Социальная защита населения

 

Социальная защита населения представляет собой систему экономических, правовых, организационных, медицинских и других мер по обеспечению в соответствии с установленными в данной стране минимальными стандартами (нормативами) непосредственно государством или под его контролем гарантированного уровня и качества жизни любому человеку, оказавшемуся по различным причинам в сложной жизненной ситуации.

Понятие «социальная защита населения» тесно связано с понятием «социальные риски». Они подразделяются на профессиональные и экономические.

Профессиональный риск – это величина вероятности нарушения (повреждения) здоровья с учетом тяжести последствий в результате неблагоприятного влияния факторов производственной среды и трудового процесса.

Наряду с профессиональными, существуют и экономические риски, неизбежные в рыночной экономической системе. Деятельность всех хозяйствующих субъектов в ней всегда связана с достаточно высокой степенью риска, обусловленной нестабильной, постоянно меняющейся рыночной конъюнктурой.

Профессиональные и экономические риски для наемных работников в конечном счете выступают как социальные риски.

Эксперты Международной организации труда (МОТ) считают ключевым при характеристике социального риска понимание его с позиции потери трудового дохода и необходимости при этом поддержания необходимого минимального уровня жизни всех людей независимо от их индивидуальных возможностей.

В Федеральном законе от 16 июля 1999 г. №165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» (ст. 3) категория «социальный риск» определена как предполагаемое событие, влекущее изменение материального или социального положения работающих и иных категорий граждан, в случае наступления которого осуществляется обязательное социальное страхование.

Следовательно, социальные риски можно рассматривать как имеющие определенную степень вероятности ситуации нарушения нормального социального положения людей, снижения уровня и качества их жизни, потери достигнутого социального статуса работников в результате ухудшения состояния здоровья, полной или частичной утраты трудоспособности, потери работы (безработицы), потери кормильца и других, объективных социально значимых причин.

К ключевым параметрам социального риска относятся: частота наступления рисковой ситуации; уровень материальной обеспеченности вследствие утраты трудоспособности или отсутствия спроса на труд; социальные гарантии в случае наступления рисковой ситуации; продолжительность рисковой ситуации – период между ее наступлением и переходом к нормальным условиям жизнедеятельности.

Результирующие показатели риска группируют по двум видам: социальные – ущерб здоровья, утрата трудоспособности (временная или постоянная), смертность, численность иждивенцев и т.т; экономические – затраты на компенсацию утраты доходов в связи с потерей трудоспособности и дополнительные расходы на лечение, реабилитацию.

Социальные показатели риска служат для оценки социальной незащищенности людей и вероятности (необратимости) наступления для них страховых ситуаций, а экономические позволяют выявить и рассчитывать требуемые объемы денежных средств.

Социальный характер рисков обусловлен тем, что все рисковые ситуации в решающей степени определяются господствующими общественными отношениями, состоянием экономики страны, ее отдельных отраслей и регионов, условиями жизни населения и слабо зависят от отдельного индивида.

Поэтому при всей важности личной ответственности в системе социальной защиты необходима солидарная ответственность и взаимопомощь всех членов общества, всех хозяйствующих субъектов: наемных работников, предпринимателей и государства. Данное обстоятельство и определяет необходимость формирования целостной, эффективной системы социальной защиты населения.

В рыночной экономике существуют четыре основные организационно-правовые формы (института) социальной защиты населения:

– социальная помощь;

– частная страховая инициатива;

– социальные услуги, оказываемые предприятиями;

– социальное страхование.

Социальная помощь предоставляется социально уязвимым группам населения на основе проверки нуждаемости. Получателями социальной помощи являются малообеспеченные слои населения, доходы которых ниже прожиточного минимума, а также лица, попавшие в сложные жизненные ситуации. Социальная помощь может предоставляться либо в денежной (пособия), либо в натуральной (блага и услуги) форме. Социальную помощь оказывают государство, органы местного самоуправления (муниципалитеты), а также общественные некоммерческие организации (профессиональные, благотворительные, религиозные). Механизм осуществления социальной помощи государством и органами местного самоуправления состоит в перераспределении доходов бюджета, формируемых за счет всех налогоплательщиков, через систему социальных трансфертов. Таким образом государство гарантирует соблюдение минимальных стандартов уровня жизни для всех групп населения.

