Центральный банк - проводник денежно-кредитной политики государства

2.1.1. Функции и роль центрального банка

Институциональной основой денежно-кредитной политики выступает двухуровневая банковская система. Основным проводником денежно-кредитной политики является центральный банк. Центральный банк регулирует экономику не прямо, а через денежно-кредитную систему. Воздействуя на кредитные институты второго уровня, он создает определенные условия для их функционирования. Центральный банк обычно по уставу отвечает за стабильность денежного обращения и курса национальной валюты и в этих целях координирует свою политику с другими государственными органами.

Традиционно перед центральным банком ставится пять основных задач. Центральный банк призван быть:

- эмиссионным центром страны, то есть пользоваться монопольным правом на выпуск банкнот;

- банком банков, то есть совершать операции не с торгово-промышленной клиентурой, а преимущественно с банками данной страны: хранить их кассовые резервы, размер которых устанавливается законом, предоставлять им кредиты (кредитор последней инстанции), осуществлять надзор, поддерживая необходимый уровень стандартизации и профессионализма в национальной кредитной системе;

- банкиром правительства, для этого он должен поддерживать государственные экономические программы и размещать государственные ценные бумаги; предоставлять кредиты и выполнять расчетные операции для правительства, хранить (официальные) золото-валютные резервы;

 - главным расчетным центром страны, выступая посредником между другими банками страны при выполнении безналичных расчетов, основанных на зачете взаимных требований и обязательств (клирингов);

 - органом регулирования экономики денежно-кредитными методами.

 

1. Эмиссия банкнот является старейшей и одной из самых важнейших функций центрального банка. С развитием капитализма она претерпела существенные изменения. На ранних этапах становления кредитных систем наряду с центральными эмиссию банкнот осуществляли коммерческие банки, используя этот механизм как один из источников мобилизации капитала. В процессе централизации банкнотной эмиссии в ряде крупнейших коммерческих банков и трансформации их в центральные банки право на выпуск банкнот закрепилось за одним банком - центральным.

О значимости центральных банков как эмиссионных центров свидетельствует наличие в каждом из них специального подразделения, непосредственно осуществляющего эмиссионно-кассовую работу, в ведении которого находится типография, печатающая банкноты.

Продажа банкнот банкам осуществляется по номиналу, однако в некоторых странах (например, в Норвегии) в случае предоставления центральным банком дополнительных услуг может взиматься комиссия.

В настоящее время только в Бельгии и США сохранилось формальное разделение выпускаемых в обращение бумажных денег на казначейские и банковские билеты, разница между которыми заключается лишь в характере эмиссии и обеспечения. Казначейские билеты выпускаются министерством финансов для финансирования бюджетных расходов и не имеют обеспечения. Банковские билеты (банкноты) эмитируются центральным банком и, как правило, имеют обеспечение в форме его активов, основными статьями которых обычно являются официальные валютные резервы, государственные и прочие ценные бумаги, а также кредиты банковским институтам, предоставленные под залог ценных бумаг. В различных странах вопрос обеспечения банковской эмиссии решается по-разному: в одних странах определяются характер обеспечения и (следовательно) косвенные пределы бумажно-денежной эмиссии; в других государствах (например, в Великобритании, Южной Корее) оговариваются пределы фидуциарной эмиссии, хотя обычно они отсутствуют.

Под эмиссионной деятельностью центрального банка подразумевается выпуск в обращение денег исключительно в наличной форме, однако в более широком смысле слова она означает пополнение денежного обращения всеми видами денежных средств, обусловливающих увеличение совокупного денежного оборота.

Центральный банк обладает исключительным правом на выпуск в обращение наличных денег и лишь отчасти участвует в кредитной эмиссии. Выпуск денег в обращение центральным банком осуществляется в процессе кредитования коммерческих банков, покрытия дефицита государственного бюджета, покупки им ценных бумаг и иностранной валюты. По мере увеличения кредитных вложений и инвестиций центрального банка происходит рост его кредитных ресурсов. Отличие центрального банка от других кредитных институтов состоит в том, что он сам создает для себя ресурсы кредитования. Остальные банковские учреждения в процессе своих кредитно-расчетных операций в основном перераспределяют созданные центральным банком денежные средства. Возможности коммерческих банков самостоятельно создавать средства крайне ограничены, поскольку они могут осуществлять безналичные платежи, предоставлять кредиты и получать наличные деньги только в пределах остатков средств на своем расчетном счете в центральном банке.

2. Особая роль центрального банка в кредитной системе состоит также в том, что главной его клиентурой как по пассивным, так и по активным операциям являются не торгово-промышленные предприятия и население, а кредитные учреждения.

Обслуживание коммерческих банков по пассивным операциям заключается в том, что для обеспечения своей ликвидности банки хранят в центральном банке часть своих денежных средств в виде кассовых резервов на текущем счете. Причем эти резервы после Великой депрессии 30-х годов стали обязательными, то есть центральный банк в административном порядке устанавливает минимальное соотношение резервов с обязательствами банков по депозитам.

