Глава 3. Вопросы местного значения 11 страница

 

Статья 17.1. Муниципальный контроль

1. Комментируемая статья, посвященная муниципальному контролю, введена Федеральным законом от 18 июля 2011 г. N 242-ФЗ, принятым в рамках совершенствования законодательства РФ, регулирующего особенности организации и проведения проверок при осуществлении отдельных видов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля.

В части 1 комментируемой статьи определено содержание предмета муниципального контроля, осуществляемого органами местного самоуправления: соблюдение требований, установленных муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения, а в случаях, если соответствующие виды контроля отнесены федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления, также соблюдение требований, установленных федеральными законами, законами субъектов РФ. Данная часть изложена полностью в новой редакции Федеральным законом от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ. В первоначальной редакции данной части указывалось лишь то, что органы местного самоуправления вправе организовывать и осуществлять муниципальный контроль по вопросам, предусмотренным федеральными законами.

2. Часть 2 комментируемой статьи распространяет на отношения, связанные с осуществлением муниципального контроля, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, действие положений Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"*(119).

Названный Закон согласно ч. 1 его ст. 1 (в ред. Федерального закона от 27 декабря 2009 г. N 365-ФЗ) регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

В соответствии с ч. 2 указанной статьи названным Законом устанавливаются:

1) порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля;

2) порядок взаимодействия органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при организации и проведении проверок;

3) права и обязанности органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, их должностных лиц при проведении проверок;

4) права и обязанности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, меры по защите их прав и законных интересов.

Упомянутым выше Федеральным законом от 18 июля 2011 г. N 242-ФЗ изложен полностью в новой редакции пункт 4 ст. 2 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", определяющий понятие "муниципальный контроль".

Согласно данной редакции указанного пункта муниципальный контроль - это деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных в соответствии с федеральными законами на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также требований, установленных федеральными законами, законами субъектов РФ, в случаях, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения. Там же предусмотрено, что порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности устанавливается муниципальными правовыми актами либо законом субъекта РФ и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами.

 

Статья 18. Принципы правового регулирования полномочий органов местного самоуправления

1. В комментируемой статье, на что указано в ее названии, определены принципы правового регулирования полномочий органов местного самоуправления. В качестве первейшего из таких принципов в ч. 1 комментируемой статьи предусмотрено, что перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в комментируемый Закон (за исключением случаев, установленных рядом норм данного Закона, о чем подробнее сказано ниже). Данный принцип наряду с прочим нашел свое отражение в определении понятия "вопросы местного значения", данном в ч. 1 ст. 2 данного Закона: вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и комментируемым Законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Рассматриваемый принцип основан на общей норме ч. 2 ст. 4 комментируемого Закона, предусматривающей, что изменение общих принципов организации местного самоуправления, установленных данным Законом, допускается не иначе как путем внесения изменений и дополнений в данный Закон.

Следует отметить, что Закон 1995 г. о местном самоуправлении содержал иное регулирование. Так, в п. 2 ст. 6 названного Закона предусматривалось, что муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные (нежели указанные в данной норме) вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов РФ, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти. Соответственно этому в п. 1 ст. 1 Закона 1995 г. о местном самоуправлении понятие "вопросы местного значения" определялось как вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией РФ, названным Законом, законами субъектов РФ.

Федеральным законом от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ часть 1 комментируемой статьи дополнена указанием на то, что положениями частями 3 и 4 статьи 14, частью 3 статьи 16, частью 2 статьи 16.2 комментируемого Закона установлены исключения из рассматриваемого правила о том, что перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в комментируемый Закон. Речь идет о введенных тем же Федеральным законом от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ положениях комментируемого Закона, согласно которым:

к вопросам местного значения сельского поселения относятся вопросы, предусмотренные пунктами 1-3, 9, 10, 12, 14, 17, 19 (за исключением использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения), 21, 28, 30, 33 ч. 1 ст. 14 комментируемого Закона. Законами субъекта РФ и принятыми в соответствии с ними уставом муниципального района и уставами сельских поселений за сельскими поселениями могут закрепляться также другие вопросы из числа предусмотренных частью 1 указанной статьи вопросов местного значения городских поселений. Иные вопросы местного значения, предусмотренные частью 1 указанной статьи для городских поселений, не отнесенные к вопросам местного значения сельских поселений в соответствии с ч. 3 указанной статьи, на территориях сельских поселений решаются органами местного самоуправления соответствующих муниципальных районов (ч. 3 и 4 ст. 14);

законами субъектов РФ могут устанавливаться дополнительные вопросы местного значения городских округов с внутригородским делением с передачей необходимых для их осуществления материальных ресурсов и финансовых средств (ч. 3 ст. 16);

законами субъекта РФ и уставом городского округа с внутригородским делением и принятыми в соответствии с ними уставом внутригородского района за внутригородскими районами могут закрепляться также иные вопросы из числа установленных в соответствии с комментируемым Законом вопросов местного значения городских округов (ч. 2 ст. 16.2).