Частная страховая инициатива предполагает развитие института личного страхования, относящегося к сфере гражданско-правовых взаимоотношений. Такое страхование, как правило, носит добровольный характер и предполагает коммерческие принципы работы (т.е. оно ориентировано на получение прибыли).

Социальные услуги, оказываемые предприятиями, представляют собой выплаты социального характера, осуществляемые по корпоративным (внутрифирменным) программам управлением персоналом. К выплатам социального характера на российских предприятиях, в частности, относятся:

1. Надбавки к пенсиям, работающим на предприятии, единовременные пособия уходящим на пенсию ветеранам труда, выплачиваемые за счет средств предприятия.

2. Страховые платежи (взносы), уплачиваемые предприятием по договорам личного, имущественного и иного страхования в пользу своих работников за счет средств предприятия.

3. Взносы на добровольное медицинское страхование работников за счет средств предприятия.

4. Расходы по оплате учреждениям и организациям здравоохранения услуг, оказываемых работникам, за счет средств предприятия.

5. Оплата путевок работникам и членам их семей на лечение, отдых, экскурсии, путешествия за счет средств предприятия.

6. Оплата абонементов в группы здоровья, занятий в спортивных секциях, оплата расходов по протезированию и другие подобные расходы.

7. Возмещение платы родителей за детей в дошкольных учреждениях.

8. Компенсации женщинам, находившимся в частично оплачиваемом отпуске по уходу за ребенком (без пособий по социальному страхованию).

9. Суммы, выплаченные за счет средств предприятия, в возмещение вреда, причиненного работникам увечья, профессиональным заболеванием либо иным повреждением здоровья, связанным с исполнением ими трудовых обязанностей, а также иждивенцам погибших.

10. Компенсация работникам морального вреда, определяемая судом.

11. Выходное пособие при прекращении трудового договора.

12. Суммы, выплаченные уволенным работникам на период трудоустройства в связи с ликвидацией предприятия, сокращением численности или штата работников.

13. Оплата проезда к месту работы транспортом общего пользования, специальными маршрутами, ведомственным транспортом.

14. Стоимость льгот по проезду работников железнодорожного, авиа-, морского, речного, автомобильного транспорта, городского электротранспорта, транспортного строительства.

15. Оплата стоимости проезда работников и членов их семей к месту отдыха и обратно, включая предприятия, расположенные в районах Крайнего Севера, приравненных к ним местностям и оплата стоимости багажа.

16. Материальная помощь, предоставленная отельным работникам по семейным обстоятельствам, на погребение и т.д.

17. Стипендии работникам, состоящим в списочном составе и неправленым предприятием на обучение в учебные заведения, выплачиваемые за счет средств предприятия.

18. Выплаты (доплаты, компенсации, оплата путевок и т.п.) за счет средств бюджетов в районах, подвергшихся радиоактивному загрязнению.

19. Компенсация педагогическим работникам образовательных учреждений за приобретение книг, учебников и другой издательской продукции.

20. Расходы по возмещению ценовой разницы на продукцию, отпускаемую подсобными хозяйствами для общественного питания работников предприятия.

21. Расходы на погашение ссуд, выданных работникам предприятий.

22. Суммы, предоставленные работникам для первоначального взноса или на частичное (полное) погашение кредита, предоставленные на жилищное строительство.

Социальное страхование предполагает накопление определенных средств, формируемых в результате уплаты страховых взносов, и использование этих средств на осуществление страховых выплат при наступлении рисковой ситуации. Следует отметить два принципиальных момента, отличающих социальное страхование от других форм социальной защиты.

Во-первых, застрахованные защищаются от утраты заработной платы, т.е. размер страховых взносов и компенсационных выплат увязан именно с заработной платой (социальная помощь и личное страхование такой зависимости не обеспечивают).

Во-вторых, получателями страховых выплат могут быть только застрахованные (при этом размер выплат учитывает наличие у них иждивенцев – членов семьи), которые своими личными страховыми взносами и взносами в их пользу работодателей приобрели право на данный вид социальной защиты.

В зарубежных странах сложились разные модели социальной защиты. Под моделью социальной защиты понимаются сложившиеся принципы организации и функционирования программ социального обеспечения. Согласно отчету Европейской комиссии в странах ЕС доминируют четыре основные модели: континентальная, англосаксонская, скандинавская и южно-европейская.