В периоды напряженного положения на денежном рынке центральные банки осуществляют кредитование коммерческих банков в виде переучета векселей, а также перезалога их ценных бумаг.

Под регулированием банковской деятельности подразумеваются разработка и издание уполномоченными учреждениями конкретных правил или инструкций, базирующихся на действующем законодательстве и определяющих структуру и способы осуществления банковского дела. Эти законы и инструкции формируют такие рамки поведения банков, которые способствуют поддержанию надежной и эффективной банковской системы.

Контроль за деятельностью банков проводится с целью обеспечения надежности и устойчивости отдельных банков и предусматривает целостный и непрерывный надзор за осуществлением банками своей деятельности в соответствии с действующим законодательством и инструкциями.

3. В условиях ограниченности финансовой базы, насбалансированности финансовых потребностей государства возникает необходимость изыскания внутренних и внешних займов и кредитов на цели покрытия государственных расходов и дефицита государственного бюджета, что определяет большую роль центрального банка в решении этих проблем. Основной формой финансирования государственных расходов и государственного бюджета являются государственные займы.

Как агент государства по размещению государственного долга центральный банк осуществляет выпуск государственных займов, организует подписку на займы и размещение облигационных займов среди коммерческих банков, страховых компаний и других участников денежного рынка.

К другим основным методам финансирования государственного долга относятся: денежная эмиссия и прямые кредиты центрального банка.

Наиболее простым способом финансирования государственного долга и государственного бюджета является денежная эмиссия, в результате которой увеличивается объем доходов за счет разницы между номинальной и реальной стоимостью денег. Доходы от денежной эмиссии получили название «сеньораж». Простота и удобство сеньоража объясняются тем, что в этом случае государственный долг не увеличивается, следовательно не возникает издержек по его обслуживанию.

Наиболее серьезное отрицательное последствие широкого использования сеньоража - наводнение каналов денежного обращения платежными средствами, не обеспеченными реальными активами. Это ведет к обесценению денег и усилению инфляции.

Прямые кредиты центрального банка также являются довольно простым способом покрытия дефицита государственного бюджета, однако его использование в ряде государств с рыночной экономикой весьма ограничено, так как прямое кредитование государственных расходов также ведет к увеличению денежной массы.

Участвуя в управлении государственным долгом, центральный банк фактически выступает связующим звеном между системой государственных финансов и денежно-кредитной сферой.

Помимо управления государственным долгом центральный банк может участвовать в кассовом исполнении бюджета, если в стране существует банковская или смешанная система кассового исполнения бюджета.

В основу кассового исполнения бюджета положен принцип единства кассы. Это означает, что все мобилизованные государственные доходы направляются на единый счет министерства финансов в центральном банке, с которого черпаются средства для осуществления государственных расходов. Центральный банк выступает кассиром правительства.

В процессе кассового исполнения бюджета центральные банки аккумулируют бюджетные поступления, выдают финансовые средства, зачисленные на счета федерального и местных бюджетов, ведут учет поступлений и платежей федерального и местных бюджетов, предоставляют финансовым органам отчеты о кассовом исполнении этих бюджетов, а также осуществляют целый ряд других операций.

Осуществление кассового исполнения бюджета единым органом - центральным банком - дает возможность разделить функции распоряжения бюджетными средствами и распорядителя кредитов и функции выдачи, хранения этих средств, которые входят в компетенцию центрального банка. В результате создаются необходимые условия для контроля за целевым использованием бюджетных средств.

Центральный банк является хранителем и распорядителем официальных валютных резервов страны (в некоторых странах таковым может являться министерство финансов (или казначейство) или данные полномочия разделены между этими государственными ведомствами). При этом их собственником в любом случае является государство. Управляя официальными валютными резервами, центральные банки формируют их оптимальную структуру и рациональное размещение.

4. Эффективное функционирование системы платежей и расчетов имеет важное значение для центрального банка с точки зрения выполнения им задач поддержания стабильности кредитно-банковской системы и успешного проведения денежно-кредитной политики. Оно способствует адекватному управлению ликвидностью, сдерживанию роста денежной массы и объема кредитов, то есть достижению целей денежно-кредитной политики.

В связи с этим центральный банк стремится создать такие условия для проведения платежей и расчетов, которые минимизировали бы системный риск или его последствия. Центральные банки могут непосредственно участвовать в организации межбанковских расчетов, а также осуществлять контроль за частными расчетно-клиринговыми системами.

Как правило, в функции центральных банков развитых стран входит регулирование платежей, клиринга и расчетов, включая:

- участие в работе расчетно-клиринговых палат;

- общий контроль и надзор за деятельностью расчетно-клиринговых палат;

- выполнение отдельных платежных операций;

- предоставление кредитов для завершения расчетов.

Выполнение юридически возложенных на центральный банк полномочий предполагает наличие определенной степени его независимости от исполнительной власти. Причем независимость центрального банка от правительства подразумевает две ее формы: политическую и экономическую.

