. Одни конституции не проводят разли- чия между ними по их юридической ценности, другие — выделяют среди них две категории: основные права (преимущественно граж- данские и политические) и права, формулируемые в виде руково- дящих принципов политики государства — преимущественно соци- ально-экономические (ряд развивающихся стран: Индия, Паки- стан, Намибия, Гана, такие страны, как Испания, Португалия). В первом случае все конституционные права являются объектом защиты органом конституционного правосудия (например, Герма- ния, Россия), во втором—только основные. В конституции Индии, например, указывается, что положения о руководящих принципах политики государства «не должны осуществляться в судебном порядке» (ст. 37). Конституция и закон о Конституционном суде
1 См.: Люшер Ф. Указ. работа. С. 59.
Испании также предусматривают, что только основные права и свободы, перечисленные в ст.ст. 14—29, являются «предметом защиты конституционного права». Вторая категория прав может быть защищена общими судами, но «они не пользуются усиленной гарантией, дающей возможность обратиться за их защитой 1 в Конституционный суд». В Португалии экономические, социаль ные и культурные права (гл. III конституции) должны быть конкретизированы законодателем. «Именно в этой области «полити- ко-юридической конкретизации» конституции менее всего остает- ся места для судебного вмешательства, в частности, Конститу- ционного суда при контроле за правовыми предписаниями, кон- кретизирующими соответствующие права»2.
В современном конституционном праве наибольшее распрост- ранение получили три основные процедуры, применяемые орга- нами конституционного правосудия при осуществлении ими пол- номочия по защите прав и свобод. В странах общего права (США, Австралия, Канада, Индия, Гана и др.) —это издание судебных предписаний по принудительному осуществлению основных прав («хабеас корпус», запретительный приказ, mandamus и др.). На- пример, в Индии, где органами конституционного правосудия яв- ляются Верховный суд и высокие суды штатов, они имеют право издавать распоряжения, приказы и предписания, такие как «хабеас корпус», запретительный, mandamus в целях осуществления како- го-либо из прав, предоставленных конституцией (ст.ст. 32, 226). Впрочем, этим правом обладают и органы конституционного пра- восудия в ряде стран с иной правовой системой. Например, со- гласно ст. 202 конституции Перу Конституционный суд в послед- ней инстанции рассматривает дела в порядке процедуры «хабеас корпус», которая является одной из гарантий конституционных прав (ст. 200).
Во все большем числе стран применяется процедура конститу- ционной жалобы (Австрия, Венгрия, Грузия, Корея, Мальта, Словения, Чехия, Россия, Швейцария, Югославия). Консти- туционная жалоба может быть подана физическим и юридиче- ским лицом (в некоторых странах, например, в России, законода- тельство предусматривает и коллективные жалобы, а в Германии и Чехии — конституционные жалобы общин и общинных союзов), считающим, что государственный орган или должностное лицо нарушило его конституционное право. Обычно требуется в каче- стве предварительного условия исчерпание всех других средств защиты, но могут быть и исключения из этого правила. Так, в Германии согласно доктрине «функционально конституционная жа- лоба содержит в себе как индивидуальную гарантию защиты граж-
1 Annuaire international de justice constitutionnelle. T. VI. P. 122.
2 Ibid. P. 183.
данина, основные права которого нарушены, так и объективно[289]-
1 правовые компоненты: она служит охране Конституции...». Исхо дя из этого, закон о ФКС предусматривает, что истец может, минуя иные инстанции, непосредственно обратиться в суд, если докажет, что нанесенный ущерб имеет «всеобщее значение». В отличие от приказов о принудительном осуществлении конституционных прав решение по конституционным жалобам имеет не индивидуальный, а общий характер, то есть распространяется на всех лиц, которые могут быть затронуты действием неконститу- ционного акта.