2-3. В частях 2 и 3 комментируемой статьи в качестве принципов правового регулирования полномочий органов местного самоуправления определены финансовые основы осуществления таких полномочий:

по общему правилу, закрепленному в ч. 2 статьи, финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, подлежат исполнению за счет средств местных бюджетов. Исключение составляют субвенции, предоставляемые местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, поскольку субвенции предоставляются на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;

часть 2 статьи также предусматривает, что в случаях и порядке, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ, указанные обязательства могут дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета, федеральных государственных внебюджетных фондов и бюджетов субъектов РФ;

в части 3 статьи установлен запрет на включение в федеральные законы, законы субъектов РФ положений, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов.

Аналогичные по своей сути положения закреплены в отношении осуществления полномочий органами государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения России и ее субъектов в ст. 26.3 "Принципы финансового обеспечения осуществления органами государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации" Закона об организации органов власти субъектов РФ (наименование статьи в ред. Федерального закона от 29 декабря 2006 г. N 258-ФЗ).

Указанные положения наряду с поправками, внесенными в БК РФ Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ в части регулирования межбюджетных отношений, создали законодательную базу, по-новому регулирующую финансовые взаимоотношения бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ. Соответственно, ни Закон 1995 г. о местном самоуправлении, ни Закон 1997 г. о финансовых основах местного самоуправления не содержали положений, подобных закрепленным в комментируемой статье. В основе указанной базы лежит новое содержание таких принципов бюджетной системы РФ, как принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы РФ и принцип самостоятельности бюджетов.

Принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы РФ определен в ст. 30 БК РФ, согласно ч. 1 которой (здесь и далее соответственно в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ) названный принцип означает закрепление в соответствии с законодательством РФ доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов за бюджетами бюджетной системы РФ, а также определение полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) и органов управления государственными внебюджетными фондами по формированию доходов бюджетов, источников финансирования дефицитов бюджетов и установлению и исполнению расходных обязательств публично-правовых образований.

Принцип самостоятельности бюджетов в соответствии со ст. 31 БК РФ означает:

право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;

право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, за исключением случаев, предусмотренных данным Кодексом;

право органов государственной власти и органов местного самоуправления устанавливать в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты бюджетной системы РФ;

право органов государственной власти и органов местного самоуправления в соответствии с настоящим Кодексом самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы РФ);

недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы РФ, а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы РФ, за счет средств консолидированных бюджетов или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств;

право органов государственной власти и органов местного самоуправления предоставлять средства из бюджета на исполнение расходных обязательств, устанавливаемых иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, исключительно в форме межбюджетных трансфертов;

недопустимость введения в действие в течение текущего финансового года органами государственной власти и органами местного самоуправления изменений бюджетного законодательства РФ и (или) законодательства о налогах и сборах, законодательства о других обязательных платежах, приводящих к увеличению расходов и (или) снижению доходов других бюджетов бюджетной системы РФ без внесения изменений в законы (решения) о соответствующих бюджетах, предусматривающих компенсацию увеличения расходов, снижения доходов;

недопустимость изъятия дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов.

4. Часть 4 комментируемой статьи устанавливает запрет возложения на муниципальные образования обязанности финансирования расходов, возникших в связи с осуществлением органами государственной власти и (или) органами местного самоуправления иных муниципальных образований своих полномочий. Данная часть введена Федеральным законом от 25 июня 2012 г. N 91-ФЗ, авторами проекта которого отмечалось, что рассматриваемая норма позволит исключить вменение в обязанность органам местного самоуправления предоставления теплоснабжающим организациям компенсации межтарифной разницы, возникающей вследствие установления органами государственной власти субъектов РФ тарифов на тепловую энергию на уровне ниже экономически обоснованных размеров.

Как говорилось выше (см. комментарий к ст. 16 Закона), указанный Закон принят с целью приведения действующего законодательства в соответствие с Постановлением КС России от 29 марта 2011 г. N 2-П, которым положение п. 4 ч. 1 ст. 16 комментируемого Закона, относящее к вопросам местного значения городского округа организацию в границах городского округа теплоснабжения населения, признано не соответствующим Конституции РФ в той мере, в какой оно в системе действующего правового регулирования служит нормативно-правовым основанием для возложения на городские округа финансовых обязательств по возмещению теплоснабжающим организациям дополнительных расходов, обусловленных установлением уполномоченным органом исполнительной власти субъекта РФ тарифа на их услуги для населения на уровне ниже экономически обоснованного, при отсутствии принятого в установленном федеральным законом порядке закона субъекта РФ, наделяющего органы местного самоуправления соответствующими полномочиями с предоставлением необходимых для их реализации, включая компенсацию межтарифной разницы, финансовых и материальных средств.