5. Как орган регулирования экономики центральный банк воздействует на экономическую конъюнктуру не прямо (например, при проведении финансовой политики), а косвенно, через денежно-кредитную систему. Воздействуя на кредитные институты различными способами и инструментами, он создает определенные условия для их функционирования.

При решении перечисленных задач центральный банк выполняет три основные функции: регулирующую, контролирующую и обслуживающую.

К регулирующим функциям относятся:

- управление совокупным денежным оборотом;

- регулирование денежно-кредитной сферы;

- регулирование спроса и предложения на кредит.

Важнейшей регулирующей функцией, присущей всем без исключения центральным банкам, является разработка и проведение денежно-кредитной политики, которая включает в себя:

- определение направлений развития денежно-кредитной политики;

- выбор основных инструментов денежно-кредитной политики;

- создание и ведение статистической базы данных по денежной массе, кредитам и сбережениям;

- проведение исследований по проблемам экономики и денежно-кредитной сферы данной страны и других государств, образующих основу денежно-кредитной политики;

- составление денежных программ и контроль за их выполнением.

Не менее важной регулирующей функцией центрального банка является регулирование спроса и предложения на кредит и иностранную валюту, осуществляемое посредством проведения интервенционных операций на денежном и валютном рынках. В целях сдерживания кредитной экспансии центральные банки предпринимают меры по снижению уровня ликвидности кредитно-банковских институтов, а для расширения кредитной экспансии осуществляют противоположные действия. Аналогичный характер имеют интервенционные операции на валютном рынке.

С регулирующими функциями тесно связаны контрольные. Контролирующие функции включают в себя:

- контроль за функционированием кредитно-банковской системы;

- валютный контроль.

Контроль за функционированием кредитно-банковской системы - одна из контролирующих функций центрального банка - обусловлен необходимостью поддержания стабильности этой системы, поскольку доверие к национальной денежной единице предполагает наличие устойчивых и эффективно работающих кредитно-банковских институтов.

Центральный банк получает обширную информацию о состоянии того или иного банка при проведении, например, политики минимальных резервов или редисконтирования. Контролирующая функция включает определение соответствия требованиям к качественному составу банковской системы, то есть процедуру допуска кредитных институтов на национальный банковский рынок. Кроме того, сюда относятся разработка набора необходимых для кредитных институтов экономических коэффициентов и норм и контроль за ними.

Не менее важной контрольной функцией центрального банка является осуществление валютного контроля и валютного регулирования.

Степень жесткости валютного контроля и валютного регулирования зависит прежде всего от общего валютно-экономического положения страны. Так, в развивающихся странах контролю обычно подлежит весьма широкий круг операций по внешним платежам и расчетам, что обусловлено необходимостью регламентации расходования иностранной валюты. Напротив, наиболее развитые в экономическом отношении страны в настоящее время идут по пути либерализации валютного контроля.

Обслуживающие функции заключаются в организации платежно-расчетных отношений коммерческих банков; кредитовании банковских учреждений и правительства; выполнении центральным банком роли финансового агента правительства.

Обеспечение бесперебойного функционирования системы наличных и безналичных расчетов - одна из обслуживающих функций центрального банка.

Первоначально деятельность центрального банка в этой сфере ограничивалась выпуском в обращение бумажно-денежных знаков (денежная эмиссия в настоящее время составляет основу деятельности всех центральных банков). В дальнейшем по мере развития безналичных расчетов центральный банк стал выступать в роли организатора и участника платежно-расчетных отношений. Находясь в центре потоков денежных средств, центральные банки призваны обеспечивать быстрое и бесперебойное функционирование механизма безналичных расчетов и платежей. Вместе с тем непосредственное участие центральных банков в платежных системах не является обязательным - некоторые центральные банки ограничиваются контролем за деятельностью этих систем.

Другая обслуживающая функция центрального банка - кредитование кредитно-банковских институтов и правительства. Являясь кредитором последней инстанции, центральные банки предоставляют ссуды кредитно-банковским учреждениям, испытывающим временные недостатки в финансовых ресурсах.

Посредством кредитования правительства центральные банки осуществляют финансирование государственного долга и дефицита государственного бюджета. Это особенно широко используется в развивающихся странах, в которых ссуды центрального банка правительству составляют значительную часть их активов. Напротив, развитые государства избегают подобную практику. В связи с этим данная функция в настоящее время относится не к основным, а к дополнительным.

Еще одна обслуживающая функция центрального банка - выполнение им роли финансового агента правительства, то есть ведение правительственных счетов и управление активами различных правительственных ведомств. В некоторых странах, например в США, центральные банки выполняют эту функцию совместно с коммерческими банками. В других государствах, например в Италии, центральный банк является практически бухгалтером государственных учреждений.

Дополнительные функции Центрального банка не связаны непосредственно с его главной задачей (сохранение стабильности национальной денежной единицы), но способствуют ее реализации. К числу этих функций относятся управление государственным долгом, проведение аналитических исследований и ведение статистической базы данных, изготовление банкнот и др.