Континентальная модель, также называемая бисмарковской, устанавливает жесткую связь между уровнем социальной защиты и длительностью профессиональной деятельности. В ее основе лежит социальное страхование, услуги которого финансируются в основном за счет взносов застрахованных. Главные принципы этой модели были заложены в Германии в конце XIXв. канцлером О. Бисмарком. Они характерны также для Австрии, Франции, стран Бенилюкса. Социальное страхование в них подразделяется на обязательное и частное. Они охватывают следующие направления: медицинское и пенсионное страхование, страхование по инвалидности, безработице, от несчастных случаев.

Один из базовых ее принципов – профессиональная солидарность, которая предусматривает существование страховых фондов, управляемых на паритетных началах наемными работниками и предпринимателями. Фонды аккумулируют социальные отчисления с заработной платы, из которых и осуществляются страховые выплаты. Подобные страховые системы, как правило, не финансируются из государственного бюджета.

Система социальной защиты в ФРГ действует по принципу самоуправления: учреждения социального страхования наделены правовой, финансовой и организационной независимостью от институтов государственного управления. Однако государство следит за соблюдением законов органами социальной защиты, имеет право контроля за их финансовой и коммерческой деятельностью. Самоуправление страховых учреждений в Германии обеспечивает более тесное взаимодействие между страхователем и страхуемым, чем это может сделать государственная система, поскольку управление социальным страхованием осуществляется лицами, непосредственно в нем заинтересованными.

Сторонники данной системы социальной защиты считают, что именно в ее рамках обеспечивается строго целевая направленность страховых платежей. Многообразие конкретных причин возникновения социальных рисков предопределяет объективную необходимость дифференцированного подхода к формированию различных страховых фондов, что предполагает их обособление и защиту. Только такой подход позволяет в полной мере реализовать принцип соответствия (эквивалентности) страховых взносов и страховых выплат, который может быть обеспечен лишь в рамках отдельных, четко дифференцированных видов страхования. Поэтому для системы социальной защиты ФРГ характерна разобщенность учреждений, осуществляющих социальное страхование: отдельно действуют организации по пенсионному обеспечению, обеспечению по болезни и в связи с несчастными случаями на производстве. Страхование по безработице не входит в общую систему социальной защиты и действует в рамках политики содействия занятости населения. Наряду с социальным страхованием предусмотрены механизмы помощи.

Финансирование системы обязательного социального страхования производится из взносов застрахованных лиц наемного труда и работодателей, за счет общих налоговых поступлений в госбюджет, а также за счет комбинаций обеих разновидностей финансирования. Однако основным его источником являются страховые взносы, выплачиваемые в равной мере наемными работниками и работодателями и направляемые на различные формы страхования: медицинского, пенсионного и страхования по безработице. Исключение составляет обязательное страхование от несчастных случаев, которые финансируются за счет взносов работодателя.

Таким образом, в основе данной модели лежит принцип коммутативной справедливости, когда величина страховых отчислений определяется в первую очередь величиной страховых взносов. В момент своего появления в Германии в конце XIX в. это было именно так. Однако в современных условиях эта модель защиты не всегда основывается только на данном принципе. Для малообеспеченных членов общества, не имеющих возможности получать страховые социальные выплаты по ряду причин (например, из-за отсутствия необходимого страхового стажа), солидарность реализуется через систему социальной помощи, строящейся на принципе вспомоществования, а не страхования. Их развитие приводит к размыванию модели и увеличению доли фискального финансирования социальной защиты.

Англосаксонская модель социальной защиты, используемая Великобританией и Ирландией, весьма специфична. В ее основе лежит доклад английского экономиста У. Бевериджа, представленный правительству в 1942 г. Он предусматривал необходимость перераспределения доходов в интересах социальных групп с низкими доходами. Беверидж предложил организовать систему социальной защиты, во-первых, на принципе всеобщности (универсальности), т.е. распространить ее на всех нуждающихся в материальной помощи граждан, и, во-вторых, на принципе единообразия и унификации социальных услуг, что выражалось в одинаковом размере пенсий и пособий, а также условий их выплат независимо от размера утраченного дохода.

В основе этой модели лежала идея о том, что любой человек независимо от его принадлежности к активному населению имеет неотъемлемое право на минимальную социальную защиту, а значит, зависимость социальных выплат от предыдущих отчислений противоречит идее равенства людей.