В России процедура конституционной жалобы впервые была введена Конституцией 1993 г. Однако Конституция РСФСР 1978г. 1 -
(ст. 165) и закон о Конституционном суде 1991 г. предусматрива ли такое полномочие Конституционного суда, как проверка по жалобам граждан конституционности «обыкновений правопри- менительной практики». Под последней понималось «ставшее об- щепринятым юридически значимое поведение судей и других пра- воприменителей, основанное на сложившемся истолковании пра- вовых норм или восполнению их пробелов и неясностей»[290]. Иными словами, объектом жалобы мог быть не нормативный акт, а толь- ко «обыкновение правоприменительной практики». Ныне именно закон, примененный или подлежащий применению в конкретном деле и нарушающий конституционные права и свободы, стал ос- новным предметом конституционной жалобы. По мнению неко- торых юристов, это положение, с одной стороны, идет дальше прежних предписаний, а с другой — означает существенное су- жение предмета конституционной жалобы, ибо «не допускаются жалобы на неконституционность обыкновений в применении под-
3 - законных актов». Впрочем, при отсутствии достаточной практи ки трудно пока предвидеть, как будет истолковано Конституцион- ным судом понятие «закон» (включает ли оно только законода- тельный акт или и другие нормативные акты).
В деятельности некоторых специализированных органов кон- ституционного правосудия рассмотрение конституционных жалоб занимает центральное место. В этом отношении показательна практика ФКС Германии: с 1951 по 1990 гг. он получал от 2,5 до 3,7 тыс. конституционных жалоб ежегодно[291]. Основную массу дел, рассматриваемых Конституционным судом Австрии, так- же представляют дела по конституционным жалобам в порядке ст. 144 конституции: в 1989 г. они составляли 73% всех рассмотренных им дел[292].
Следует отметить, что количество рассматриваемых конституционных жалоб во многом зависит от определяемого законодательством отдельных стран их предмета. Например, в Германии могут быть обжалованы не только федеральные и земельные законы, но также административные нормативные и индивидуальные акты, судебные решения, включая решения конституционных судов земель. Именно судебные решения составляют здесь основную мас- су дел, рассматриваемых ФКС, что превращает его, по существу, в «высший кассационный суд», третью судебную инстанцию2. Кон- ституционный суд РФ рассмотрел первые дела по конституцион- ным жалобам граждан в 1995—1996 гг. (см., например, постанов- ления № 6-11 и 7-11 1995 г., № 1-11 1996 г.)[293].
В ряде латиноамериканских стран (например, Мексика, Ни- карагуа, Эквадор, Перу), а также в Испании и Экваториальной Гвинее средством защиты основных прав является процедура «ампаро», во многом сходная с процедурой конституционной жа- лобы. Основное различие состоит в том, что решение, принимае- мое органом конституционного правосудия, носит индивидуаль- ный характер, то есть распространяется только на истца. Так, согласно ст. 107 конституции Мексики решение, выносимое феде- ральным судом по делам о нарушении прав человека, формули- руется таким образом, чтобы оно относилось индивидуально к каждому, ограничиваясь предоставлением защиты по конкрет- ному делу, о котором идет речь, и не содержало общего заявления о законе или об обжалуемом действии.
Как свидетельствует практика органов конституционного пра- восудия указанных стран, рассмотрение жалоб, подаваемых в по- рядке процедуры «ампаро», занимает ведущее место в их дея- тельности. Например, в Конституционный суд Испании с 1980 по 1990 гг. было подано 14172 жалобы, из которых по 1308 приняты решения[294].
Таким образом, органы конституционного правосудия, незави- симо от применяемой ими процедуры, играют важную роль в за- щите конституционных прав граждан. Вместе с тем анализ их деятельности показывает, что наиболее действенна эта роль, если законодательство предусматривает право граждан на непосредст- венное обращение за защитой своих субъективных прав в орган конституционного правосудия.
Включая в компетенцию органов конституционного правосу- дия защиту прав и свобод, законодательство многих современных государств особо выделяет их роль в защите такого важнейшего политического права, каким являются избирательные права. Они наделяются полномочием контролировать проведение различного рода выборов, референдумов, осуществление «народной инициативы». Тем самым они выступают в качестве высшего избирательного суда (например, Австрия, Болгария, Венгрия, Казахстан, Молдова, Гана, Намибия, Индия, Италия, Словения, Португалия, Франция и др.). При этом, однако, следует отметить два обстоятель- ства.