Функции проведения аналитических и статистических исследований по своему характеру могут быть весьма неодинаковыми и неравнозначными в центральных банках различных стран. Исследования в области денежно-кредитной и валютной политики в основном базируются на данных платежных балансов. Это обусловило в некоторых странах (Бельгии, Германии, Франции, Нидерландах, Японии) делегирование центральному банку функции сбора и анализа такого рода данных.

Большинство центральных банков осуществляют исследования экономической конъюнктуры в реальном секторе экономики. Некоторые центральные банки публикуют подробные результаты проведенных исследований (федеральные резервные банки США, Банк Японии, Немецкий федеральный банк, Банк Франции, Банк Англии и др.).

Многие центральные банки изучают финансовое положение предприятий и создают централизованные службы по банковским рискам (Национальный банк Бельгии, Немецкий федеральный банк, Банк Франции, Банк Италии, Банк Испании). Кроме того, в центральных банках Германии, Бельгии, Испании, Италии существуют централизованные базы данных балансов предприятий.

Задача всех центральных банков - выпуск в обращение банкнот и обеспечение их циркулирования на территории страны. При этом лишь немногие центральные банки (Италии, Великобритании, Бельгии, Испании и др.) имеют специальные структурные подразделения по производству банкнот.

Отдельные центральные банки осуществляют связи с небанковской клиентурой и предоставляют общественные услуги. Все центральные банки поддерживают корреспондентские отношения с финансовыми учреждениями своей страны, другими центральными банками и международными финансовыми организациями. Однако коммерческие отношения с небанковской клиентурой всегда являются второстепенными.

Центральные банки могут предоставлять определенный набор услуг коллективного пользования. В целях улучшения функционирования банковской системы и отношений между коммерческими банками создают централизованные службы по банковским рискам, контролируют неоплаченные векселя и пр.

 

2.1.2. Независимость центрального банка как фактор эффективного проведения денежно-кредитной политики.

Выполнение юридически возложенной на центральный банк главной цели его деятельности - обеспечение стабильности цен - предполагает наличие определенной степени его независимости от исполнительной власти. Причем независимость центрального банка от правительства подразумевает две ее формы: политическую и экономическую.

Политическая независимость - это автономия (самостоятельность) центрального банка при установлении целевых ориентиров денежной массы; экономическая независимость - самостоятельность центрального банка в выборе инструментов денежно-кредитной политики.

Условиями политической независимости центрального банка являются определение порядка назначения членов его руководящего органа или управляющего (президента), одобрение принятого банком решения со стороны правительства и (или) парламента. Экономическая независимость выражается в том, что центральный банк не обязан автоматически выдавать денежные средства правительству для финансирования государственных расходов и оказывать ему предпочтение в предоставлении кредитов. Кроме того, для экономической независимости центрального банка имеет значение характер осуществляемого им контроля за кредитной системой: применение административных (прямых) нерыночных способов контроля, предполагающее вмешательство правительства в принятие решений банком, ущемляет автономию последнего.

Конечно, на практике весьма трудно определить степень политической независимости данного центрального банка. Однако с помощью некоторых объективных показателей независимости, таких, например, как наличие формальных организационных связей между центральным банком и правительством (правил, обязывающих центральный банк поддерживать фискальную политику), можно попытаться это сделать. Результаты одного из проведенных исследований степени независимости центральных банков с использованием этих показателей свидетельствуют о наличии сильной взаимосвязи между политической независимостью центрального банка и низким уровнем инфляции. Профессор А. Алесина (США) исследовал воздействие степени независимости центральных банков на макроэкономические процессы в 17 странах. Итогом исследования стало установление тесной корреляции между уровнем независимости центрального банка и инфляцией [42].

Результаты исследований подобного рода позволяют считать, что независимость центрального банка, в частности, при проведении денежно-кредитной политики определяется следующими объективными факторами:

- участием государства в капитале центрального банка и в распределении прибыли;

- процедурой назначения (выбора) руководства банка;

- степенью подробности определения в законодательстве целей и задач его деятельности. Этим, во-первых, устанавливаются рамки свободы деятельности центрального банка, во-вторых, в законодательном порядке определяются его полномочия;

- законодательно установленным правом государственных органов на их вмешательство в денежно-кредитную политику;

- наличием законодательного ограничения кредитования правительства.

Что касается первого фактора оценки независимости центрального банка, то состав собственников капитала центрального банка при проведении денежно-кредитной политики существенно не влияет на его независимость. В то же время данный фактор определяет место центрального банка в экономике страны, которое в значительной степени зависит от национальных традиций и особенностей развития банковской системы.

Наиболее независимыми от государства являются Федеральные резервы США (ФРС США) и Немецкий федеральный банк, хотя в США капитал федеральных резервных банков принадлежит банкам-членам ФРС, а в Германии - государству. Следовательно, 100%-е участие государства в капитале центрального банка является больше вопросом престижа и традиций.

В соответствии со вторым фактором порядок выбора (назначения) и, главным образом, отзыва руководства центрального банка страны влияет на степень политической независимости последнего от органов государственного управления. По этому признаку центральные банки можно сгруппировать по странам.