Таким образом, модель Бевериджа предполагает не профессиональную (как в модели Бисмарка), а национальную солидарность. Финансирование подобных систем социальной защиты производится как за счет страховых взносов, так и из общего налогообложения. В отличие от бисмарковской эта модель включает социальное страхование с достаточно низкими выплатами и социальную помощь, которая играет здесь доминирующую роль. Характерным моментом является также широкое применение проверки доходов, обязательной для получения пособия.

Следует отметить две специфические особенности британской системы социальной защиты. Во-первых, отсутствие в ее рамках специальных, организационно оформленных институтов, занимающихся страхованием конкретных видов социальных рисков – старость, болезнь, безработица, несчастные случаи на производстве и др. Все программы социального страхования образуют единую систему. Во-вторых, это большая роль в обеспечении социальными услугами государственных учреждений, а также – в силу исторического развития – их тесная связь с частными страховыми программами.

Унифицированная система социальной защиты, охватывающее практически все население страны, разделяется на две крупнейшие подсистемы:

– национальное социальное страхование, включающее программы пенсионного страхования, обеспечения по инвалидности, страхования от несчастных случаев на производстве, поддержки материнства, социальной помощи, а также страхование по временной нетрудоспособности (пособия по болезни);

– национальное здравоохранение, представляющее медицинские услуги всем гражданам (кроме пособий по временной нетрудоспособности), а также иностранцам, длительно проживающим на территории Англии.

В нынешнем национальном социальном страховании можно выделить три основных вида социальных программ: обусловленные предыдущими взносами страховые схемы; не основанные на взносах программы, связанные с проверкой нуждаемости (жилищные субсидии), и не основанные на взносах социальные программы, ориентированные на определенные группы населения (по старости, инвалидности, детские пособия).

Программы первого вида, введенные на основании концепции Бевериджа еще в середине 40-х годов XX в., предусматривали создание единого страхового фонда, который формируется из отчислений наемных работников, работодателей и из государственных дотаций. За счет средств этого фонда финансируется пенсионное и медицинское страхование, пособия по болезни и пенсии по инвалидности. Полностью за счет общих налогов финансируется страхование от несчастных случаев на производстве, а также семейные пособия.

Социальные программы второго и третьего видов финансируются из государственного бюджета.

Английскую систему социального страхования отличает от существующих в других странах ЕС то, что объем предоставляемых социальных услуг не зависит от объема взносов, уровень которых в целом достаточно низок для большинства застрахованных. Такими же низкими оставались и размеры большинства пособий, предоставляемых в рамках государственной системы социального обеспечения. Однако это восполняется существованием индивидуальных (частных) страховых схем.

Вторая подсистема социальной защиты – медицинское обеспечение – которое финансируется преимущественно (почти на 90%) за счет средств госбюджета. Таким образом, говорить о здравоохранении, строящемся на страховых принципах, в данном случае нельзя. Однако в последнее десятилетие финансовое участие пациентов практикуется все чаще.

Таким образом, характерной особенностью британской государственной системы социальной защиты является то, что она не предусматривает существование отдельных страховых взносов, предназначенных для содержания отдельных страховых программ (пенсионного, медицинского страхования, пенсий по инвалидности и т.п.). Все расходы на финансирование этих программ покрываются за счет единого социального взноса, поступления от которого направляются на нужды определенной отрасли социального страхования.

Скандинавская модель. Эта модель социальной защиты характерна для Дании, Швеции и Финляндии. Отличительная черта скандинавской модели – универсальность, широкий охват всех слоев населения, различных социальных рисков и жизненных ситуаций, которые требуют поддержки общества. Социальные услуги, как правило, гарантируются всем жителям страны и не обуславливаются занятостью и уплатой страховых взносов. Не в последнюю очередь это достигается за счет активной перераспределительной политики государства, направленной на выравнивание доходов.

Дороговизна подобной системы (уровень налогообложения в Швеции один из самых высоких в мире) в полной мере компенсируется высокой степенью социальной защищенности населения, отсутствием резких контрастов между богатством и бедностью и, соответственно, высокой политической и социальной стабильностью.

Вторым по важности принципом модели, в наибольшей степени реализованным в Швеции, является принцип солидарности. Его суть в том, что все граждане равным образом и вне зависимости от социального статуса участвуют в финансировании системы социальной защиты, внося соразмерный своим доходам вклад.

