Общая характеристика права природопользования

Право природопользования понимается как регулируемая совокупностью норм, устанавливающих общие принципы, условия, порядок природопользования, основные права и обязанности природопользователей. При этом данное взаимодействие выражается в извлечении для человека и общества полезных свойств природной среды для удовлетворения экологических, экономических, культурно-оздоровительных и нравственно-эстетических потребностей. Оно тесно связано с правом на благоприятную окружающую среду, а также правом на жизнь, охрану здоровья, гарантированными Конституцией и иными нормативными правовыми актами Республики Беларусь [25, с.16].

Необходимо различать понятия «природопользование» и «право природопользо­вания». Природопользование как фактическое ис­пользование человеком тех или иных природных объектов, полезных свойств окружающей природ­ной среды было всегда, независимо от форм орга­низации человеческого общества и этапов его раз­вития, поскольку человек как часть природы вне природы и той или иной формы ее использования немыслим. Право же природопользования воз­никло лишь на определенном этапе развития че­ловеческого общества вместе с возникновением государства и такого регулятора общественных от­ношений, как право. Если под природопользова­нием понимается фактическое использование тех или иных свойств окружающей природной среды и ее объектов, то право природопользования – это такое их использование, которое урегулировано нормами права.

Право природопользования – это один из фун­даментальных институтов экологического права и природоресурсных отраслей права – земельного, горного, водного, лесного и др. Оно определяет сам характер правового регулирования использо­вания природных ресурсов и других природных объектов, их охрану и воспроизводство.

В правовой литературе различают право природопользования как юриди­ческий институт и как правомочие того или иного субъекта права. Как право­вой институт природопользование представляет собой систему норм права, оп­ределяющих характер и порядок использования природных богатств. Как правомочие природопользование есть субъективное право того или иного уча­стника правоотношения по использованию тех или иных природных объектов.

В субъективном смысле это содержание конкретных прав и обязанностей, которые имеет отдельный субъект этого права (землепользователь, недропользователь, водопользователь и др.).

Право природопользования может быть классифицировано по различ­ным критериям: основаниям возникновения и прекращения, субъектам, объектам и др. Особый интерес представляет классификация права природо­пользования по его объектам, поскольку она охватывает обширный круг об­щественных отношений, имеющих значение не только в экологическом, но и в земельном, горном, водном, лесном и иных природоресурсных отраслях права. По данному основанию различают право землепользования, недропользования, водопользования, лесопользования и др.

Субъектами права природопользования могут быть: граждане РБ, иностранцы, организации, учреждения, предприятия.

С классификацией природопользования по их субъектам тесно связаны понятия первичного и вторичного, общего, совместного и обособленного природопользования.

Субъектом первичного природопользования является лицо, правомочия которого по использованию природного объекта производны непосредственно от права собственности на этот объект. Обязанности, связанные с использованием природного объекта, первичный природопользователь несет только перед собственником.

Вторичному природопользователю предоставляется часть природного объекта, уже находящегося в первичном пользовании для определенной, как правило, узкой специальной, но аналогичной с первичным пользователем, цели.

Вторичное природопользование может быть временным и бессрочным, а также обособленным и совместным  [21, с.98].

    Вторичный природопользователь имеет ряд прав и несет определенные обязанности по отношению к первичному. Вторичное природопользование возникает путем создания договора первичного с вторичным природопользователем, а также в соответствии с решением соответствующих государственных органов, но с согласия первичного природопользователя.

Важное значение имеет и классификация права природопользования по характеру и основаниям его возникновения. По данному критерию различа­ют право общего и специального природопользования.

Право общего природопользования признается за всеми субъектами (пото­му оно и именуется общим). Для его осуществления не требуется какого-либо особого разрешения. Оно считается как бы естественным правом каждого субъекта права, каждого гражданина и принадлежит ему в силу его естествен­ных потребностей в использовании тех или иных свойств и качеств окружаю­щей природной среды. Такое право возникает не на основе каких-либо специ­альных разрешений, а в силу самого закона или иных нормативных правовых актов.

Общее природопользование присуще физическим лицам в силу принадлежащих им естественных прав, возникающих и существующих как результат рождения и существования человека  [26, с.143].