Первая группа - страны, в которых руководящие органы центрального банка (Президент и члены Директората) назначаются правительством или избираются из предложенных правительством кандидатур. К этой группе относятся Австрия, Великобритания, Дания, Россия, США, Франция, Германия, Швейцария, Япония.

Ко второй группе принадлежит Италия, где Президент Центрального банка назначается Советом управляющих Банка, в который не входят политические деятели, а затем должен быть одобрен Советом Министров и утвержден Президентом страны.

К третьей группе относятся Нидерланды, где решение о назначении принимает Совет Министров на основе кандидатур, предложенных Центральным банком.

В большинстве промышленно развитых стран руководство центрального банка не может быть отозвано ранее установленного срока (12 - 14 лет). Исключение представляют собой центральные банки Италии, Франции, России, которые более зависимы от государства.

Третий фактор определяет, с одной стороны, рамки свободы деятельности центрального банка; с другой - его законодательно установленные полномочия. В большинстве развитых стран (Австрии, Германии, Дании, Нидерландах, Франции, Швейцарии, Японии) основные цели и сфера деятельности центрального банка отражены в конституции или подробно изложены в законах о центральном банке и банковской деятельности. В России цели и задачи центрального банка закреплены в законе «О Центральном банке РФ».

В ряде стран (например, в США, Швеции и Италии) формулировка задач центрального банка в законодательстве дана только в общих чертах.

Банк Англии представляет собой исключение, так как его задачи не зафиксированы ни в законодательном порядке, ни предписаниями казначейства. Эти задачи базируются на национальных традициях в этой области, основанных на исторических документах.

Тем не менее это несущественно для определения степени независимости центрального банка. Фактор подробности определения законодательством целей и задач центрального банка играет второстепенную роль, и его влияние необходимо рассматривать только в совокупности с анализом традиций и условий функционирования центрального банка.

От четвертого фактора (наличия установленного законодательством права государственных органов отклонять решения руководства центрального банка, а со стороны центрального банка - обязательства координировать проводимые мероприятия с общей стратегией государственного регулирования) прежде всего зависит политическая независимость центрального банка.

Наиболее низкой степенью независимости от вмешательства государственных органов в денежно-кредитную политику обладают центральные банки Франции и Италии. В этих странах право определения направлений вмешательства законодательным путем передано правительству. Центральный банк выступает в роли консультанта и призван руководствоваться решениями правительства.

В законодательстве Великобритании, Нидерландов, Швеции и Японии четко установлена возможность государственных органов вмешиваться в политику центрального банка, инструктировать его, отменять его решения.

Несколько на более высокой ступени независимости находятся центральные банки Австрии и Дании. Законодательство этих стран не содержит формального права государства на вмешательство в денежно-кредитную политику центрального банка, однако обязывает его координировать свою стратегию с политикой правительства.

Центральные банки Германии и Швейцарии являются наиболее независимыми. В законодательстве этих стран отсутствует право государства на вмешательство в денежную политику центрального банка. Кроме того, в отличие от ФРС США Немецкий федеральный банк не подотчетен парламенту.

Пятый фактор независимости центрального банка выражается в наличии законодательного ограничения кредитования правительства и влияет как на экономическую, так и на политическую независимость центрального банка. Данный фактор имеет значение только при наличии системы непосредственного финансирования правительства центральным банком. Такая система распространена в большинстве развитых стран мира. Исключение составляют США и Великобритания, где государственные займы распределяются на открытом рынке.

По этому признаку независимыми являются центральные банки Австрии, Нидерландов и Германии.

Меньшая степень независимости предоставляется во Франции и Японии, где объем кредитования правительства утверждается парламентом страны и предусмотрен законодательством.

Третью группу стран составляют Дания, Италия, Швеция и Швейцария, в которых формально не существует ограничения объема кредитования правительства.

Независимость центрального банка во многом противостоит возможным попыткам правительства использовать инфляцию или ввести различные косвенные налоги на финансово-банковские операции для пополнения доходов государственного бюджета или финансирования его дефицита, а также добиться каких-либо политических целей. Так, всплески инфляции дают возможность правительству несколько снизить текущую безработицу за счет роста цен, получить дополнительный доход от налоговых поступлений или снизить стоимость неиндексируемых ценных бумаг. Кроме того, при независимости центрального банка снижается вероятность нескоординированных действий этого банка и правительства. Ведь в результате чрезмерного, несогласованного увеличения расходной части государственного бюджета центральному банку приходится покрывать бюджетный дефицит посредством проведения операций на денежном рынке или дополнительной эмиссии.

Наиболее важны для независимости центрального банка ограничения его возможности финансирования дефицита государственного бюджета и проведения валютных интервенций на финансовом рынке. Центральный банк, обязанный, например, участвовать в выпуске государственных ценных бумаг и их первичном размещении, не может быть назван действительно независимым. Обязанность участвовать в финансовом оформлении бюджетного дефицита делает банк в значительной степени зависимым от правительства, если даже законодательно он освобожден от такой зависимости. В то же время центральные банки, не участвующие в первичном размещении государственных облигаций, могут находиться под косвенным правительственным влиянием. Так, банки ФРС США, не имеющие права участвовать в первичном размещении ценных бумаг, приобретают и продают государственные ценные бумаги на вторичном рынке, что не особенно отличается от осуществления подобных операций непосредственно с правительством.