 

Статья 18.1. Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления

1-2. Комментируемая статья, посвященная оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления, введена Федеральным законом от 18 октября 2007 г. N 230-ФЗ. В качестве необходимости такого изменения авторами законопроекта указывалось на то, что Законом об организации органов власти субъектов РФ предусмотрены положения об оценке эффективности деятельности органов государственной власти субъектов РФ (речь идет о ст. 26.3.2, введенной Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. N 258-ФЗ)

В части 1 комментируемой статьи установлено, что перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления утверждается в порядке, определяемом Президентом РФ. На основании данной нормы Указом Президента РФ от 28 апреля 2008 г. N 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов" утвержден следующий Перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов (изложен полностью в новой редакции Указом Президента РФ от 14 октября 2012 г. N 1384)*(120):

1) число субъектов малого и среднего предпринимательства в расчете на 10 тыс. человек населения;

2) доля среднесписочной численности работников (без внешних совместителей) малых и средних предприятий в среднесписочной численности работников (без внешних совместителей) всех предприятий и организаций;

3) доля протяженности автомобильных дорог общего пользования местного значения, не отвечающих нормативным требованиям, в общей протяженности автомобильных дорог общего пользования местного значения;

4) доля населения, проживающего в населенных пунктах, не имеющих регулярного автобусного и (или) железнодорожного сообщения с административным центром городского округа (муниципального района), в общей численности населения городского округа (муниципального района);

5) доля площади земельных участков, являющихся объектами налогообложения земельным налогом, в общей площади территории городского округа (муниципального района);

6) доля детей в возрасте от одного года до шести лет, состоящих на учете для определения в муниципальные дошкольные образовательные учреждения, в общей численности детей в возрасте от одного года до шести лет;

7) доля выпускников муниципальных общеобразовательных учреждений, сдавших единый государственный экзамен по русскому языку и математике, в общей численности выпускников муниципальных общеобразовательных учреждений, сдававших единый государственный экзамен по данным предметам;

8) общая площадь жилых помещений, приходящаяся в среднем на одного жителя, - всего, в том числе введенная в действие за один год;

9) доля организаций коммунального комплекса, осуществляющих производство товаров, оказание услуг по водо-, тепло-, газо- и электроснабжению, водоотведению, очистке сточных вод, утилизации (захоронению) твердых бытовых отходов и использующих объекты коммунальной инфраструктуры на праве частной собственности, по договору аренды или концессии, участие субъекта РФ и (или) городского округа (муниципального района) в уставном капитале которых составляет не более 25%, в общем числе организаций коммунального комплекса, осуществляющих свою деятельность на территории городского округа (муниципального района);

10) доля многоквартирных домов, расположенных на земельных участках, в отношении которых осуществлен государственный кадастровый учет;

11) удельная величина потребления энергетических ресурсов (электрическая и тепловая энергия, вода, природный газ) в многоквартирных домах (из расчета на 1 кв. метр общей площади и (или) на одного человека);

12) удельная величина потребления энергетических ресурсов (электрическая и тепловая энергия, вода, природный газ) муниципальными бюджетными учреждениями (из расчета на 1 кв. метр общей площади и (или) на одного человека);

13) удовлетворенность населения деятельностью органов местного самоуправления городского округа (муниципального района) (процент от числа опрошенных).

Как указано в ч. 2 комментируемой статьи, нормативными правовыми актами высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) может быть предусмотрено выделение за счет средств бюджета субъекта РФ грантов муниципальным образованиям в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей.

В том числе с учетом данной нормы Постановлением Правительства РФ от 17 декабря 2012 г. N 1317 "О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. N 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов" и подпункта "и" пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления" утверждены:

перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов;

методика мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов;

типовая форма доклада глав местных администраций городских округов и муниципальных районов о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов за отчетный год и их планируемых значениях на 3-летний период;

методические рекомендации о выделении за счет бюджетных ассигнований из бюджета субъекта РФ грантов муниципальным образованиям в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов;

перечень рекомендуемых показателей, используемых для определения размера грантов;

Правила оценки населением эффективности деятельности руководителей органов местного самоуправления, унитарных предприятий и учреждений, действующих на региональном и муниципальном уровнях, акционерных обществ, контрольный пакет акций которых находится в собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности, осуществляющих оказание услуг населению муниципальных образований, а также применения результатов указанной оценки;

критерии оценки населением эффективности деятельности руководителей органов местного самоуправления, унитарных предприятий и учреждений, действующих на региональном и муниципальном уровнях, акционерных обществ, контрольный пакет акций которых находится в собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности, осуществляющих оказание услуг населению муниципальных образований.