Во-первых, осуществляя контроль за избирательным процессом, органы конституционного правосудия в ряде стран наделяются не только юрисдикционными полномочиями. Примером могут служить органы конституционного правосудия во Франции и некоторых франкоязычных странах Африки. Так, Конституционный совет Франции на президентских выборах и на референдуме контроли- рует ход голосования (через своих наблюдателей), устанавли- вает список кандидатов на пост президента, высказывает свое мнение об организации выборов, то есть выступает в качестве консультативного и решающего органа[295]. Как юрисдикционный орган Конституционный совет действует, рассматривая избира- тельные споры по жалобам субъектов избирательного процесса, круг которых установлен законодательством. Именно поэтому соответствующее полномочие органа конституционного правосу- дия в ряде стран определяется не общим понятием «контроль», а как решение им избирательных споров. Так, Конституционный суд Болгарии выносит решения по спорам о законности выборов президента, вице-президента, народного представителя (ст. 149 конституции). При этом в одних странах орган конституционного правосудия рассматривает избирательные споры по первой ин- станции (Австрия, Болгария, Венгрия, Казахстан, Молдова, Гру- зия, Франция), в других — в порядке апелляции на решения дру- гих судов или парламента. В Португалии, например, Конститу- ционный суд выносит решения в качестве последней инстанции о правильности и действительности избирательных операций (ст. 225 конституции), а ФКС Германии рассматривает жалобы на решения бундестага, которому принадлежит право проверки пра- вильности парламентских выборов (ст. 41 Основного закона).
Во-вторых, при решении избирательных споров органом кон- ституционного правосудия речь идет преимущественно о защите не субъективного права, а объективного избирательного права. «Цель такого разбирательства — защита объективного избира- тельного права, которое должно обеспечить законный состав бун- дестага. Таким образом, для обоснования ходатайств о проверке правильности выборов важно не то, нарушены ли субъективные[296]права граждан, поскольку это нарушение само по себе не оказы-
1 вает влияния на состав бундестага». Это, кстати, подтверждает ся тем, что результаты выборов могут быть оспорены не только непосредственно заинтересованными лицами (кандидаты, политические партии), но и любым избирателем (в Германии — не менее 100 избирателями), в ряде стран — группой депутатов (например, в Германии и Габоне — 1/10 депутатов, Казахстане — 1/5), генеральным прокурором (Сейшельские Острова). Вместе с тем из этого отнюдь не следует, что при таком разбирательстве орган конституционного правосудия не защищает и субъективные изби- рательные права граждан, не говоря уже о том, что кандидат, оспаривающий результаты выборов, обращается прежде всего за защитой своего пассивного избирательного права; любая провер- ка правильности выборов означает и косвенную защиту субъек- тивных прав граждан на их участие.
Наряду с контролем за избирательным процессом органы кон- ституционного правосудия в ряде стран (Франция, Гана, Сей- шельские Острова, Болгария, Чехия) рассматривают вопросы об утрате депутатского мандата по тем или иным причинам (напри- мер, в случае возникновения неизбираемости, несовместимости и т. д.). Так, согласно ст.ст. 81—82 конституции Сейшельских Островов Конституционный суд рассматривает жалобы члена парламента на решение спикера о вакантности его места. Во Франции Конституционный совет согласно ордонансу 1958 г. ре- шает вопрос об утрате депутатского мандата в случае наступле- ния неизбираемости или несовместимости[297].
Таким образом, во многих современных государствах парла- мент в той или иной мере утрачивает традиционную прерогативу проверки действительности мандатов своих членов. Передача ее органу конституционного правосудия нередко обосновывается тем, что парламент как политический орган не может быть объек- тивным при решении вопроса о действительности депутатского мандата. Л. Фаворо и Л. Филип, ссылаясь на практику парла- ментского контроля за выборами во Франции, отмечают, что он был «более политическим, чем правовым, что приводило, особен- но во времена IV Республики, к серьезным злоупотреблениям»[298].
Конечно, возможны, как мы видели, различные решения вопро- са о гарантиях законности и действительности выборов. Пред- ставляется, однако, что наиболее приемлемым является решение, которое дает конституционное законодательство Германии. Здесь, с одной стороны, парламент не лишен права проверки действительности депутатского мандата, а с другой — его решения как политического органа могут быть проверены органом конституционного правосудия.
4. В ряде стран к юрисдикции органа конституционного правосудия отнесено полномочие по решению вопросов, связанных с преследованием должностных лиц за нарушение конституции (глава государства, члены правительства, судьи), но главным об- разом речь идет о процедуре импичмента, применяемой в отно- шении главы государства. «Необходимость такой процедуры осо- бенно очевидна тогда, когда отсутствуют достаточно эффективные процедуры отстранения от должности политическим путем, на- пример, применительно к должности президента страны, который
1 избирается непосредственно народом...». Подробно процедура импичмента рассматривается ниже, поэтому здесь достаточно указать лишь на одно обстоятельство — на различную роль, кото- рую в этой процедуре играют органы конституционного правосу- дия в отдельных странах.