Большой дефицит бюджета даже при действительно независимом центральном банке (как, например, в США) оказывает сильное инфляционное воздействие на экономику, повышая процентные ставки и заставляя центральный банк проводить финансовое оформление бюджетного дефицита. Таким образом, даже при прямом запрете центральному банку финансировать расходы правительства он остаётся под давлением дефицита бюджета, оказываемым прежде всего процентными ставками. Поэтому при законодательном оформлении независимости центрального банка для её реального создания целесообразно ввести столь же жесткие ограничения величины бюджетного дефицита.

Другим важным источником инфляционного давления правительства на денежную политику является обменный курс национальной валюты. Если он определяется правительством, министерство финансов диктует центральному банку объем интервенций на валютном рынке, что снижает его возможности проведения независимой монетарной политики. Именно правительство, а не центральный банк обычно несёт ответственность за поддержание курса национальной валюты, например, такие обязательства по международным соглашениям. Так, страны-члены МВФ должны обеспечивать определенную стабильность обменного курса своих валют. При создании независимого центрального банка здесь может быть достигнут компромисс - правительство определяет механизм формирования валютного курса и не вмешивается в мероприятия центрального банка по конкретным операциям на валютном рынке.

Субъективными факторами, определяющими возможности центрального банка следовать своим целям, являются сложившиеся взаимоотношения с государственными органами власти. Регулярные контакты между представителями центрального банка и государственных органов власти повышают степень доверия последних к действиям центрального банка и способствуют достижению им поставленных целей. Таким образом, выполнению этих целей может содействовать периодически предоставляемая парламенту отчетность центрального банка о своей деятельности.

Степень независимости центрального банка от исполнительной власти в разных странах неодинакова. Считается, что наибольшей независимостью в проведении денежно-кредитной политики обладает центральный банк Германии Бундесбанк, чья независимость предусмотрена в Законе о Бундесбанке (1957 г.).

При реализации стоящих перед ним задач Бундесбанк обязан поддерживать экономическую политику правительства, однако не зависит от его указаний. Бундесбанк обязан выступать в качестве советника правительства по важнейшим вопросам денежно-кредитной политики и предоставлять ему необходимую информацию. В то же время члены правительства имеют право участвовать в работе Центрального совета Бундесбанка - его коллективного руководящего органа. Они не имеют права голоса, однако могут предлагать вопросы для обсуждения на Совете и вносить предложения; по их требованию решение Совета может быть отложено на 2 недели. Президент Бундесбанка в случае необходимости может быть вызван на заседания федерального правительства.

При принятии решений по вопросам денежно-кредитной политики Бундесбанк обладает полной автономией, что возможно до тех пор, пока его действия не будут идти вразрез с направлениями кредитно-финансовой политики правительства.

Довольно высокой степенью независимости от исполнительной власти располагает ФРС США - ее решения не подлежат ратификации со стороны президента или правительственных структур. Вместе с тем ФРС несет ответственность перед Конгрессом США за проводимую ею денежно-кредитную политику. Все назначения в Совет управляющих ФРС, включая назначения председателя и вице-председателя из числа членов Совета, осуществляются президентом с согласия сената. С учетом этого, а также с учетом координации проводимой ФРС и правительством политики данная система может быть охарактеризована как «независимая внутри правительства».

Одним из наименее независимых центральных банков является Банк Англии. Взаимоотношения между ним и государством регулируются Законом о Банке Англии (1946 г.), на основании которого банк стал государственным. В соответствии с этим Законом Казначейство имеет право существенно влиять на деятельность Банка Англии. В области денежно-кредитной политики Банк Англии наделен только консультативной функцией. В задачу руководящего органа - Правления Банка Англии - входит координация вопросов денежно-кредитной политики с министерством финансов (Казначейством), глава которого формально ответствен за принятие решений в этой сфере и подотчетен парламенту. Таким образом, Банк Англии находится под контролем Казначейства, которое уполномочено давать Центральному банку рекомендации после предварительных консультаций с ними. В этом заключается своеобразие взаимоотношений Казначейства и Центрального банка.

Подобно Банку Англии Банк Италии испытывает довольно большую зависимость от правительства при проведении денежно-кредитной политики. Административно он подчинен Казначейству и должен следовать рекомендациям созданного при последнем Межминистерского комитета по кредитам и сбережениям. Банк Италии выступает как правительственный консультант.

Таким образом, в странах, для которых традиционно характерны централизм и сильная политическая власть, центральный банк обычно юридически более зависим от правительства.