Финансирование систем социальной защиты осуществляется преимущественно за счет средств общего налогообложения, хотя определенную роль играют страховые взносы предпринимателей и наемных работников. Единственная часть социальной защиты, выделенная из общей системы,– добровольное и управляемое профсоюзами страхование по безработице.

До недавнего времени работающие по найму были практически освобождены от социальных взносов и участвовали в страховании через уплату общих налогов. Однако в 1990-е гг. наметилась тенденция постепенного увеличения доли участия работающих по найму в финансировании страховых программ и повышения страховых отчислений от заработной платы. Эта же тенденция прослеживается и по отношению к предпринимателям, тогда как социальные расходы государства заметно сократились.

Южно-европейская модель. Италия, Испания, Греция и Португалия представляют так называемую южно-европейскую модель социальной защиты. Данную модель можно интерпретировать скорее как развивающуюся, переходную, а потому не имеющую четкой организации. Как правило, уровень социального обеспечения в данной модели относительно низок, а социальная защита относится к сфере заботы родственников и семьи. Поэтому семья и другие институты гражданского общества играют здесь не последнюю роль. Наиболее крупную часть социальных расходов составляет пенсионное обеспечение – 15,4% ВВП (при среднеевропейском уровне 11,9%), тогда как на поддержку семьи, материнства, образования и занятости затрачиваются сравнительно незначительные средства (около 0,8%). Средний размер пенсии в Италии в середине 1990-х гг. был самым высоким в Европе (после Франции и Нидерландов). Именно поэтому Италию иногда называли страной пенсионеров.

Основная особенность европейских систем социальной защиты – высокий объем расходов. Так, в середине 1990-х гг. их уровень в ЕС составлял в среднем 22% ВВП против 13% в США, 15% в Канаде и Новой Зеландии и 12% в Японии. Это обусловлено прежде всего более широким охватом как социальных рисков, так и круга лиц, которым предоставляются соответствующие услуги в отличие, например, от США, где государственные программы медицинского страхования распространяются на весьма ограниченный круг жителей, или Австралии, где низкий доход является препятствием для пенсионного страхования.

Модель социальной защиты в США. В США отсутствует институт государственных социальных гарантий, нет понятия социальных прав и их кодификации (систематизации) на законодательном уровне. В то же время в этой стране сложились традиции социального вспомоществования, в рамках которых действуют многочисленные страховые компании и благотворительные организации.

Социальная помощь предоставляется только на основе проверки нуждаемости, а величина социальных пособий и масштабы программ социального страхования весьма скромные. Пособия направляются лишь лицам с низким уровнем доходов. Масштабы социальной защиты не дают индивиду возможности выбора между социальным пособием и работой. Поэтому условия предоставления помощи являются весьма жесткими и часто ассоциируются с унижением. В свою очередь государство стимулирует рынок социальных услуг, либо пассивно гарантируя лишь минимальный их уровень, либо активно субсидируя частные социальные программы.

Весьма специфична модель социальной защиты в странах Восточной Азии (Южная Корея, Тайвань, Сингапур, Малайзия и др.). Среди особенностей, отличающих ее от западных образцов, можно выделить следующие:

– очень ограниченная роль государства в обеспечении социального благосостояния населения;

– сохранение значительной, по западным нормам, роли семьи и местной общины в обеспечении благосостояния и получения услуг населением;

– высокий уровень включения в экономическую глобализацию и восприимчивости к мировым экономическим процессам.

Государственные социальные расходы в среднем 7% от ВВП, тогда как в Европейском союзе – 34% правда, и доходы в расчете на душу населения (по паритету покупательной способности) в государствах Восточной Азии составляют в среднем 6,2 тыс. долл., а в государствах, входящих в настоящее время в ЕС, - 21,3 тыс. долл. Не только уровень, но и сама структура социальных расходов в регионе кардинально отличается от западных моделей: наибольшая доля среди них – расходы на образование, очень незначительны по европейским меркам расходы на социальное обеспечение и самая низкая доля расходов на здравоохранение, что показано в табл. 38 (данные за 1990-е гг.).

Таблица 38

Уровень государственных социальных расходов в странах

ЕС и Восточной Азии

 

Государственные расходы в % от ВВП	ЕС	Восточная Азия
Образование	5,0	3,4
Здравоохранение	6,8	1,2
Социальное обеспечение	22,3	2,2