В одной группе стран орган конституционного правосудия непо- средственно решает вопрос об отстранении главы государства от должности, то есть по существу обвинения, выдвинутого парла- ментом (Австрия, Венгрия, Италия, Словакия, Словения, Чехия, Хорватия и др.). При этом в некоторых странах, например, в Ав- стрии, конституционный суд может вынести решение не только об отстранении президента (или иных должностных лиц) от долж- ности, но и о его уголовной ответственности. В Италии при рас- смотрении обвинений против президента, кроме ординарных су- дей Конституционного суда, участвуют 16 членов суда, назначае- мых по жребию из списка граждан, обладающих квалификацией для избрания в сенаторы (ст. 135 конституции).
В другой группе стран органы конституционного правосудия дают лишь заключение по различным вопросам, связанным с процедурой импичмента (Болгария, Беларусь, Кыргызстан, Казах- стан, Армения, Монголия, Румыния, Россия). Так, Конституцион- ный суд РФ дает по запросу Федерального Собрания заключение лишь о соблюдении установленного порядка выдвижения обвине- ния против президента (ч. 7 ст. 125 Конституции), Конституцион- ный суд Беларуси — заключение о нарушении президентом кон- ституции (заключение о совершении им преступления дает специ- альная комиссия Верховного совета — ст. 104 конституции). В Ру- мынии соответствующее полномочие Конституционного суда весь- ма ограничено — он дает «консультативный совет» по предложе- нию о смещении президента (ст. 144 конституции).
1 Современный немецкий конституционализм. С. 35.
5. В довольно значительной группе стран органы конституционного правосудия наделены полномочием по контролю за политическими партиями (Албания, Болгария, Азербайджан, Словакия, Чехия, Кабо-Верде, Португалия, Польша, Румыния, Турция, Югославия и др.). Это полномочие неоднозначно по своему характеру в отдельных странах. В одних оно может рассматриваться как одна из гарантий свободы образования и деятельности политических партий (например, в Словакии, Чехии, где кон- ституционные суды проверяют конституционность решений о рос- пуске или приостановлении деятельности политических партий, которые вынесены иными государственными органами), в других, напротив, речь идет об ограничении свободы объединений, о при- влечении к ответственности политических партий, нарушающих конституцию. В этом случае к исключительной компетенции кон- ституционного суда отнесено установление конституционности или антиконституционности политической партии. «Антиконституцион- ность партии становится признаком правонарушения»1 и влечет ее роспуск (Румыния, Молдова и др.). Конституция Армении наделяет Конституционный суд полномочием «выносить решения о приостановлении или запрещении деятельности партии» (п. 9 ст. 100).
Основания ответственности политической партии определяются конституцией, устанавливающей определенные ограничения свобо- ды объединения (например, ст. 21 Основного закона ФРГ, ст. 37 конституции Румынии). Круг субъектов, обладающих правом об- ращения в орган конституционного правосудия, определяется за- коном о нем и обычно весьма ограничен (например, в Германии это бундестаг, федеральное правительство и правительства земель, в Румынии — председатели палат парламента, действующие на ос- нове решений палат, и правительство). Специфическую форму кон- троля над политическими партиями предусматривают конституции Югославии и Словении. Здесь Конституционный суд проверяет со- ответствие актов, принимаемых политическими партиями, консти- туции и законам. Согласно ст. 68 закона о Конституционном суде 2 Конституционный суд отменяет акты политиче- Словении 1994 г.
ских партий, противоречащие конституции.
Конституция РФ и федеральный конституционный закон 1994 г. лишили Конституционный суд полномочия решать вопрос о кон- ституционности политических партий, которым он обладал по Кон- ституции РСФСР 1978 г. Вместе с тем конституции ряда респуб- лик в составе Российской Федерации предоставляют своим орга- нам конституционного правосудия такое полномочие (Башкорто- стан, Ингушетия, Якутия), а некоторые — и право отмены актов
1 Государственное право Германии. С. 307.
2 Uradni list Republike Slovenije. Ljubljana, 1994. S. 15.
политических партий и иных общественных объединений (Северная Осетия—Алания, Тыва). Согласно ст. 134 конституции Башкортостана 1993 г