Хотя в федеративных государствах центральный банк пользуется гораздо большей самостоятельностью, дополнительным препятствием достижения реальной независимости центрального банка являются взаимоотношения между ним и местными органами власти. Для обеспечения независимости центрального банка от местных властей особую ценность представляет опыт ФРС США, где резервные банки поделили страну на районы без привязки к административному делению. Один резервный банк может обслуживать несколько штатов, и в то же время штат может оказаться под юрисдикцией нескольких резервных банков. Соответственно у местных властей меньше возможностей оказывать давление на банк. Кроме того, в федеративных государствах четко прослеживается стремление должным образом представить интересы регионов в руководящих органах центрального банка.

Различная степень независимости центральных банков Германии, США, Великобритании, Италии от правительств коррелирует с темпами инфляции в этих странах. В упомянутом исследовании профессора А. Алесины указано, что за 1973 - 1986 гг. самые низкие среднегодовые темпы инфляции в группе из 17 государств отмечались в Германии и США, а самые высокие - в Италии и Великобритании.

Проблема создания независимого центрального банка имеет важный организационно-политический аспект. Независимый банк должен иметь возможность противостоять действиям политиков, приводящим к росту инфляции, однако первоначальное получение банком подобных полномочий затруднено из-за нежелания политиков ограничивать свободу этих своих действий. Так, действительно независимый Бундесбанк своим нынешним статусом обязан в первую очередь оккупационным американским властям, которые настояли на его независимости, несмотря на серьёзные возражения правящих кругов Западной Германии. Законы же о других центральных банках стран Европейского Сообщества были приняты ещё в 30-40-е годы, когда считалось, что монетарная политика должна быть частью процесса управления, осуществляемого правительством. Соответственно эти законы не предусматривали независимости центральных банков. Теперь, когда подобная независимость необходима, её достижение во многом ограничивается противостоянием законодательной и исполнительной власти.

Разумеется, в идеале центральный банк должен быть достаточно независимым и влиятельным учреждением, которое, с одной стороны, осуществляет денежно-кредитное регулирование на основе закрепленных законом его полномочий, а с другой стороны, обеспечивает надежность и стабильное функционирование кредитной системы. Однако в реальных условиях независимость многих центральных банков оказывается ограниченной - в частности, в результате конфликтов, возникающих из-за противоречий между декларируемыми правительством задачами экономической политики и необходимостью поддержания стабильности национальной денежной единицы, которую призван обеспечивать центральный банк. Практика показывает, что конфликт подобного рода удается урегулировать путем довольно формальных переговоров между правительством и центральным банком без применения «силовых» методов.

Проблема независимости центрального банка и его роли в проведении денежной политики оказалась в последнее время в центре внимания экономистов и финансистов как развитых западных стран, так и государств Восточной Европы и бывшего СССР. В странах ЕС интерес к этой проблеме в основном связан с формированием Европейской системы центральных банков, а в странах Восточной Европы и СНГ - с возможностями антиинфляционного воздействия на экономику.

Таким образом, степень независимости центрального банка свидетельствует о месте его в экономике промышленно развитых стран, влиянии на экономические процессы при помощи предоставленного ему законом инструментария регулирования, о степени зависимости от правительства и об особой роли в денежно-кредитной системе страны.

Для оценки степени независимости Центрального банка РФ обратимся к основному документу, на основании которого данный институт строит свою деятельность - Федеральному закону «О Центральном Банке РФ» от 12 апреля 1995г. (в последней его редакции от 31 июля 1998 г.). При определении степени независимости Банка РФ будем исходить из анализа вышеперечисленных факторов.

Положение о составе собственников капитала Банка России зафиксировано в ст.2 Закона: «Уставный капитал (3 млрд руб.) и иное имущество Банка России находится в собственности государства». В основном такое положение главного банка страны объясняется традициями и особенностями развития банковской системы России. Известно, что Центральный Банк Российской Империи, созданный в 1860 г. по высочайшему указу императора, сразу был собственностью государства и находился в подчинении министерства финансов.

В соответствии со вторым фактором Банк России входит в первую группу стран, в которых руководящие органы центрального банка назначаются правительством. Об этом свидетельствует ст.12 Закона: «Председатель Банка России назначается на должность Государственной Думой сроком на 4 года. Кандидатуру для назначения на должность Председателя Банка России представляет Президент РФ. Одна кандидатура не может вноситься более двух раз. Одно и то же лицо не может занимать должность Председателя Банка России более трех сроков подряд». В этой же статье определены случаи, при которых Председатель Банка России может быть освобожден от занимаемой должности.

Как отмечалось выше, по этому признаку Банк России более зависим от государства, так как установленный Законом срок деятельности Председателя Банка России намного меньше, чем в большинстве промышленно развитых стран. Также о зависимости Банка России говорит факт частой смены руководителя главного банка страны на протяжении сравнительно небольшого срока. Так, за период существования Банка России (1990 - 1998 гг.) произошло 4 смены Председателя, то есть в среднем руководитель Центрального банка РФ находился на своем посту 2 года.

В целях деполитизации Центрального банка его Председатель и члены Совета директоров не могут состоять в общественно-политических партиях и иных организациях, занимать какие-либо должности в кредитных учреждениях (ст. 17).