Признаки общего природопользования как процесса воздействия на окружающую среду и как общественного отношения определены в ч.2 ст.16 Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды»: его субъектами признаются только физические лица, оно осуществляется для удовлетворения собственных потребностей. В силу названных признаков общее природопользование не причиняет существенного ущерба окружающей среде, поэтому оно наделено следующими юридическими признаками, которые, в свою очередь, характеризуют право общего природопользования, т. е. совокупность норм, его устанавливающих, а также объем прав и обязанностей, возникающих для пользователя. Оно осуществляется без получения соответствующих разрешений, без закрепления природных ресурсов за пользователями, безвозмездно. Право общего природопользования в определенной степени имеет имущественный характер, на который указывает ст. 222 ГК, определяющая сбор общедоступных вещей (ягод, рыбы, других вещей и животных) в лесах, водоемах и т.д. как способ приобретения права собственности  [5].

Так, ст. 42 Лесного кодекса от 14 июля 2000 г. устанавливает право граждан бесплатно собирать для удовлетворения собственных нужд дикорастущие плоды, ягоды, грибы и др.  [7].

Аналогично урегулировано право общего пользования животным миром. Статья 50 Закона Республики Беларусь от 19 сентября 1996 г. «Об охране и использовании животного мира» предоставляет право на любительский лов рыбы и добычу водных беспозвоночных для личного потребления всем гражданам Республики Беларусь бесплатно при условии соблюдения ими установленных правил рыболовства и водопользования  [11].

Следует отметить, что природоресурсное законодательство, устанавливающее отдельные виды права общего природопользования, не всегда согласуется с общим подходом, определенным в ст.16 Закона РБ «Об охране окружающей среды». Так, Водный кодекс от 15 июля 1998 г. установил правило, отличное от данной статьи, определив в качестве субъекта общего водопользования не только физические, но и юридические лица  [4].

В Кодексе о недрах понятие общего природопользования отсутствует. В то же время ст.30 Кодекса о недрах устанавливает право землевладельцев, землепользователей и собственников земель на осуществление добычи для своих хозяйственных нужд общераспространенных полезных ископаемых, а также строительство и (или) эксплуатацию подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых. Пользование недрами в порядке ст.30 Кодекса о недрах осуществляется без предоставления горного отвода  [9].

Очевидно, что перечисленные в ст.30 Кодекса о недрах лица – землепользователи, землевладельцы и собственники земельных участков не определены как участники специальных горных отношений. Они осуществляют пользование недрами без предоставления им горного отвода, то есть без разрешения. В пользу того, что этот вид пользования является общим, а не специальным, говорит и то, что в соответствии со ст.37 Кодекса о недрах все виды пользования недрами подлежат государственной регистрации и государственному учету. Объектом регистрации в соответствии со ст.9 Кодекса о недрах является горный отвод как участок недр, предоставляемый пользователю недр для добычи полезных ископаемых, строительства и (или) эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых. В данном случае так же, как и в случае общего водопользования, в круг субъектов включены юридические лица, поскольку право, предоставленное ст.30 Кодекса о недрах, распространяется на землевладельцев, землепользователей и собственников земельных участков, то есть как на граждан, так и на юридические лица  [24, с.61].

Проблема правового закрепления общего пользования присуща и земельным отношениям. В действующем земельном законодательстве понятие права общего землепользования отсутствует. Наличие в категории земель населенных пунктов группы земель общего пользования (ст.102) не говорит в пользу установления общего землепользования в Кодексе о земле, поскольку земли общего пользования, хотя и включают земельные участки, используемые для удовлетворения культурно-бытовых потребностей населения города, однако на них разрешается возведение строений и сооружений в соответствии с целевым назначением этих земель без ущерба для целевого назначения земель общего пользования  [8].

Отсутствие нормы об общем землепользовании в Кодексе о земле не означает, что право общего пользования землями (существующее в силу объективной потребности) не закреплено в белорусском законодательстве. Статья 263 ГК содержит понятие «земельные участки общего пользования», представляющие собой «не закрытые для общего доступа земельные участки, находящиеся в собственности Республики Беларусь», на которых «граждане имеют право свободно, без каких-либо разрешений находиться и использовать имеющиеся на этих участках природные объекты в пределах, допускаемых законодательством». Более того, если земельный участок не огорожен либо его собственник (владелец, пользователь) иным способом ясно не обозначил, что вход на участок без его разрешения не допускается, любое лицо может пройти через этот участок, если это не причиняет ущерба или беспокойства собственнику (владельцу, пользователю)  [5].

Приведенная норма гражданского законодательства характеризует именно общее землепользование, осуществляемое физическими лицами свободно, то есть без специального разрешения и без закрепления за ними земельного участка.