Основные цели и сфера деятельности Банка России, а также его полномочия кроме Федерального Закона о Центральном банке РФ определяются Конституцией РФ, и другими федеральными законами (ст.1). Основная цель и функции Банка России подробно изложены в ст. 3 и 4 настоящего Закона.

Четвертый фактор является одним из наиболее важных признаков независимости. В Законе зафиксировано, что «...Банк России в пределах полномочий, предоставленных ему Конституцией РФ и федеральными законами, независим в своей деятельности. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления не имеют право вмешиваться в деятельность Банка России по реализации его законодательно закрепленных функций и полномочий, принимать решения, противоречащие настоящему Федеральному закону» (ст. 5).

В своей деятельности Центральный банк России подотчетен Государственной Думе Федерального Собрания РФ. Подотчетность Банка России Государственной Думе означает: назначение на должность и освобождение от должности Государственной Думой по представлению Президента РФ Председателя Банка России, членов Совета директоров Банка России; представление Банком России Государственной Думе на рассмотрение годового отчета, а также аудиторского заключения; проведение парламентских слушаний о деятельности Банка России с участием его представителей; доклады Председателя Банка России Государственной Думе о деятельности Банка России (два раза в год - при представлении годового отчета и основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики) (ст.5).

Для реализации возложенных на него функций Банк России участвует в разработке экономической политики Правительства РФ. Председатель Банка России Участвует в заседаниях Правительства РФ. Министр финансов РФ и министр экономики РФ участвуют в заседаниях Совета директоров с правом совещательного голоса. Банк России и Правительство РФ информируют друг друга о предполагаемых действиях, имеющих общегосударственное значение, координируют свою политику, проводят регулярные консультации. Банк России консультирует Минфин РФ по вопросам графика выпуска государственных ценных бумаг и погашения государственного долга с учетом их воздействия на состояние банковской системы и приоритетов единой государственной денежно-кредитной политики (ст. 19).

В целях совершенствования денежно-кредитной системы РФ, для координации работы Банка, законодательных и исполнительных органов власти, министерств, ведомств, хозяйственных структур и кредитных учреждений при Центральном банке РФ создается Национальный банковский совет в составе 15 человек. В Совет входят представители Федерального собрания, Думы, Президента, Правительства, министерств экономики и финансов, предприятий и коммерческих банков (ст. 20).

На Национальный банковский совет возложены следующие функции: рассматривать концепцию совершенствования банковской системы РФ; рассматривать проекты основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики, политики валютного регулирования и валютного контроля, давать по ним заключения и анализировать итоги их выполнения; осуществлять экспертизу проектов законодательных и иных нормативных актов в области банковского дела; рассматривать наиболее важные вопросы регулирования деятельности кредитных организаций и т. д. (ст. 21).

Пятый фактор является одним из определяющих независимость Центрального банка. Статьей 22 Закона Банку России запрещается предоставлять кредиты для финансирования бюджетного дефицита Правительству РФ, субъектам федерации, местным органам власти, а также государственным внебюджетным фондам; покупать государственные ценные бумаги при их первичном размещении. Так, кредиты Министерству финансов составляют незначительную часть активов Банка России (на 01.06 97 г. - меньше, чем 0,3% совокупных активов). Это показывает высокую степень независимости Банка России от Правительства, который покрывает дефицит бюджета за счет неинфляционных источников. С другой стороны, наибольшую долю в активах Центрального банка составляют ценные бумаги (в том числе и бумаги Минфина России - ГКО, ОФЗ и др.). Тем самым Центральный банк осуществляет косвенное кредитование Правительства, масштабы которого должны быть ограничены условиями проводимой в стране денежно-кредитной политики.

Таким образом, исходя из проведенного анализа можно сделать заключение о достаточно высокой степени независимости Центрального банка России, но, однако, некоторые факты говорят об обратном.

Необходимо отметить, что в условиях правовой неурегулируемости реальная независимость Банка России часто ставится под сомнение. Стоит вспомнить хотя бы весьма сомнительный случай, произошедший в июне 1996 г., когда органы государственной власти обязали Центральный банк перечислить в бюджет 5 трлн руб. из прибыли 1994 г. Удар, который был нанесен по стабильности денежно-кредитной системы, мог бы привести либо к скачку инфляции, либо к повышению нагрузки на банковскую систему. Центральный банк предпочел пойти по второму пути, переложив груз на коммерческие банки путем повышения ставок обязательного резервирования и сокращения лимита открытой валютной позиции.

Необходимо отметить, что в соответствии с новой редакцией Закона о Банке России (с изменениями от 31.07.1998 г.) Банк России обязан перечислять в федеральный бюджет 50% фактически полученной балансовой прибыли по итогам года после утверждения годового отчета Советом директоров; остальные 50% распределяются Советом директоров в различные фонды Центрального банка. Не допускается перечисление прибыли отчетного года в федеральный бюджет до утверждения годового отчета Банка России Советом директоров (ст. 26). Данный факт также говорит о зависимости Банка России от государства.