Названные в ч.2 ст.16 Закона РБ «Об охране окружающей среды»  признаки общего природопользования формируют общий подход к этому виду природопользования. Разграничение общего и специального пользования принципиально возможно на основе признака разрешительного характера специального пользования, из которого очевидно, что если, например, землевладелец или собственник земельного участка осуществляет пользование на основании государственного акта на землю и использует при этом иные природные ресурсы (общераспространенные полезные ископаемые, объекты растительного мира, воду) без специального разрешения, он является общим пользователем этих ресурсов и должен реализовать свое право «в личных целях», что исходя из определения возможно только при осуществлении пользования физическими лицами. Однако если речь идет об экономической деятельности, которая преследует извлечение прибыли, то осуществление ее (будь то юридическими или физическими лицами) без специального разрешения, в котором указываются «разрешаемые виды пользования; границы территории, на которой допускается осуществление разрешаемых видов пользования; лимиты на специальное пользование; сроки специального пользования», является нарушением принципов охраны окружающей среды, к которым, в частности, относятся рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, а также платный характер специального природопользования  [24, с.63].

Специальное природопользование – осуществление природопользования в процессе хозяйственной деятельности. Оно разрешается юридическим и физическим лицам на основании решений специально уполномоченных государственных органов, специального разрешения (лицензии), договора аренды, концессионного договора и на иных основаниях, предусмотренных законодательством Республики Беларусь. Такой подход обусловлен в первую очередь тем, что по законодательству Республики Беларусь природные ресурсы: недра, воды, леса, животный мир, а также большая часть земель являются объектом государственной собственности и физическим и юридическим лицам могут быть предоставлены лишь в пользование  [21, с.122].

Лицензирование природопользова­ния является одним из эффективнейших способов государственного регулиро­вания природопользования. Лицензии на комплексное природопользование выдаются специально уполномоченными на то государственными органами Республики Беларусь в области охраны окружающей природной среды с указанием: видов, объемов и лимитов хозяйственной деятельности по использованию природных ресурсов; экологических требований, при которых опускается их использование и последствий несоблюдения этих требований.

В зависимости от титула (права) можно выделить следующие виды пользования природными ресурсами:

· на праве постоянного (бессрочного) пользования,

· на праве аренды природного участка,

· на праве сервитута.

Содержание полномочий природопользователей во многом предопределяется (обусловлено) следующими факторами:

· титулом природопользования (нет сомнения в том, что собственник имеет более широкий круг полномочий, чем владелец арендатор и тем более субъект права сервитута);

· правоспособностью (специальной дееспособностью) субъектов права природопользования. Так, юридические лица – хозяйственные организации, наделенные специальной (земельной, лесной, водной) дееспособностью имеют более широкие полномочия по сравнению с гражданами и лицами без гражданства;

· целевым характером использования природного ресурса (участка природы). Цель определяет содержание прав и обязанностей природопользователя, т.к. использование предоставленного участка природы не по целевому назначению признается правонарушением и приостанавливает, прекращает либо лишает права природопользования независимо от формы собственности и категории природопользователей [21, с.140].

Несмотря на значительные различия в содержании прав природопользователей, все они наделены: свободой хозяйствования и самостоятельностью определения способов хозяйственной деятельности; правом использовать результаты хозяйственной деятельности; правом возводить культурно-бытовые, хозяйственные строения и сооружения; правом получить информацию о качестве предоставляемого природного участка; правом на возмещение убытков и потерь в случае изъятия участка природы для государственных и муниципальных нужд; правом требовать выдачи (предоставления) правоустанавливающей документации.

Все природопользователи обязаны использовать предоставленный участок (объект) природы строго по целевому назначению, наиболее эффективно и рационально; использовать участок природы способами, исключающими ухудшение его качества и отрицательное воздействие на окружающую природную среду, экологическую безопасность населения; проводить мероприятия, направленные на сохранение, улучшение и воспроизводство природных ресурсов (участка природы), улучшение и оздоровление окружающей природной среды; своевременно вносить платежи за пользование участком природы; соблюдать условия договора, лицензии и других разрешительных актов; если строительство на природном участке разрешено, вести его с соблюдением строительных, противопожарных правил и норм, санитарно-гигиенических требований; возмещать ущерб и экологический вред, причиняемый нарушением земельного, лесного, водного, природоохранительного законодательства окружающей природной среде, жизни и здоровью граждан, лесному хозяйству, водному хозяйству, рыбному хозяйству, охотничьему хозяйству, сельскохозяйственному производству и т.п. Вести учет количества, объемов потребления полезных ископаемых, лесных, водных ресурсов, объектов животного мира, количественных и качественных участков природы, окружающей природной среды и предоставлять (в установленном порядке) информацию об объемах и размерах использования предоставленного природного ресурса (участка природы).